Рабочая лекция. Тема № 8. Ответственность хозяйствующих субъектов за нарушение антимонопольного законодательства

КАФЕДРА ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ И УПРАВЛЕНИЯ

СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИМИ ПРОЦЕССАМИ

АНТИМОНОПОЛЬНАЯ ПОЛИТИКА

РАБОЧАЯ ЛЕКЦИЯ

Тема № 8. Ответственность хозяйствующих субъектов за нарушение антимонопольного законодательства

г. Санкт-Петербург

2013 г.

УТВЕРЖДАЮ

Начальник кафедры экономической безопасности и управления социально-экономическими процессами

полковник полиции

М.П. Гуров

«___» _________ 2013 года.

АНТИМОНОПОЛЬНАЯ ПОЛИТИКА

ЛЕКЦИЯ ПО ТЕМЕ № 8:

ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ХОЗЯЙСТВУЮЩИХ СУБЪЕКТОВ ЗА НАРУШЕНИЕ АНТИМОНОПОЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Обсуждена и одобрена на заседании ПМС кафедры экономической безопасности и управления социально-экономическими процессами. Протокол №__ 5 _ от ___ 22.01.2013 г.

Инфантьев К.А.

Антимонопольная политика: Рабочая лекция. По теме 8: «Ответственность хозяйствующих субъектов за нарушение антимонопольного законодательства». СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России. 2013. 29 с.

Краткая аннотация: Основания для рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства. Принудительное разделение коммерческих организаций. Порядок исполнения предписаний и решений антимонопольного органа. Виды ответственности за нарушение антимонопольного законодательства. Ответственность коммерческих и некоммерческих организаций, их руководителей. Ответственность должностных лиц органов государственной власти и управления. Порядок исполнения и обжалования решений (предписаний) антимонопольного органа. Кодекс об административных правонарушениях, основные положения, основные положения и ответственность лиц при нарушении законодательства «О конкуренции», «О рекламе», при ограничении свободы торговли. Сила штрафов в зарубежной практике контроля соглашений, злоупотреблением доминированием.

Обсуждена и одобрена на заседании ПМС кафедры экономической безопасности и управления социально-экономическими процессами. Протокол №___ 5 __ от _ 22.01 _ 2013 г.

Лекция актуализирована на 15.05. 2013г. и рекомендована для организации учебных занятий.

ПЛАН:

1. Виды ответственности за нарушение антимонопольного законодательства.

2. Ответственность должностных лиц органов государственной власти и управления.

3. Кодекс об административных правонарушениях, основные положения, основные положения и ответственность лиц при нарушении законодательства «О конкуренции», «О рекламе», при ограничении свободы торговли.

1. Виды ответственности за нарушение антимонопольного законодательства.

Коммерческие и некоммерческие организации (их руководители), органы власти^[1] (их должностные лица), физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, обязаны выполнить действия, предусмотренные решением или предписанием антимонопольного органа, в установленный в нем срок.

За нарушения антимонопольного законодательства должностные лица органов власти, коммерческие и некоммерческие организации иди их руководители, а также физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, несут гражданско-правовую, административную либо уголовную ответственность (ст. 178 УК РФ). Новая редакция ст. 178 УК РФ^[2]предусматривает уголовную ответственность:

• за заключение ограничивающих конкуренцию соглашений или осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий;

• неоднократное злоупотребление доминированием, выразившимся в установлении и (или) поддержании монопольной цены товара, необоснованном отказе или уклонении от заключения договора, ограничении доступа на рынок.

Привлечение этих лиц к ответственности не освобождает их от обязанности исполнить решение или предписание антимонопольного органа, представить ходатайство (уведомление) для рассмотрения или совершить предусмотренные антимонопольным законодательством действия.

Со вступлением в силу с 26 октября 2006 г. Федерального закона «О защите конкуренции» продолжается активная законотворческая деятельность ФАС России по внесению поправок в Кодекс РФ об административных правонарушениях и в ст. 178 УК РФ. Данные изменения позволят обеспечить не только комплексную, но и действенную реализацию новых положений, включенных в Закон «О защите конкуренции».

