Правовой статус и компетенция Государственной Думы РФ

Являясь нижней палатой Федерального Собрания Российской Федерации, Государственная Дума формируется путем выборов. Для представления интересов населения всей страны в ее состав входят 450 депутатов, избираемые по партийным спискам, на основе пропорциональной избирательной системы, по единому федеральному избирательному округу.

Государственная дума является постоянно действующим органом, внутренняя организация и порядок работы которой определяются ее Регламентом.

В Государственной Думе создаются партийные фракции, депутатские группы, парламентские комитеты и комиссии. Общее руководство Государственной Думой осуществляют избираемый депутатами Председатель (спикер), его заместители и Совет Думы, состоящий из Председателя и его заместителей.

Председатель Государственной Думы и его заместители избираются из числа депутатов Думы тайным голосованием, но палата может принять решение и о проведении открытого голосования. Кандидаты, давшие согласие выдвигаться на эту должность, обязаны выступить на заседании палаты и ответить на вопросы депутатов Государственной Думы. Самоотвод принимается без голосования. Избранным на данную должность считается кандидат, за которого проголосовали более половины общего числа депутатов Государственной Думы.

Выборы заместителей Председателя Государственной Думы проводятся по аналогичной схеме, но Регламент предусматривает возможность при решении данного вопроса проголосовать списком за предложенных кандидатов.

Осуществляя руководство деятельностью нижней палаты, ее Председатель выполняет следующие определенные для него функции:

• ведет заседания палаты;

• ведает вопросами внутреннего распорядка;

• организует работу Совета Государственной Думы;

• осуществляет общее руководство деятельностью Аппарата Государственной Думы;

• назначает на должность и освобождает от должности Руководителя Аппарата Государственной Думы с согласия Совета Государственной Думы и по представлению Комитета Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы;

• назначает на должность и освобождает от должности первого заместителя Руководителя Аппарата – управляющего делами Государственной Думы с согласия Совета Государственной Думы и по представлению Руководителя Аппарата Государственной Думы;

• представляет палату во взаимоотношениях с Президентом России, Советом Федерации, Правительством, субъектами РФ, Конституционным, Верховным, Высшим Арбитражным Судами, Генеральным прокурором, Центральной избирательной комиссией, Центральным банком, Уполномоченным по правам человека в РФ, со Счетной палатой, с общественными объединениями, другими организациями и должностными лицами, а также с парламентами и высшими должностными лицами иностранных государств и международными организациями;

• участвует в согласительных процедурах, используемых Президентом страны для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов РФ;

• направляет поступивший в Государственную Думу законопроект и материалы к нему в депутатские объединения для сведения и в комитет Государственной Думы в соответствии с вопросами его ведения;

• подписывает постановления Государственной Думы;

• направляет в Совет Федерации для рассмотрения одобренные Государственной Думой проекты законов и принятые федеральные законы;

• направляет Президенту России принятые федеральные законы;

• издает распоряжения и дает поручения по вопросам, отнесенным к его компетенции;

• представляет к назначению на должность и к освобождению от должности постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде РФ.

В соответствии с Регламентом Государственной Думы палата вправе отменить любое распоряжение или поручение Председателя.

Заместители Председателя Государственной Думы замещают Председателя в его отсутствие, а также по его поручению ведут заседания палаты, координируют деятельность комитетов и комиссий, решают другие вопросы внутреннего распорядка деятельности палаты в соответствии с распределением обязанностей.

В Государственной Думе для предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов деятельности палаты создается Совет (ст. 13-15 Регламента ГД), в состав которого с правом решающего голоса входят Председатель Думы и его заместители. Кроме того, в работе Совета с правом совещательного голоса участвуют председатели комитетов. Любой депутат Государственной Думы вправе присутствовать на заседании Совета и вносить предложения о проекте порядка работы палаты.

Немаловажная роль в деятельности Государственной Думы отводится депутатским объединениям (ст. 16-18 Регламента ГД). По Регламенту все фракции обладают равными правами.

Депутатское объединение, сформированное на основе партийного списка, прошедшего в Думу по федеральному избирательному округу, именуется фракцией и должно быть зарегистрировано независимо от числа ее членов. Регистрацию фракций проводит Временная комиссия Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы на основании:

а) сообщения Центральной избирательной комиссии о результатах выборов;

б) письменного уведомления руководителя фракции об ее образовании;

в) протокола организационного собрания фракции, который включает в себя решение о целях ее образования, официальном названии, списочном составе, а также о лицах, уполномоченных выступать от имени фракции и представлять ее на заседаниях палаты, в государственных органах и общественных объединениях;

г) письменных заявлений депутатов Государственной Думы о вхождении во фракцию.

