Основы государственного управления в РФ

Блок 1. Управление

Термин «государственное управление» широко используется в отечественной и зарубежной научной литературе, а также в законодательстве многих стран. Почти 80 лет он употреблялся и у нас, давая тем самым конституционные основания для выделения данного вида государственной деятельности.

Конституцией РФ 1993 г. вместо него в оборот внедрен новый термин - исполнительная власть. Означает ли это, что государственное управление ликвидировано или же налицо чисто терминологическое изменение?

На эти вопросы ответ может быть один: все объясняется конституционным провозглашением принципа разделения властей: в соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная власть осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

В связи с этим представляет интерес соотношение государственного управления и исполнительной власти. Но, прежде всего, выясним, какое содержание вкладывалось в понятие государственного управления до 90-х гг.

Любая деятельность состоит из решения, его реализации (исполнения) и контроля за реализацией.

По существу, на подобной основе строится государственный аппарат, т. е. совокупность органов, олицетворяющих государственную власть. Соответственно в рамках этого аппарата происходит «разделение труда» по осуществлению государственных задач и функций. Оно предполагает, что и находило свое конституционное выражение, выделение органов государственной власти (так назывались Советы всех уровней), органов государственного управления и судебных органов. Каждый из них был призван осуществлять тот или иной вид государственной деятельности. Так, на Долю органов государственной власти приходилось решение наиболее важных вопросов государственной и общественной жизни в форме законов (создание законов); органы государственного управления в основном осуществляли реализацию законов (приведение их в исполнение); судебные органы выполняли законоохранительную функцию.

Место и роль государственного управления в механизме «разделения труда» определялись следующими характеристиками:

а) государственное управление - конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющий функциональную и компетенционную специфику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти;

б) государственное управление - деятельность исполнительно-распорядительного характера. Основным направлением ее является исполнение, т. е. проведение в жизнь законов и подзаконных нормативных актов. Достигается эта цель, использованием необходимых юридически властных полномочий (распорядительство);

в) государственное управление - прерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как исполнительно-распорядительные органы государственной власти или же органы государственного управления;

г) государственное управление - исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Непосредственность такого руководства обусловлена тем, что именно в ведении (организационном подчинении) органов государственного управления находилась основная масса объектов собственности, выражая тем самым качество государства как собственника основных средств производства;

д) государственное управление - подзаконная деятельность, осуществляемая «на основе и во исполнение закона»; она вторична по отношению к законодательной деятельности.

В 90-e гг. вместо термина «государственное управление» стал употребляться иной - исполнительная власть. Тем самым в механизме государственной власти был осуществлен переход от «разделения труда» к «разделению властей».

Государственная власть всегда едина в своих основных проявлениях: законодательство, исполнительство, правосудие. Тем не менее, разделение властей ранее игнорировалось. Торжествовал тезис о соединении законодательства и управления, законодательной власти с исполнительной. Все это внедрялось в науку и практику под прямым воздействием окончательно развенчавшего себя лозунга «Вся власть Советам!», никогда не бывшего реальным. Разделение властей официально признавалось чисто «западным» явлением, неприемлемым для наших условий, якобы подрывающим единство государственной власти.

В действительности же теория «разделения властей» (условность данной формулы очевидна) исходит из следующих принципиальных позиций. Государственная власть не может принадлежать одному лицу или одному государственному органу, ибо это создает угрозу создания тоталитарного, антидемократического режима. Не может она также ограничиваться лишь законодательством. Соответственно государственная власть должна строиться на определенной функционалъно-компетенционной специализации, не нарушающей, однако, ее принципиального единства. Это означает, что именно власть в ее государственно-правовом выражении (юридически властные полномочия) служит единой основой функционирования субъектов, олицетворяющих ту или иную ее ветвь. Все они - ветви единого «дерева». Но раздел властных функций между ними необходим, а потому и появились три ветви государственной власти, отличающиеся определенной степенью самостоятельности. Каждой ветви соответствуют субъекты (органы государственной власти), ее выражающие.

Все это в принципе было характерно и для организации государственно-властного механизма на основе «разделения труда» внутри него. Налицо, следовательно, отсутствие сущностных различий между «разделением властей» и «разделением труда».