2020-05-21
2022САВИНЫХ НАТАЛЬЯ
Делегирование полномочий - способ наделения полномочиями, при котором один орган управления возлагает на другой право решить вопрос, отнесенный к компетенции органа, передающего часть своих прав.
В современной системе государственного и муниципального управления России широко применяются технологии делегирования полномочий между ее различными уровнями.
В настоящее время созданы следующие целостные системы делегирования полномочий:
- система передачи государственных полномочий Российской Федерацией на уровень субъектов РФ и муниципальных образований;
- система передачи государственных полномочий субъекта РФ на уровень муниципальных образований.
Количество переданных органам местного самоуправления полномочий Российской Федерации незначительно. Однако объем передаваемых органам местного самоуправления полномочий субъектов Российской Федерации представляется весьма значительным. При этом ряд делегированных субъектам Российской Федеральных полномочий Российской Федерации могут передаваться ими далее на местный уровень.
Государственные полномочия, передаваемые муниципальным образованиям, — часть государственных (т.е. находящихся в ведении Российской Федерации и субъектов РФ) прав и обязанностей, которыми в соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ наделяются органы местного самоуправления сверх полномочий, обеспечивающих решение вопросов местного значения.
При наделении органов местного самоуправления отдельными государственными официально предоставленными правами в соответствующих нормативных актах не всегда указывается, что эти полномочия являются государственными, а следовательно, возникают споры по поводу их финансирования. В соответствии с Законом о местном самоуправлении 2003 г. при определении, относится ли конкретное полномочие, возложенное на орган местного самоуправления, к государственным или нет, необходимо руководствоваться ст. 14-16, которые устанавливают перечень вопросов местного значения. Если указанное официально предоставленное право включается в один из вопросов местного значения для данного типа муниципального образования - оно является муниципальным, в противном случае - государственным и требует отдельного финансирования.
Выполнение муниципальными образованиями отдельных государственных полномочий является отражением взаимодействия государственных органов с органами местного самоуправления. Подобное взаимодействие важно и государственным, и муниципальным органам, т.к. позволяет, с одной стороны, с наибольшей эффективностью решать вопросы лучшего обслуживания населения, а с другой — демократизирует процесс осуществления государственных функций.
Передача государственных полномочий органам местного самоуправления осуществляется только в отношении некоторых государственных полномочий, а потому имеет свои пределы, ограниченные той ролью, которую могут играть органы местного самоуправления в эффективном выполнении этих полномочий.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может осуществляться либо применительно ко всей системе органов местного самоуправления, либо только по отношению к конкретным муниципальным образованиям. Но в обоих случаях передача государственных полномочий органам местного самоуправления должна проводиться лишь при обязательном соблюдении трех условий:
1) передача государственных полномочий оформляется законодательным актом, принимаемым либо Федеральным Собранием РФ, либо соответствующим представительным органом государственной власти субъекта РФ;
2) любой акт передачи органам местного самоуправления государственных полномочий должен сопровождаться также и передачей материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления этих полномочий, для чего вопрос о финансовом обеспечении должен решаться одновременно с принятием законодательного акта о передаче полномочий;
3) переданные полномочия должны оставаться подконтрольными государству, однако при осуществлении государственного контроля должно соблюдаться требование, состоящее в том, что вмешательство контролирующего органа в деятельность муниципального образования должно быть соразмерным значимости интересов, которые призвано защищать это вмешательство.
По своему содержанию государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления, подразделяются на следующие группы:
· полномочия, связанные с реализацией государственных социальных стандартов в сфере образования, медицинского обслуживания, получения бесплатной медицинской помощи;
· полномочия, обусловленные государственной регистрацией вновь организуемых и преобразуемых предприятий, общественных объединений;
· полномочия, обусловленные лицензированием отдельных видов деятельности;
· полномочия, обусловленные осуществлением нотариальных действий;
· полномочия в области осуществления государственного контроля и учета использования земли и других природных ресурсов, а также охраны окружающей среды;
· полномочия по участию муниципальных образований в организации гражданской обороны и деятельности местных органов Министерства обороны РФ (деятельность военных комиссариатов, учетно-призывная работа, военно-мобилизационные мероприятия и др.);
· полномочия по участию в государственном контроле за соблюдением законодательства на подведомственной территории;
· некоторые другие полномочия.