Дополнения и изменения, предусмотренные в комплексе поправок от 24 июля 2007 г. и от 17 июля 2009 г. в КоАП РФ, представлены в табЛ. 5.3 [5]. Важно отметить, что они касаются не только содержательных изменений отдельных статей и ставок штрафных санкций, но речь идет о включении в Кодекс принципиально нового вида ответственности — оборотных штрафов на юридических лиц в определенном размере от суммы выручки, полученной при реализации товаров, работ, услуг.

Доход, полученный в результате нарушения антимонопольного законодательства хозяйствующим субъектом, чьи действия в установленном порядке признаны монополистической деятельностью или недобросовестной конкуренцией, в случае неисполнения соответствующего предписания подлежит взысканию в федеральный бюджет в судебном порядке по иску антимонопольного органа.

Представители антимонопольного органа имеют право участвовать в рассмотрении судом или арбитражным судом дел, связанных с применением и нарушением антимонопольного законодательства.

В случае неисполнения предписания об отмене или изменении акта, принятого с нарушением антимонопольного законодательства, о восстановлении положения, существовавшего до его нарушения, антимонопольный орган в соответствии с п. 6 ст. 32 Закона «О защите конкуренции» вправе обратиться в суд или арбитражный суд с заявлением:

• о признании недействительными полностью или частично:

— противоречащих антимонопольному законодательству актов, соглашений федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций,

— договоров и иных сделок, не соответствующих антимонопольному законодательству,

— требований об обязательном заключении, изменении или расторжении договора с хозяйствующим субъектом,

— требований о ликвидации юридических лиц в случаях, предусмотренных антимонопольным законодательством,

— требований о взыскании в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства,

— требований о признании торгов недействительными;

• о понуждении к исполнению решений и предписаний антимонопольного органа;

• о привлечении к ответственности за нарушение антимонопольного законодательства.

Исторически так сложилось, что главным побудительным мотивом к развитию рыночных отношений и конкуренции в России является вовсе не сознательность самих субъектов и не экономические факторы, влияющие на их рыночное поведение, а меры принуждения, которые могут быть применены государством при выявлении нарушений антимонопольного законодательства.

Правительство РФ считает, что «действенность антимонопольного регулирования во многом обусловлена мерами ответственности за нарушение антимонопольного законодательства и эффективностью их применения. Усиление ответственности за совершение действий, ограничивающих конкуренцию, а также организация взаимодействия антимонопольного и правоохранительных органов будут способствовать не только пресечению правонарушений, но и их профилактике. При этом чрезмерное ужесточение регулирования может оказать отрицательное воздействие на состояние конкурентной среды, снижая стимулы для предпринимательской деятельности и ограничивая эффективные для экономического развития деловые практики» [3][1].

Вместе с тем по поручению Правительства разработаны изменения и дополнения в Федеральный закон «О защите конкуренции», Кодекс об административных правонарушениях РФ и Уголовный кодекс РФ, так называемый «второй антимонопольный пакет». Вступление в силу новых положений планируется осенью — зимой текущего года. Предлагаемые поправки касаются и участников рыночных отношений, и чиновников. Однако ужесточение ответственности хозяйствующих субъектов в виде значительных штрафных санкций является наиболее острой и актуальной проблемой для рыночного сектора экономики.

Меры уголовной ответственности за действия, связанные с ограничением конкуренции, впервые были введены в Уголовный кодекс РСФСР Законом РФ от 01.07.1993 г. № 5304-1[4][4], изменялись в связи с введением в силу Уголовного кодекса РФ. Санкции за нарушения предусматривали штрафы, а максимальный срок лишения свободы по составу без квалифицирующих признаков не превышал 5 лет. Применение уголовных мер не являлось распространенным явлением, и за время их действий суды вынесли не более 5 таких приговоров.

Новая редакция ст. 178 УК РФ разработана ФАС России совместно с МВД России и Минэкономразвития России. Она уже принята Федеральным Собранием РФ, последнее слово осталось за Президентом РФ. Учитывая единогласное принятие законопроекта в Госдуме, не возникает никаких сомнений, что осенью 2009 г. новые положения вступят в силу, и наступит новая «эра» взаимодействия ФАС России и правоохранительных органов. Никак иначе будущий период охарактеризовать нельзя, так как представленный законопроект ФАС России прямо указывал, что его целью является обеспечение реальной возможности применения данной статьи правоохранительными органами.