После прекращения полномочий Временной комиссии контроль над изменениями в составах депутатских объединений осуществляет Комитет Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы.

Депутат Государственной Думы вправе состоять только в одном депутатском объединении.

В соответствии со ст. 101 Конституции Государственная Дума из числа депутатов палаты образует комитеты и комиссии.

Комитеты Государственной Думы в рамках своей компетенции предварительно обсуждают законопроекты и готовят их к рассмотрению Государственной Думой, а также дают заключения по законопроектам и проектам постановлений. В соответствии с решением палаты они подготавливают запросы в Конституционный Суд, а в соответствии с решением Совета или по поручению Председателя Думы разрабатывают проекты постановлений о направлении представителей Государственной Думы в Конституционный Суд страны. Кроме того, они организуют парламентские слушания, дают заключения и вносят предложения о разделах проекта федерального бюджета и, наконец, организуют собственную деятельность.

Комитеты создаются на срок, не превышающий срока полномочий Государственной Думы данного созыва. Каждый комитет имеет положение о своей деятельности, которое утверждается постановлением палаты.

Государственная Дума может создавать комиссии, деятельность которых может быть ограничена определенным сроком или конкретной задачей.

Комитеты и комиссии, как правило, образуются на основе принципа пропорционального представительства депутатских объединений. Численный состав каждого комитета и каждой комиссии определяется палатой. Как правило, в комитетах создаются подкомитеты по основным направлениям деятельности.

Председатели комитетов, комиссий и их заместители избираются палатой большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы по представлению фракций и депутатских групп. Но голосование может проводиться и по единому списку. Состав комитета и комиссии утверждается Государственной Думой большинством голосов депутатов.

Быть не более чем членом одного из комитетов – обязанность каждого депутата Государственной Думы, за исключением Председателя, его заместителей и руководителей депутатских объединений. Заседания комитета и комиссии проводятся не реже двух раз в месяц.

Комитеты могут проводить совместные заседания, но решения принимают раздельно. Они вправе привлекать к своей работе различных экспертов, запрашивать необходимые документы и материалы у руководителей государственных органов и иных организаций.

В соответствии со ст. 99 Конституции РФ Государственная Дума собирается на первое заседание на тридцатый день после своего избрания, но Президент страны может созвать заседание Государственной Думы и ранее этого срока.

Первое заседание открывает старейший по возрасту депутат. В дальнейшем до избрания Председателя заседания палаты ведут представители депутатских объединений поочередно. На первом заседании открытым голосованием палата избирает:

• Счетную комиссию;

• Временную комиссию Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы;

• Временный секретариат.

Заседания Государственной Думы проводятся открыто, гласно и освещаются в средствах массовой информации. На заседания палаты могут быть приглашены эксперты, представители различных органов, объединений, научных учреждений. Вместе с тем Государственная Дума может принять и решение о проведении закрытого заседания, если такое предложение внесено председательствующим, Советом Государственной Думы, Президентом РФ, каким-либо комитетом или депутатским объединением, а также Председателем Государственной Думы или Председателем Правительства России. В этом случае представители средств массовой информации на закрытые заседания палаты не допускаются.

На заседаниях Государственной Думы ведутся протоколы и стенограммы.

В соответствии со ст. 40 Регламента Государственная Дума собирается на сессии: весеннюю и осеннюю, во время которых проводятся заседания палаты и Совета Государственной Думы, комитетов и комиссий, парламентские слушания, работают депутаты в комитетах и комиссиях, во фракциях и в депутатских группах, а также с избирателями.

Заседание Государственной Думы начинается с регистрации депутатов и считается действительным, если на нем присутствует большинство депутатов, и проводится в соответствии с разработанной Советом палаты примерной программой законопроектной работы. Внеочередному рассмотрению на заседании Государственной Думы подлежат:

• послания и обращения Президента РФ;

• законопроекты, срочно внесенные Президентом или Правительством России;

• проекты федеральных законов о федеральном бюджете на очередной год и о бюджетной системе;

• федеральные конституционные законы и федеральные законы, возвращенные в Государственную Думу на повторное рассмотрение в случае наложения вето Советом Федерации или Президентом страны;

• нормативные правовые акты Парламентского Собрания Союза Беларуси и России, имеющие статус законодательной рекомендации Союза;

• проекты федеральных законов о ратификации международных договоров РФ;

• проекты постановлений о направлении представителей Государственной Думы в Конституционный Суд РФ;

• проекты постановлений Государственной Думы по вопросам, отнесенным Конституцией к ведению Государственной Думы;

• проекты Регламента и постановлений Государственной Думы о внесении в него изменений и дополнений.

