Теоретические концепции и законодательная формула государственной службы

Проанализировав философскую сущность государственной службы как одного из важнейших социальных институтов, укажем некоторые концепции этого явления, предлагаемые учёными-юристами.

Рассматривая государственную службу со стороны её внутреннего содержания, В.М.Манохин и его коллеги различают чётко две стороны, две группы отношений: организация государственной службы, её подготовка и, во-вторых, служебная деятельность, осуществление каждым служащим и всеми ими вместе своих служебных практических полномочий.

Организация государственной службы означает её формирование для деятельности и включает большой круг вопросов: установление должностных наименований и определение полномочий по каждой должности, выработка правил поступления на службу, подготовка кадров и повышение их квалификации, правила продвижения по службе, применения мер поощрения и мер дисциплинарной и иной ответственности, правила прохождения службы и прекращения служебных отношений и некоторые другие правила. Это большая область отношений, связанная с кадрами и имеющая подготовительные цели для практической деятельности. Все эти вопросы, взятые вместе, принято называть государственной кадровой политикой, стержнем которой является подбор и расстановка кадров.

Вторая сторона - это практическая деятельность государственных служащих по реализации порученных им полномочий. Каждый служащий занимает должность, определяющую объём его полномочий, которые и подлежат реализации. Со стороны материального содержания эти полномочия весьма разнообразны (в сфере властной деятельности, в правосудии и т.д.), разнообразны они и по правовым формам своей реализации (составление документов, работа с ними, приём лиц, рассмотрение заявлений и жалоб и т.д.).

Обе стороны государственной службы, обе группы отношений требуют больших усилий со стороны государства по правовому их регулированию. Таким образом о государственной службе можно говорить как о правовом институте, нормы которого объединены на основе общности по регулированию единой области отношений. Причём государственная служба объединяет нормы различных отраслей права - административного, трудового, финансового права, частично некоторых других отраслей (уголовного, гражданского) и потому относится к сложным правовым институтам.[22] При этом, как отмечает А.П.Алёхин, “административно-правовые нормы, регламентирующие вопросы государственной службы, составляют часть этого института и самостоятельный институт административного права.”[23]

Качественно новую концепцию государственной службы предлагает Ю.Н.Старилов.

Итак, исходным её моментом является мысль об объединении государственной и муниципальной службы под общим названием “публичной службы”, т.е. службы в органах публичной власти. (Надо заметить, что обоснованием этой концепции стала разработка и опубликование автором целого курса “Право государственной службы” или “Служебное право”, предметом которого является государственная и муниципальная служба РФ, её теоретико-правовые основы и практика законотворческого процесса в области государственной и муниципальной службы, а также государственно-служебные правовые отношения в федеральных органах государственной власти РФ, в органах государственной власти субъектов РФ и в органах местного самоуправления[24]).

В самом широком теоретическом понимании, по мнению Ю.Н.Старилова, государственная служба - это “осуществление государственными органами кадровой функции управления и практическая деятельность всех лиц, получающих заработную плату из государственного бюджета (т.е. от государства в лице его органов и подразделений) и занимающими постоянно или временно должности в аппарате государственных органов, включая органы законодательной, исполнительной и судебной власти, прокуратуры, контрольно-надзорных органов, администрацию государственных (казённых) предприятий.”[25] Сюда же он предлагает отнести и осуществление функций децентрализованного государственного управления лицами, занимающими должности в органах местного самоуправления, т.е. муниципальными служащими,[26] что отражает суть концепции объективно существующей сегодня службы “публичной” (хотя на практике современное законодательство отделяет государственную службу от муниципальной).

Концепция Ю.Н.Старилова, постановка им вопроса о формировании служебного права нашли критические отклики в учёной среде. Так, профессор Ю.А.Тихомиров считает, что “...такое предложение является явно преждевременным, ибо развитие государственной службы как комплексного института административного и трудового права ещё не достигло степени зрелости. Его органическая связь с “материнскими отраслями” не даёт пока надежд на выделение, тем более в отрасль права.”[27] Сам Ю.А.Тихомиров даёт следующую трактовку государственной службы в аспекте административного права. Это - организация постоянной профессиональной деятельности работников по осуществлению полномочий как органов государственной власти, так и иных образуемых ими государственных органов и учреждений публичного характера.[28]