Новеллой по сравнению с предыдущими редакциями УК РФ в части конкуренции является включение признака рецидивности. Так, статья 178 УК РФ определяет, что преступлением признается неоднократное злоупотребление доминирующим положением, выразившимся в установлении и (или) поддержании монопольно высокой или монопольно низкой цены товара, необоснованном отказе или уклонении от заключения договора, ограничении доступа на рынок, если эти деяния причинили крупный ущерб (более 1 000 000 рублей) гражданам, организациям или государству либо повлекли извлечение дохода в крупном размере (более 5 000 000 рублей). Неоднократным злоупотреблением доминирующим положением признается совершение лицом злоупотребления доминирующим положением более двух раз в течение трех лет, за которые указанное лицо было привлечено к административной ответственности.

В качестве мер ответственности за указанные составы преступлений предусмотрены штрафы в размере до 500 000 рублей либо лишение свободы на срок до 3 лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью до 1 года либо без такового.

Статьей предусмотрены квалифицирующие составы, включающие в диспозицию указанные выше действия, причинившие особо крупный ущерб (3 000 000 рублей), либо повлекшие извлечение дохода в особо крупном размере (25 000 000 рублей). За совершение этих преступлений полагается наказание в виде лишения свободы на срок до 6 лет со штрафом в размере до 1 000 000 рублей. Максимальный срок лишения свободы по статье 178 УК РФ ограничен 7 годами.

Особое внимание обращает на себя пункт 3 Примечания к статье 178 УК РФ, предусматривающей независимо от положения Общей части Уголовного кодекса о деятельном раскаянии лица, совершившего преступление, дополнительные условия освобождения от ответственности за указанные в статье среднетяжкие и тяжкие преступления: способствование раскрытию преступления, возмещение причиненного ущерба или перечисление в федеральный бюджет дохода, полученного в результате преступления, отсутствие в действиях иного состава преступления.

Практикующие адвокаты, несомненно, уже обратили внимание на тот факт, что еще до принятия этой нормы Верховный Суд РФ выразил мнение[5][5] о несоответствии проекта нормам действующего законодательства в части использования признака «неоднократности» для описания объективной стороны преступления. Верховный Суд РФ считает, что «<…> содержащееся в законопроекте предложение установить в качестве условия наступления уголовной ответственности — предшествующее привлечение лица к административной ответственности противоречит концепции действующего УК РФ, который не предусматривает конструирования составов преступления с административной преюдицией. В соответствии с положениями Общей части Уголовного кодекса Российской Федерации преступлением считается такое общественно опасное деяние, которое само по себе содержит все признаки состава преступления, независимо от того, привлекалось ли лицо, его совершившее, ранее к административной ответственности».

Обоснование ФАС России введения административной преюдиции со ссылкой на пункт 11 статьи 4 ФЗ «О защите конкуренции» не является достаточным, так как понятие «систематическое осуществление монополистической деятельности» определяется как осуществление хозяйствующим субъектом монополистической деятельности, выявленное в порядке, установленном ФЗ «О защите конкуренции» (но не КоАП) более двух раз в течение трех лет.

Позиция судейского корпуса также отмечает, что при данной правовой конструкции не будет считаться достаточным факт выявления правонарушения, связанного с осуществлением монополистической деятельности. Для целей вменения факта совершения преступления по признакам статьи 178 УК РФ необходимо подтвердить факт привлечения лица к административной ответственности более двух раз в течение трех лет. Это обстоятельство будет иметь юридические последствия при условии, согласно которому лицо считается подвергнутым административному наказанию в течение 1 года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания (то есть статья 4.6 КоАП РФ).

Подводя итоги, отметим, что предложенные в 2009 г. ФАС России поправки о мерах административной и уголовной ответственности представляются «болезненными» или даже в некоторых случаях «смертельными» инструментами государственного понуждения без надежды на возможные рыночные экономические инструменты, способные с точки зрения экономической теории обеспечить свободную конкуренцию на товарных рынках. Государство, предпринимая очередной шаг по ужесточению мер ответственности, еще раз сигнализирует бизнес-сообществу о недоверии и уже сейчас готовится к активным боевым действиям.

2. Ответственность должностных лиц органов государственной власти и управления.

