Понятие правового обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы

Уголовно-исполнительная система является сложной многоуровневой социальной организацией, решающей целый комплекс разноплановых задач. Их реализация предполагает осуществление учреждениями и органами УИС различных видов деятельности, в том числе обеспечивающих привлечение осужденных к труду, создание условий содержания лиц, к которым применена мера пресечения в виде заключения под стражу на уровне международных стандартов, развитие социальной сферы и т.д[136]. Развитие уголовно-исполнительной системы как правового института может быть эффективным лишь в том случае, если оно осуществляется на основе соответствующего правового обеспечения, которое нормативно воздействует на служебные отношения с целью их становления, охраны, упорядочения и развития в соответствии с потребностями государства и общества.

Правовое обеспечение деятельности ФСИН России является одним из направлений проводимой в стране административной реформы, цель которой заключается в создании сильного и эффективного аппарата управления и дальнейшем продвижении к европейским стандартам функционирования учреждений и органов УИС. Данное положение нашло отражение в Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года, одной из целей которой предусмотрено: «повышение эффективности управления уголовно-исполнительной системой»[137].

Прежде чем перейти к анализу содержания правового обеспечения управления в уголовно-исполнительной системе, следует определить понятие указанного термина.

Категория «правовое обеспечение» занимает важное место в юридической науке и практике. Изучению данного понятия уделяется достаточное внимание представителями различных отраслей права[138].

Особый интерес у специалистов вызывает соотношение «правового обеспечения» с иными правовыми категориями, например, такими как «правовое регулирование», «правотворчество», «правоприменение», «правовые основы». Так, по мнению В.В. Дралова, правовое обеспечение включает в себя правовую деятельность (правотворчество, правоприменение и правоохрану), правовые средства (юридические нормы, индивидуальные правовые предписания и правовые акты, нацеленные на упорядочение системы управления), правовое сознание участников управленческих отношений (представления о правовых явлениях, их субъективный образ), процесс формирования правосознания (юридическое образование, приобретение передового опыта, правовое мышление)[139].

Р.Н. Салиева отмечает, что правовое обеспечение тесно связано с механизмом правового регулирования, но не совпадает с ним: «правовое обеспечение, также как механизм правового регулирования, представляется как система правовых средств, но в отличие от последнего эта система однозначно должна способствовать достижению целей права в той или иной сфере общественных отношений»[140]. Подобную позицию отстаивает и А.Б. Ольшанецкий. Он считает, что правовые нормы могут действовать в двух направлениях: либо способствовать поиску, принятию и осуществлению оптимальных решений, либо, наоборот, препятствовать этим процессам[141].

С точки зрения С.М. Зубарева, в широком понимании этим термином охватывается весь процесс выработки средств юридической регуляции и использования их в практической деятельности субъектов права для достижения фактических результатов в конкретной сфере общественных отношений, важнейшими элементами которого выступают: правотворчество, правоприменение, правовая культура и контрольная деятельность субъектов права. В узком (нормативном) смысле содержание правового обеспечения совпадает с содержанием понятия правового регулирования (нормативная подсистема)[142].

Наиболее приемлемой, на наш взгляд, представляется последняя из изложенных позиций, согласно которой правовое обеспечение рассматривается как правовое регулирование, то есть в узком значении этого термина, но не совпадает с ним полностью. Действительно, сам по себе факт наличия правовых норм еще не означает, что общественные отношения урегулированы должным образом. Если нормы права не отражают реальные потребности общества в реформировании УИС, не гарантируют достижение поставленных целей управленческой деятельности, не способствуют осуществлению необходимых преобразований в этой сфере, нельзя сделать вывод о наличии удовлетворительного уровня правового обеспечения.

Итак, правовое обеспечение уголовноисполнительной системы будет рассматриваться как правовое регулирование основных направлений реализации функции управления УИС, направленное на дальнейшее совершенствование УИС. Понятия «правовое обеспечение», «правовые основы», «правовое регулирование» будут использоваться как взаимозаменяемые.