На заседании Государственной Думы председательствующий не вправе комментировать выступления депутатов Государственной Думы, давать им характеристику, высказывать собственное мнение об обсуждаемых вопросах. Для того чтобы принять участие в обсуждении, ему необходимо записаться в общем порядке для выступления и передать свои функции одному из заместителей до принятия решения по данному вопросу. В случае открытого голосования ему надлежит голосовать последним.

В соответствии с ч. 3 ст. 101 Конституции РФ Государственная Дума по вопросам своего ведения проводит парламентские слушания. Комитеты и комиссии, организующие проведение данных слушаний, определяют состав приглашенных лиц, информируют о теме слушаний, времени и месте их проведения, используя средства массовой информации, в срок, который должен завершиться не позднее чем за десять дней до начала слушаний.

Парламентские слушания также могут проводиться по инициативе Совета Государственной Думы и депутатских объединений. Как правило, парламентские слушания открыты для представителей средств массовой информации, общественных объединений и общественности, но Совет Государственной Думы по предложению организующего слушания комитета может принять решение о проведении закрытых слушаний.

Деятельность Государственной Думы, ее депутатских объединений, Совета палаты, комитетов и комиссий обеспечивает Аппарат Государственной Думы, который имеет статус юридического лица, деятельность которого определяется законодательством и Положением об Аппарате Государственной Думы.

Решения Государственной Думы принимаются на ее заседаниях открытым голосованием, при котором допускается поименное голосование, или тайным голосованием.

В соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами Государственная Дума принимает постановления:

• об одобрении проекта закона РФ о поправках к Конституции РФ, проекта федерального конституционного закона, о принятии федерального закона;

• о согласии Президента РФ на назначение Председателя Правительства РФ;

• о недоверии и доверии Правительству РФ;

• о назначении на должность и освобождении от должности Председателя Центрального банка, Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, Уполномоченного по правам человека в РФ;

• об объявлении амнистии;

• о выдвижении обвинения против Президента РФ;

• о запросе в Конституционный Суд РФ;

• о направлении представителей Государственной Думы в Конституционный Суд РФ;

• о парламентском запросе;

• о других вопросах в рамках своей компетенции.

Проекты постановлений вместе с текстом заявления, обращения или парламентского запроса вносятся на Совет Государственной Думы не позднее чем за три дня до заседания палаты.

Кроме того, проект постановления может быть внесен Президентом страны, Советом Федерации и его членами, депутатами, депутатскими объединениями, комитетами и комиссиями Государственной Думы, Правительством России, законодательными (представительными) органами субъектов РФ, а также Конституционным, Верховным, Высшим Арбитражным судами по вопросам их ведения. Все проекты постановлений вносятся на рассмотрение палаты только при наличии заключения Правового управления.

Конституцией РФ предусмотрены различные процедуры назначения должностных лиц как самостоятельно Президентом, так и при участии других должностных лиц или органов, причем это участие может быть различно по форме и по содержанию.

Председатель Правительства назначается Президентом России (ч. 1 ст. 111 Конституции РФ) при непосредственном участии законодательной власти в лице Государственной Думы (п. “а” ч. 1 ст. 103 Конституции РФ).

Данное полномочие Государственной Думы связано с реализацией принципа разделения власти, что обеспечивается системой сдержек и противовесов во взаимоотношениях различных направлений единой государственной власти.

Согласно п. “а” ч. 1 ст. 83 Конституции РФ Государственная Дума должна принимать решение по кандидатуре, представленной Президентом России.

Реализация Государственной Думой рассматриваемого полномочия связана с соблюдением условий, установленных в ст. 111 Конституции РФ.

Первое условие ограничивает Думу по времени при рассмотрении вопроса о выражении согласия Президенту на назначение на должность Председателя Правительства – в течение недели со дня внесения Президентом кандидатуры на должность Председателя Правительства.

Другим условием, сдерживающим свободу Государственной Думы при определении ее позиции по кандидатуре на должность Председателя Правительства, является положение ч. 4 ст. 111 Конституции РФ, которым установлено, что в случае трехкратного принятия Думой решения об отклонении представленных Президентом кандидатур на должность Председателя Правительства Президент без предварительного согласия Государственной Думы назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.

Условия реализации Государственной Думой полномочий в вопросе назначения Председателя Правительства представляют юридические средства содействия выработке Государственной Думой и Президентом общей позиции по кандидатуре Председателя Правительства и элемент системы сдержек и противовесов. Конституция не требует, чтобы при втором и третьем представлениях фигурировала новая кандидатура, но она и не исключает этого.

Конституционный Суд в своем Постановлении от 11 декабря 1998 г. № 28-П поставил точку в споре о том, вправе ли Президент страны неоднократно предлагать одну и ту же кандидатуру на пост Председателя Правительства.