Достижение конкурентных преимуществ компаний на рынке достигается при помощи совокупного влияния многих факторов: эффективной управленческой деятельности, разработанного и внедренного в производство инновационного продукта, рациональной финансовой политики, грамотной маркетинговой стратегии. Вместе с тем важнейшим элементом конкурентного превосходства нередко является степень соучастия государства в развитии и формировании бизнеса.

Развитие рыночных отношений предполагает уменьшение прямого вмешательства государства в деятельность предприятий. Государство как субъект рыночных отношений, с одной стороны, может поддерживать через систему соответствующих институтов экономически оправданное состояние конкурентной среды, а с другой — создавать определенные препятствия в виде административных или политических барьеров для деятельности отдельных субъектов рынка. Именно эти барьеры нередко являются результатом коррупционных действий отдельных должностных лиц.

Глава ФАС России И. Артемьев назвал развитие конкуренции «одним из ключей для успешного экономического развития России». В связи с этим, по его словам, «развитие конкуренции должно быть задачей каждого органа власти». Между тем, поданным ФАС России, именно органы власти сегодня являются «основным нарушителем антимонопольного законодательства, и в связи с этим большая часть ограничений предусмотрена именно в отношении них. Зачастую органы власти стремятся к административным методам регулирования экономики, горизонтальной экономической интеграции, воссозданию монополий советского типа, хотя все это в конечном счете тормозит экономическое развитие страны», подчеркнул глава ФАС России.

Необходимость осуществления государственной регулятивной функции в определенных сферах экономического развития общества неоспорима. Однако, определяя роль государства в условиях развития рыночных отношений, необходимо учитывать и важнейший постулат рынка — его способность к саморегулированию. Исторически в России сложилась ситуация активного вмешательства органов власти в хозяйственную деятельность субъектов рынка. Органы исполнительной власти и местного самоуправления далеко не всегда могут найти адекватные рыночной экономике пути взаимоотношений с хозяйствующими субъектами. Они компенсируют это тем, что принимают подзаконные акты, касающиеся вопросов лицензирования, квотирования, усложняя порядок регистрации предприятий, создавая препятствия в распределении земельных участков, предоставлении в аренду производственных и служебных помещений, продлении договоров и др. Исходя из этого целесообразно выработать адекватные способы выстраивания взаимоотношений между органами власти и хозяйствующими субъектами.

Полномочия органов власти, ставящие в зависимость от них действующие на рынке предприятия, и практика использования некоторыми хозяйствующими субъектами властного патронажа, запрещенная Конституцией РФ и антимонопольным законодательством, до настоящего времени не изжиты. Достаточно сильная потребность в административном регулировании хозяйственной деятельности субъектов должна быть нейтрализована системой сдержек и противовесов в виде законодательно закрепленных норм.

Конституция РФ содержит ряд норм, обеспечивающих реализацию полномочий антимонопольных органов в сфере выполнения контрольных функций, связанных с развитием рыночной конкуренции и ограничением монополистической деятельности в Российской Федерации.

Статья 8 Конституции РФ гарантирует единство экономического пространства, свободу перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности.

Статья 34 Конституции РФ не допускает экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. Права и свободы в экономической сфере, равно как и все иные права и свободы человека и гражданина, являются непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, органов местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18 Конституции РФ). Любые акты и действия органов государственной власти, направленные на ограничение прав и свобод граждан в экономической сфере, противоречат Конституции РФ (за исключением случаев, установленных ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).

Статья 71 Конституции РФ относит к ведению Российской Федерации установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежную эмиссию, основы ценовой политики, федеральные экономические службы, включая федеральные банки. Без этих условий все принципы ст. 8 Конституции РФ носят не более чем декларативный характер.

Статья 74 Конституции РФ не допускает установления на территории Российской Федерации таможенных границ, пошлин, сборов и каких- либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, предусматривая, что подобные ограничения могут вводиться только федеральным законом в определенных случаях. Тем самым Конституция РФ налагает определенные ограничения на возможные действия органов государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления по установлению подобных ограничений.

Перечисленные нормы Конституции РФ прямо касаются политики государства по ограничению монополистической деятельности, осуществляемой органами исполнительной власти и местного самоуправления с целью содействия развитию конкуренции, и являются базисом антимонопольного законодательства.