Процесс реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий можно разделить на четыре этапа:
1) наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с одновременной передачей необходимых для их реализации государственных материальных и финансовых средств;
2) осуществление органами местного самоуправления полученных государственных полномочий;
3) государственный контроль за исполнением органами местного самоуправления переданных государственных полномочий;
4) прекращение исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
1. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В соответствии с Конституцией наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может производиться только законом.
В настоящее время значительное количество государственных полномочий делегируется органам местного самоуправления законами субъектов РФ.
Закон о местном самоуправлении 2003 г. не предусматривает необходимость получения согласия органов местного самоуправления на передачу им отдельных государственных полномочий. Между тем существует вполне обоснованное мнение, что передача органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий без их согласия не будет способствовать повышению эффективности их осуществления. Представляется, что Закону не противоречит установление требования о передаче отдельных государственных полномочий органов государственной власти субъектов РФ органам местного самоуправления только с согласия последних в законодательстве субъектов РФ.
В некоторых субъектах РФ предусматривается возможность передачи государственных полномочий органам местного самоуправления на основе договоров или соглашений, заключаемых между государственными и муниципальными органами на добровольной основе. Данная форма передачи отдельных государственных полномочий может быть признана законной только в случае ратификации этих договоров или соглашений законодательным (представительным) органом субъекта РФ.
Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, то на срок действия этих полномочий. Действующие законы субъектов РФ о передаче государственных полномочий используют и тот, и другой вариант. Если в Законе о наделении полномочиями о сроке ничего не сказано и иное не вытекает из действующего законодательства, следует понимать, что полномочия передаются бессрочно.
Закон о местном самоуправлении 2003 г. в ч. 6 ст. 19 устанавливает также, что федеральный закон, закон субъекта РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в обязательном порядке, должны содержать:
· вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются отдельными государственными полномочиями;
· перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также перечень прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;
· способ или методику расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам для осуществления отдельных государственных полномочий;
· перечень подлежащих передаче в муниципальное управление или в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий;
· порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им государственных полномочий;
· порядок осуществления государственного контроля с указанием осуществляющих его органов;
· условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.
2. Осуществление органами местного самоуправления полученных государственных полномочий. Органы местного самоуправления осуществляют переданные им отдельные государственные полномочия самостоятельно в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Порядок осуществления переданных государственных полномочий должен устанавливаться нормативным актом представительного органа муниципального образования.
Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Если полномочие передастся федеральным законом - его финансирование осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета, если законом субъекта РФ - за счет субвенций из бюджета субъекта. Порядок предоставления таких субвенций установлен ст. 63 Закона о местном самоуправлении 2003 г., а также Бюджетным кодексом. В соответствии с ч. 3 ст. 86 БК РФ расходные обязательства муниципального образования, возникшие в результате принятия нормативных правовых актов органов местного самоуправления при осуществлении указанными органами отдельных государственных полномочий в соответствии с федеральными законами (законами субъекта РФ), исполняются за счет субвенций из регионального фонда компенсаций.
Поскольку передача отдельных государственных полномочий должна в обязательном порядке сопровождаться выделением бюджетных средств, вступление в силу соответствующих положений возможно только с началом нового финансового года. Нормы о введении их в действие должны содержаться соответственно в федеральном законе о федеральном бюджете или в законе субъекта РФ о бюджете субъекта РФ при условии, если федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год или законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий. Если такие субвенции из бюджета не выделяются - закон о передаче полномочий не может быть введен в силу и нс должен исполняться.
Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.
Материальные ресурсы, необходимые для осуществления отдельных государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления, передаются для использования по целевому назначению. При этом они могут передаваться в муниципальную собственность, хозяйственное ведение или оперативное управление органов местного самоуправления.
Органы местного самоуправления вправе в соответствии с законом, которым они наделены отдельными государственными полномочиями, создавать муниципальные предприятия и учреждения для осуществления указанных полномочий и передавать им материальные ресурсы, предназначенные для осуществления соответствующих полномочий, в хозяйственное ведение, оперативное управление или пользование.