Некоторые теоретики предлагают рассматривать государственную службу в двух смыслах. Так, в широком смысле государственная служба сводится к выполнению служащими своих обязанностей (работы) в государственных организациях: в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях; в узком смысле - это выполнение своих обязанностей в государственных органах.[29] Традиционным в научной литературе до недавнего времени было определение государственной службы, данное В.М.Манохиным ещё в 1966 г.: государственная служба представляет собой одну из сторон (частей) деятельности государства по организации и правовому регулированию личного состава государственных органов и других государственных организаций, а также сама деятельность этого личного состава - государственных служащих по практическому и непосредственному осуществлению задач и функций государства.[30] Однако такое определение имеет критические замечания. Например, Б.М.Лазарев выделяет в нём следующие недостатки: 1) государственная служба определяется через термин “государственный служащий”, что является необоснованным; 2) не учитывается, что государственные служащие не только выполняют функции государства, но и решают другие социально необходимые задачи (врачи, научные работники, преподаватели, артисты и т.д.); 3) данное определение объединяет два различных явления - государственную службу и деятельность по её организации и правовому регулированию. Сам Б.М.Лазарев определяет государственную службу как служение государству, т.е. выполнение по его поручению и за плату от него деятельности по реализации задач и функций государства в государственных органах.[31]

Существование приведённых точек зрения относительно объёма и сущности понятия “государственная служба“ (отличных от законодательно закреплённых!), на наш взгляд, объяснимо следующим. Теоретические разработки есть плод научной мысли цитируемых авторов, они отражают собственные подходы, взгляды, идеи учёных. Решение, принимаемое законодателем, и облекаемое в форму закона независимо, автономно (что вполне естественно), тем более написание ряда работ во временном отношении опережает принятие базовых нормативных актов о государственной службе РФ. Так или иначе, мы ещё не раз вернёмся к вопросу о несоответствии многих понятий, используемых учёными-теоретиками, букве закона.

Проанализировав многочисленные точки зрения по вопросу о сущности государственной службы, перейдём к изложению официальной, законодательно закреплённой концепции.

[1] См.: Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право. - М.: Юристъ, 1996. С.101

[2] См.: Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. Часть общая.- М.: Изд-во БЕК, 1993. С.97

[3] См.: Бахрах Д.Н. Указ. соч. С.97

[4] См.: Старилов Ю.Н. Служебное право. Учебник. - М.: Издательство БЕК, 1996. С.129

[5] См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1981. С.651

[6] Советский энциклопедический словарь. М., 1980. С.1236

[7] См.: Алёхин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник.- М.: ЗЕРЦАЛО, 1997. С.184

[8] Манохин В.М. и др. Указ. соч. С.102

[9] Манохин В.М. и др. Указ. соч. C.102

[10] См.: Алёхин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Указ. соч. С.184

[11] Алёхин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Указ. соч. С.184

[12] См.: Манохин В.М. и др. Указ.соч. С.102-103

[13] См.: Старилов Ю.Н. Указ. соч. С.311-312, Бахрах Д.Н. Указ. соч. С.98

[14] См: Манохин В.М. Нужны основы законодательства о службе в Российской Федерации // Государство и право, 1997, № 9. С.5-11; Манохин В.М. и др. Указ.соч. С.103

[15] См.: СССР в цифрах в 1989 г. М., 1990. С. 47

[16] См.: Государственная служба: теория и организация. Курс лекций. Ростов-на-Дону: "Феникс", 1998. С.74

[17] См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т.25, Ч.1. С.422

[18] См.: Вебер М. Избранные произведения. М., 1990. С.648

[19] См.: Вебер М. Избранные произведения. М., 1990. С.646-647

[20] Конституция Российской Федерации. Ст.2

[21] См.: Государственная служба: теория и организация. С.83-86

[22] См.: Манохин В.М. и др. Указ.соч. С.107-108

2 Алёхин А.П. и др. Указ.соч. С.164

[24] См.: Старилов Ю.Н. Указ. соч. С.IX

[25] Там же. С.132

[26] Там же. С.132

[27] Тихомиров Ю.Н. Курс административного права и процесса.М.,1998. С.308-309

[28] См.:Тихомиров Ю.Н. Указ. соч. С.309

[29] См.: Алёхин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. В 2 ч. Ч.1 (Сущность и основные институты административного права). - М., МГУ, 1995. С.135; см. также: Алёхин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. - М.: ЗЕРЦАЛО, ТЕИС, 1996. С.164; Овсянко Д.М. Административное право: учебное пособие / Под ред. проф.

Г.А.Туманова - М.: Юристъ, 1997. С.77

[30] См.: Манохин В.М. Советская государственная служба. М., 1966. С.5-14

[31] См.: Лазарев Б.М. Государственная служба. М., 1993. С. 5-7