В Законе «О защите конкуренции»¹ (ст. 3) рассматривается сфера применения данного Закона, перечислен спектр отношений, связанных с защитой конкуренции, на которые он распространяется, а также прописан

Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЭ «О защите конкуренции» (в ред. Федерального закона от 17.07.2009 № 164-ФЗ).

круг субъектов и институтов, участвующих в этих отношениях. Выделим тех субъектов правоотношений, которые относятся к органам власти или приравнены к ним:

• федеральные органы исполнительной власти;

• органы государственной власти субъектов РФ (органы исполнительной и законодательной власти);

• органы местного самоуправления;

• иные осуществляющие функции вышеуказанных институтов органы, учреждения, организации;

• государственные внебюджетные фонды;

• Центральный банк РФ.

В ст. 15 и 16 установлен перечень запретов, касающихся актов, действий, соглашений и согласованных действий вышеперечисленных органов власти.

В рамках данного Закона в гл. 6 предоставлены широкие права и полномочия антимонопольному органу по контролю за соблюдением норм антимонопольного законодательства в отношении актов и действий органов власти, направленных на ограничение конкурентных основ рынка. Важно отметить, что в соответствии с поправками «второго антимонопольного пакета» (2009 г.) в Закон «О защите конкуренции» антимонопольный орган получил полномочия обращаться в арбитражный суд с исками о признании недействительными актов законодательных органов государственной власти субъектов РФ (ст. 23, ч. 6, п. «а»).

Федеральным органам исполнительной власти, органам исполнитель^ ной власти субъектов РФ и местного самоуправления в соответствии со ст. 15 Закона «О защите конкуренции» запрещается принимать акты и совершать действия, направленные на ограничение конкуренции. Перечень этих запретов представлен на рис. 8.1.

Запреты на ограничивающие конкуренцию акты и действия органов власти и органов местного самоуправления распространены на акты и действия государственных внебюджетных фондов.

В этой же статье запрещается совмещение функций органов власти с функциями хозяйствующих субъектов, наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации.

Запрещается наделение органов власти полномочиями, осуществление которых приводит или может привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

Запрещаются и в установленном порядке признаются недействительными полностью или частично достигнутые в любой форме соглашения (согласованные действия) органа власти с другим органом власти либо с хозяйствующим субъектом, в результате которых имеются или могут иметь место недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов, в том числе соглашения или согласованные действия, которые приводят или могут привести:

• к повышению, снижению или поддержанию цен (тарифов), за исключением случаев, если заключение таких соглашений допускается федеральными законами или нормативными правовыми актами Президента РФ, Правительства РФ;

• экономически, технологически и иным образом не обоснованному установлению различных цен (тарифов) на один и тот же товар;

• разделу рынка по территориальному принципу, по объему продаж или закупок, по ассортименту реализуемых товаров либо по кругу продавцов или покупателей (заказчиков);

• ограничению доступа на рынок (выхода с рынка) или устранению с него хозяйствующих субъектов (ст. 16 Закона «О защите конкуренции»).

В Законе расширен круг субъектов, подпадающих под существующий в антимонопольном законодательстве в настоящее время запрет соглашений или согласованных действий органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов, в результате чего возникает ограничение конкуренции. В перечень органов и организаций, на которые распространяется указанный запрет, включен Центральный банк Российской Федерации и государственные внебюджетные фонды (за исключением случаев таких соглашений, установленных федеральным законом).

Приведенный в ст. 15 и 16 Закона «О защите конкуренции» перечень возможных запрещаемых действий не носит исчерпывающего характера, поскольку общая запретительная норма касается любых актов, действий и соглашений, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминирующие или благоприятствующие условия деятельности для отдельных из них, если они имеют или могут иметь своим результатом ограничение конкуренции и (или) ущемление интересов других хозяйствующих субъектов или граждан. Перечень составов неправомерных действий содержит только наиболее типичные нарушения.

Положения ст. 15, 16 Закона не только определяют основания для деятельности антимонопольных органов. Ими устанавливаются определенные правила деятельности органов исполнительной власти, которые обязаны соблюдать нормы антимонопольного законодательства и не допускать принятия актов, совершения действий и заключения соглашений, запрещенных Законом.