На практике передача материальных ресурсов осуществляется, как правило, на основании договора, заключаемого после вступления в силу закона о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями исполнительным органом власти субъекта РФ с соответствующими органами местного самоуправления.
Признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов РФ, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям, предусмотренным ст. 19 Закона о местном самоуправлении 2003 г., является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий.
3. Государственный контроль за реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями не должно трактоваться как освобождение соответствующих государственных органов от ответственности за их осуществление. Государственные органы должны наблюдать за положением дел в соответствующих сферах деятельности, анализировать их, определять общую политику и методологию, иметь реальную возможность реагировать на нарушения действующего законодательства и прав граждан.
Конкретные формы контроля должны устанавливаться законами о передаче полномочий. Анализ законов субъектов РФ о передаче полномочий показывает, что чаще всего в них указываются следующие способы и методы контроля:
· дача указаний органам местного самоуправления по вопросам реализации переданных полномочий;
· согласование решений по вопросам осуществления соответствующих полномочий, при этом возможно применение методов встречного планирования, основанного на взаимном изучении проектов планов передачи полномочий;
· проведение правовых экспертиз актов органов местного самоуправления, принимаемых в связи с исполнением переданных им отдельных государственных полномочий;
· направление органами государственной власти запросов и получение документов и иной информации по вопросам реализации переданных полномочий;
· заслушивание отчетов органов местного самоуправления;
· проведение проверок и ревизий деятельности органов местного самоуправления;
· назначение уполномоченных для постоянного наблюдения за осуществлением переданных государственных полномочий;
· координация деятельности органов местного самоуправления.
Органы государственной власти субъекта РФ осуществляют контроль не только за осуществлением органами местного самоуправления переданных им субъектом РФ государственных полномочий, но также и за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.
Закон о местном самоуправлении 2003 г. отдельно указывает на такую форму контроля, как обязательное предоставление органами и должностными лицами местного самоуправления уполномоченным государственным органам документов, связанных с осуществлением отдельных государственных полномочий.
В законах о передаче полномочий должны содержаться указание о формах и порядке направления запросов государственных органов, сроках предоставления таких документов и т.п. В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий субъекта РФ уполномоченные государственные органы субъекта РФ вправе направлять письменные предписания по их устранению, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке. Обжалование указанных предписаний осуществляется в порядке, предусмотренным гл. 25 ГПК.
4. Прекращение исполнения отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления. Закон о местном самоуправлении 1995 г. не содержал норм, регулирующих порядок и основания прекращения исполнения отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления, хотя на практике такая ситуация была вполне возможна.
Новый закон о местном самоуправлении установил требование, в соответствии с которым закон субъекта РФ, предусматривающий наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъекта РФ, должен содержать условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. Таким образом, законодатель допускает возможность в случае неисполнения или невозможности исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий их отзыв либо прекращение их осуществления.
Основания прекращения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий содержатся в большинстве соответствующих законов субъектов РФ. Чаще всего указывают следующие основания:
· истечение срока, на который были переданы указанные полномочия;
· признание органами государственной власти субъекта РФ нецелесообразности дальнейшего осуществления полномочий органами местного самоуправления, в том числе из-за невыполнения или ненадлежащего выполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;
· невозможность обеспечения ранее переданных государственных полномочий необходимыми материальными и финансовыми средствами;
· систематическое нарушение законодательства органами местного самоуправления при реализации переданных государственных полномочий;
· принятие федерального нормативного акта, изменяющего правовое регулирование в данной сфере;
· отказ органов местного самоуправления от дальнейшей реализации полномочий.
Прекращение действия отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления органами государственной власти субъекта РФ, либо их отзыв должен осуществляться законом субъекта РФ.
Принятие закона субъекта РФ об отзыве отдельных государственных полномочий у органа местного самоуправления влечет за собой прекращение поступления финансовых средств, передаваемых для реализации указанных полномочий.
При прекращении исполнения отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления обязаны возвратить неиспользованные материальные ресурсы, в том числе здания, сооружения, технические средства, а также иные основные средства, переданные им для осуществления указанных полномочий.