Практически всеми исследователями в области управления УИС отмечается множественность правовых источников, регулирующих управленческие отношения в УИС. Так, А.А. Аксенов, справедливо обозначая роль права как одного из необходимых и эффективных средств управления исправительной сферой воздействия на осужденных, указывает на разнообразие правовых норм и актов уголовно-исполнительной системы, обусловленное ее сложным, многоуровневым, многокомпонентным характером^[143]. По мнению В.М. Анисимкова, «право пронизывает все аспекты управления в сфере исполнения наказания, во многом определяет его рамки и возможности», «проблема совершенствования правового обеспечения управления органами, исполняющими наказания, весьма многопланова»^[144].

Основу правового обеспечения УИС составляют:

- международные договоры Российской Федерации, относящиеся к

исполнению наказаний и обращению с осужденными и лицами, содержащимися, содержащимися под стражей;

Международные правовые акты могут иметь отношение к правам человека в целом либо приниматься специально для сферы исполнения уголовных наказаний; быть обязательными для национальных систем исполнения наказаний или носить рекомендательный характер; распространяться на все страны или на определенные государства[145].

К числу важнейших документов, содержащих требования к правоохранительной деятельности в сфере исполнения уголовных наказаний, относятся Всеобщая декларация прав человека[146], Международный пакт о гражданских и политических правах[147], Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания[148], Конвенция о защите прав человека и основных свобод[149], Устав Совета Европы[150], Европейские пенитенциарные правила[151], Минимальные стандартные правила обращения с заключенными[152] и другие. В этих документах отражены ведущие мировые тенденции развития пенитенциарной системы. Вместе с тем, применение международных актов предполагает обязательный учет отечественного опыта развития уголовно–исполнительной системы, социальных, экономических и политических условий ее функционирования.

- Конституция Российской Федерации [153];

На многих положениях международных документов основывается Конституция Российской Федерации.

Так, следует исходить из таких общепризнанных положений, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью (ст. 2 Конституции РФ), что никто не должен подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию (ч. 2 ст. 21 Конституции РФ).

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся кадры правоохранительных органов (ст. 72 Конституции РФ).

- законодательство Российской Федерации (Уголовно-исполни -тельный кодекс РФ [154], Федеральный закон РФ от 15 июля 1995 г. № 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений»[155], Закон РФ от 21 июля 1993 г. «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»[156], Постановление Верховного Совета РФ от 23.12.1992 г. № 4202-1 «Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации»[157] и иные законодательные акты);

- указы и распоряжения Президента Российской Федерации (Указ Президента РФ от 08.10.1997 г. № 1100 «О реформировании уголовно - исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации»[158], Указ Президента РФ от 13.10.2004 г. № 1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний»[159], Указ Президента РФ от 31.10.2009 г. № 1229 «Об утверждении перечня должностей высшего начальствующего состава в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы и соответствующих этим должностям специальных званий»[160] и т.д.),

- постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации (Распоряжение Правительства РФ от 14.10.2010 г. № 1772-р (ред. от 31.05.2012) «О Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года» и т.д.);

- нормативные акты Министерства юстиции Российской (Приказ Минюста РФ 07.04.1999 г. № 114 «Об утверждении Типового положения о Государственном учреждении (управлении, отделе) территориального органа уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации по конвоированию»[161], Приказ Минюста РФ от 06.06.2005 г. № 76 «Об утверждении Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы»[162] и т.д.);

- нормативные правовые акты ФСИН России (Приказ ФСИН РФ от 19.05.2006 г. № 245 «Об утверждении Регламента Федеральной службы исполнения наказаний»[163], Приказ ФСИН РФ от 06.11.2009 г. № 440 «Об организационных вопросах Федеральной службы исполнения наказаний»[164] и т.д.).

Нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации могут входить в рассматриваемую систему в случае заключения соответствующих договоров между ними и органами государственной власти Российской Федерации[165].

Таким образом, процесс реформирования уголовно-исполнительной системы требует четкого правового регулирования всех видов деятельности УИС, направленных на решение задач, поставленных перед ней законодательством, с учетом изменений, происходящих в системе, а также социальной, экономической и других сферах общественной жизни.