На основании выявленных фактов нарушений ст. 15,16 Закона антимонопольные органы вправе возбуждать и рассматривать дела в отношении органов исполнительной власти и местного самоуправления и их должностных лиц в соответствии с нормами Закона. По результатам рассмотрения дел антимонопольные органы могут давать органам власти предписания об отмене или изменении принятых ими неправомерных актов, о прекращении нарушений, о расторжении или изменении соглашений. При этом данные предписания могут касаться как актов (соглашений) в целом, так и отдельных их положений, противоречащих антимонопольному законодательству. К сожалению, нередко органы власти, в отношении которых выдано предписание об устранении допущенного нарушения, формально его исполняют, отменяя акт, содержащий нарушения, и принимают одновременно новый с теми же нарушениями. В случае неисполнения предписания нормативные акты органов власти могут быть отменены арбитражным судом как неправомерно принятые.

Особенность Закона «О защите конкуренции» состоит в том, что законодатель отказался от требования обязательного предварительного согласования с антимонопольным органом проектов решений органов власти по вопросам о предоставлении льгот и преимуществ отдельному хозяйствующему субъекту или нескольким хозяйствующим субъектам. Вместе с тем в действующий Закон «О защите конкуренции» включена специальная норма (гл. 5), обеспечивающая со стороны антимонопольных органов контроль за предоставлением и использованием государственных и муниципальных преференций, оказывающих негативное влияние на состояние конкуренции. Закон уточняет порядок предоставления органами государственной власти и местного самоуправления государственных или муниципальных преференций. При этом Закон исходит из того, что получение отдельными хозяйствующими субъектами государственных или муниципальных преференций негативно сказывается на состоянии конкуренции на товарных рынках, в связи с чем возможности предоставления таких преференций существенно ограничены.

В ст. 4 Закона «О защите конкуренции» дано следующее определение: «Государственные или муниципальные преференции — предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущество, которое обеспечивает им…».

Государственные или муниципальные преференции могут быть предоставлены на основании правовых актов федерального органа исполнительной власти, органа государственной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органа или организации. Государственная или муниципальная преференция предоставляется с предварительного согласия в письменной форме антимонопольного органа, за исключения случаев, указанных в Законе «О защите конкуренции» (ч. 3 ст. 19). Кроме того, в Законе определено, что не является государственной или муниципальной преференцией:

1) предоставление имущества и (или) иных объектов гражданских прав по результатам торгов, проводимых в случаях, предусмотренных законодательством РФ, а также по результатам иных процедур о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд;

2) передача, выделение, распределение государственного или муниципального имущества отдельным лицам в целях ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, военных действий, проведения контртеррористических операций;

3) закрепление государственного или муниципального имущества за хозяйствующими субъектами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления;

4) предоставление имущества и (или) иных объектов гражданских прав на основании закона или вступившего в законную силу решения суда.

Порядок предоставления государственной или муниципальной преференции подробно рассмотрен в ст. 20 Закона «О защите конкуренции» и в системном виде представлен на рис. 8.3.

Предоставление государственной или муниципальной преференции может ограничиваться: предельным сроком предоставления преференции; кругом лиц, которым может быть предоставлена преференция; размером преференции; целями предоставления преференции; иными ограничениями, применение которых оказывает влияние на состояние конкуренции.

Наиболее характерными видами нарушений порядка предоставления муниципальной преференции является непредставление в антимонопольный орган заявлений о даче согласия на предоставление муниципальной преференции. Причины таких нарушений связаны с тем, что органы местного самоуправления, которые их допустили, сначала заключают договор аренды муниципального имущества, т.е. фактически передают его к хозяйствующему субъекту, и лишь впоследствии подают заявление в г антимонопольный орган заявление о даче согласия на предоставление муниципальной преференции.

Кроме того, с принятием нового пакета антимонопольного законодательства было введено понятие имущественных льгот, которые отнесены к объектам муниципальной преференции. Однако зачастую органы местного самоуправления не относят, например, освобождение хозяйствующих субъектов от арендной платы за использование муниципального имущества либо установление льготного коэффициента при расчете за его аренду к объектам имущественных льгот, в связи с чем не обращаются в антимонопольный орган за согласованием.