Давая толкование ч. 4 ст. 111 Конституции РФ Конституционный Суд решил, что “Президент Российской Федерации при внесении в Государственную Думу предложений о кандидатурах на должность Председателя Правительства Российской Федерации вправе представлять одного и того же кандидата дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата”.

Выражение недоверия Правительству России (в соответствии со ст. 117, ч. 3, Конституции РФ) – один из наиболее сильных способов воздействия парламента на Правительство. Данная процедура заключается в вынесении мотивированного предложения о выражении недоверия депутатской группой численностью не менее одной пятой от общего числа депутатов Государственной Думы. Данное предложение подается в Совет Государственной Думы в письменной форме с приложением проекта постановления палаты и списка депутатов – инициаторов выражения недоверия. Палата обязана рассмотреть данный вопрос в недельный срок после его внесения.

Постановление о недоверии Правительству РФ может быть принято как открытым, так и тайным (по решению палаты) голосованием. Предложение о выражении недоверия Правительству РФ считается отклоненным, если оно не набрало большинства голосов депутатов.

После выражения Государственной Думой недоверия Правительству Президент вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Государственной Думы.

Если Государственная Дума повторно выразит недоверие Правительству в течение трех месяцев, Президент либо объявит об отставке Правительства, либо распустит Государственную Думу.

Необходимо отметить, что в соответствии с ч. 4 ст. 117 Конституции РФ Председатель Правительства может сам поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству. В таком случае Государственная Дума рассматривает вопрос о доверии Правительству во внеочередном порядке по описанной выше процедуре.

Можно говорить об ответственности Правительства перед Государственной Думой на условиях, предусмотренных п. 3 и 4 ст. 117 Конституции РФ, пределы которой определяет Президент. При выражении недоверия (или отказе в доверии) Правительству Президент принимает решение либо об отставке Правительства, либо о досрочном роспуске Государственной Думы. Оценивая значение вотума о доверии, нельзя не отметить его последствий для федеральных органов законодательной и исполнительной власти.

В свою очередь, Государственная Дума не может быть распущена в течение года после ее избрания по основаниям, упомянутым в ст. 117 Конституции, а также в период действия военного и чрезвычайного положения и в течение шести месяцев перед окончанием срока полномочий Президента (ч. 3, 5 ст. 109 Конституции РФ). Следовательно, в эти периоды у Президента нет альтернативы – возможна только отставка Правительства. Однако в другие периоды досрочный роспуск может быть весьма реальным для Государственной Думы, если она не одобрит деятельность Правительства.

Кроме этого палата производит назначение на должности:

• Уполномоченного по правам человека;

• Председателя Счетной палаты РФ и половины состава ее аудиторов;

• Председателя Центрального банка РФ, членов Совета директоров Центробанка и представителей Государственной Думы в состав Национального банковского совета;

• Членов Центральной избирательной комиссии РФ.

Следует отметить и такой аспект деятельности Государственной Думы, как участие в процедуре отрешения от должности Президента России. Конституция страны устанавливает, что Президент может быть отрешен от должности только верхней палатой парламента, Советом Федерации, на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.

Отрешение Президента от должности может быть начато при внесении предложения по инициативе не менее чем одной трети от общего числа депутатов Государственной Думы.

Предложение должно содержать конкретные указания на признаки преступления, которое вменяется в вину Президенту РФ, и должно быть направлено на заключение специальной комиссии, образованной палатой, для оценки соблюдения процедуры и обоснованности обвинения. Специальная комиссия избирается Государственной Думой в составе председателя, его заместителя и 13 членов с учетом пропорционального представительства депутатских объединений.

Данная комиссия призвана проверить обоснованность выдвинутого обвинения, соблюдение кворума, правильность подсчета голосов, а также соблюдение других процедурных правил до принятия палатой решения о выдвижении обвинения.

Комиссия на своих заседаниях заслушивает сообщения выступающих об известных им фактах и рассматривает необходимые документы, заслушивает представителя Президента РФ и выносит заключение, после чего вопрос рассматривается на заседании Государственной Думы.

По итогам обсуждения палата двумя третями голосов принимает постановление о выдвижении обвинения. Постановление принимается тайным голосованием с использованием бюллетеней и в пятидневный срок направляется на заключение в Совет Федерации, Конституционный и Верховный Суды. При отсутствии поддержки большинства в две трети голосов палата оформляет постановление об отказе в выдвижении обвинения. Данное постановление окончательное и подлежит официальному опубликованию.

В ряду вопросов компетенции Государственной думы важное место занимает объявление амнистии. Под амнистией понимается акт высшего органа государственной власти, предусматривающий полное или частичное освобождение от уголовной ответственности или наказания и направленный на неопределенный круг лиц. В соответствии с ч. 1 ст. 103 Конституции РФ Государственная Дума принимает постановление о ее объявлении и о порядке ее применения.