Следует отметить, что наибольшее количество поступивших заявлений о даче согласия на предоставление муниципальной преференции касается заключения договоров аренды нежилых помещений с субъектами малого и среднего предпринимательства. В связи с этим с 17 июля 2009 г. введена новая норма (ст. 17¹) в Закон «О защите конкуренции» и изменен порядок предоставления прав на государственное или муниципальное имущество:

• расширен перечень случаев предоставления прав на государственное или муниципальное имущество без проведения конкурсов или аукционов;

— закреплено право лица, которому предоставлено право владения (пользования) помещением или зданием, на передачу таких прав в отношении части этого имущества третьим лицам с согласия собственника без проведения конкурсов или аукционов;

— до 1 июля 2015 г. разрешено заключение на новый срок без проведения конкурсов или аукционов договоров аренды с субъектами малого или среднего предпринимательства, при соблюдении определенных условий;

— расширен перечень целей, в которых предоставляются исключительно государственные или муниципальные преференции (по сравнению с перечнем целей, в которых могла предоставляться государственная помощь);

— установлен запрет на использование преференции в целях, не соответствующих указанным в заявлении о даче согласия на ее предоставление.

Предоставление или использование преференции не в целях, предусмотренных Законом «О защите конкуренции», влечет административнyю ответственность и обязанность возврата имущества. Антимонопольные органы России проводят консультации по разъяснению требований антимонопольного законодательства в части предоставления муниципальной преференции, в том числе в форме имущественных льгот.

Одна из основных задач антимонопольных органов заключается в обес-печении равного доступа хозяйствующих субъектов к производству и реализации товаров, особенно осуществляемых за счет средств бюджета и государственных внебюджетных фондов. В целях реализации Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»^[6] ФАС России представляет собой уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, за исключением полномочий по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по государственному оборонному заказу^[7].

На региональном и муниципальном уровнях используется практика неформальных преференций, создания искусственных барьеров, дискриминационный подход к оказанию государственных услуг, необоснованные проверки, организация давления посредством использования административного ресурса. Сама возможность влияния на бизнес вплоть до его закрытия путем использования административного ресурса нередко является определяющим фактором конкурентной среды для малых и средних предприятий. Возможности органов власти широко используются в конкурентной борьбе и стали неотъемлемой ее частью. Это существенным образом ограничивает позитивную роль справедливой конкуренции и завышает издержки общества и экономики.

Так, за последние 2,5 года, по данным ФАС России, доля нарушений антимонопольного законодательства органами власти сохраняется на устойчиво высоком уровне. Около половины всех дел о нарушении антимонопольного законодательства приходится на долю неконкурентных действий органов власти: 46,2% в 2007 году. При этом количество фиксируемых нарушений, совершаемых органами власти, по сравнению с предыдущим годом возросло на 17%, а доля повторных нарушений составила 22% в общем количестве выявленных нарушений. При этом очевидно, что значительная часть таких правонарушений остается латентной и не фиксируется статистикой ФАС России.

Развитие конкуренции в различных отраслях экономики Российской Федерации, прежде всего в сфере малого и среднего предпринимательства, также ограничено действиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в части необоснованного ограничения доступа хозяйствующих субъектов к передаваемым правам в отношении государственного и муниципального имущества.

Действующий в настоящее время порядок проведения конкурсов и аукционов не до конца отвечает принципам прозрачности и открытости процедур передачи прав на государственное и муниципальное имущество, а также объективности оценки представленных участниками торгов предложений. Это не обеспечивает создание равных конкурентных условий доступа к данному имуществу и создает необоснованные преференции отдельным компаниям. Четкий механизм контроля за проведением таких торгов, а также ответственность должностных лиц за нарушение порядка их проведения не установлены.

Во-первых, необходимо установить административную ответственность в виде штрафа и дисквалификации должностных лиц органов власти за действия, ограничивающие конкуренцию, а за наиболее общественно опасные деяния - уголовную ответственность.

Во-вторых, должна быть организована системная работа по адвокатированию конкуренции среди органов государственной власти и местного самоуправления. Необходима регулярная работа по разъяснению антимонопольным органом целей и задач конкурентной политики, установленных антимонопольным законодательством требований к хозяйствующим субъектам и их деятельности, а также запретов и последствий их нарушений. В устанавливающих деятельность органов власти документах должна быть закреплена цель развития конкуренции как основы рыночной экономики. В-третьих, необходимо установить четкие единые правила проведения открытых торгов на право заключения договоров по передаче прав на государственное и муниципальное имущество.