Земская власть

Система земской власти в России двухуровневая – как наша система местного самоуправления. Первый уровень называется общиной – это село или несколько сел, небольшой город или микрорайон в среднем или в большом городе. В первом случае община называется сельским округом, во втором – муниципалитетом, а в третьем – муниципальным округом; во всех случаях ее размер – 5—7 тысяч человек. Закон не возбраняет устанавливать внутри общины еще более мелкое деление со своими старостами или кем-то еще – деревни в сельских округах, так называемые концы в малых городах и отдельные многоквартирные дома в больших городах.

Объединение ряда общин в целях совместного решения тех или иных проблем, относящихся к их компетенции, является вторым уровнем, называемым земством; это либо большой город, либо ряд сельских округов и/или муниципалитетов. Состав конкретного земства определяется совершенно свободно – какие общины захотят его образовать и договорятся об этом друг с другом, такие и войдут в него, и каждая может выйти в любой момент, если иное не записано в их договоре (впрочем, особо жестко обязывающим он не может быть по закону); именно поэтому русские не боятся, что земства превратятся в регионы. Исключением являются большие города, которые должны быть земством муниципальных округов в обязательном порядке (иначе они просто не смогут функционировать) – но и в этом случае это земство свободно может договориться с кем-либо из соседей об их присоединении. Размер земства также никак не оговаривается имперским законом – единственное требование заключается в том, что входить в него должны физически граничащие друг с другом общины. Также не оговаривается структура органов управления земством, как и способ их формирования. Кстати, и структура, и способ формирования руководящих органов самих общин тоже регламентируется имперским законом лишь в самом общем виде – единственное требование состоит в том, что они должны быть выборными и что равным правом голоса должны обладать все граждане Империи, постоянно проживающие или владеющие жильем в данной общине: устанавливать ценз, например, по национальности или по срокам оседлости община не имеет права. Объем полномочий общин и земств больше, чем у нашей местной власти, но меньше, чем у нас, имеют в сумме местная власть и штаты; они распространяются на все то, в принципе входящее в сферу общественного управления, что не относится к имперской власти: в практике это очень много – от охраны общественного порядка (так называемая земская милиция) до здравоохранения.

Важно понимать, что общины и земства не являются административно-территориальными единицами: это выражается в том, что все существующие в России общины покрывают далеко не всю ее территорию, а лишь меньшую ее часть. То есть часть территории России – это общины и соответственно земства, а другая, большая ее часть – это территория, не входящая ни в какие общины, где соответственно нет земской власти (имперская власть, разумеется, действует равным образом на всей территории страны). К последней относятся, во-первых, имперские земли целевого назначения (леса, заповедники, зоны отчуждения, военные базы и другие спецобъекты), во-вторых, земли для ведения сельского хозяйства (их статус будет рассмотрен в главе «Экономика»), в-третьих, земли для ведения добычи полезных ископаемых или другого промышленного природопользования, и наконец, в-четвертых, имперские земли, не имеющие никакого особого статуса, на которых не ведется никакая значимая деятельность. Я перечислил самые большие категории – а кроме того, есть еще земли промышленных предприятий и т. п. Суть подобного состояния дел и одновременно отличие его от общепринятого деления на территориальные единицы в том, что, например, у нас границы штата или округа проводятся вне связи с фактическим проживанием людей – любые территории, даже на которых никто не живет, непременно входят в тот или иной штат или округ; а в России община и земство – это только та территория, на которой по факту компактно проживают люди.

Имперский закон жестко устанавливает единые правила определения границ общин и земств, алгоритм которых в том, что они проводятся не далее определяемого по формуле расстояния от последнего дома (обычно около 200 метров для общины), причем он не может быть одиночным и не должен отстоять далее определенного расстояния от других ближайших домов. Попросту говоря, если, например, сельский округ представляет собой 10 деревень по пять квадратных километров, то территорией сельского округа будут считаться только сами эти деревни, то есть 50 кв. км, а пространство между ними, если там никто не живет, никак его территорией считаться не может, даже если там есть одиночные дома.

То же относится к пространству между общинами, входящими в земство, – оно не считается территорией земства; исключением является территория земских объектов, например земских дорог. В практике это означает, что, например, земская милиция не может задержать вас или даже проверить у вас документы вне населенных пунктов, кроме оговоренных законом случаев. Смысл всего этого в самуй российской философии земского самоуправления – это право и обязанность людей самим на свое усмотрение организовывать жизнь там, где они совместно компактно проживают; так с какой стати им устанавливать свои порядки там, где никто не живет? Это предоставляет дополнительную степень свободы российским гражданам – ведь в повседневной жизни имперскую власть, если ты не преступник и не интересуешься политикой, никак не ощущаешь (во всяком случае, можно создать себе такую жизнь, чтобы не ощущать). А местную земскую власть не заметить нельзя, потому что она указывает тебе, куда ставить, а куда не ставить мусорные пакеты или после которого часа нельзя включать музыку. Конечно, она при этом чистит проезды и патрулирует улицы – но очень многие люди, даже и у нас, дорогие соотечественники, и точно так же в России, готовы всего этого добровольно лишиться, но не иметь над собой никакой власти (не считая имперской, которой, как я уже говорил, особо не чувствуешь) и никого не спрашивать, где тебе можно гулять с собакой. Так вот, в России для этого достаточно поселиться на отшибе, причем не так уж и далеко – достаточно пары километров от ближайшего населенного пункта, даже если рядом с тобой есть еще два-три дома. В этом случае ты по-другому платишь налоги, и в сумме получается меньше, чем ты платил бы в общине. Это считается справедливым, потому что частью вещей от государства и общества ты при этом все равно пользуешься (защитой от криминальной преступности или внешнего нашествия, например), но другими – нет (например, уборкой улиц или охраной порядка). Многие русские в последние годы делают такой выбор, благо земли в Империи хватает.

Общины (или земства, если общины им это делегировали) избирают депутатов Палаты Общин, так называемой левой палаты Земской Думы России – высшего органа земской власти. Порядок выборов, как и нормы представительства, определяет сама Дума (численность депутатов на 2053 год составляла 5508 человек). Партий в России нет, хотя они не запрещены: при такой системе власти они просто не могут возникнуть и укрепиться (речь о земских партиях – в имперской власти, у опричников, участие в деятельности любых партий прямо запрещено уставом). Очень большое количество депутатов, вкупе с неунифицированным порядком их избрания и отсутствием партий, существенны для российской политической системы: депутат в Российской Империи вовсе не такая значимая персона, как у нас, и отнюдь не находится в центре внимания прессы и общественного интереса в целом. Обусловлено это еще и тем, что депутаты работают не в общем здании в столице (оно существует в Санкт-Петербурге, но там проводятся лишь торжественные мероприятия), а в удаленном режиме по Сети. При этом функции депутатов не включают общего представительства – представителем населения общины перед имперской властью является по Конституции его глава или иное должностное лицо в зависимости от устава общины (обычно эта роль делегируется главе земства); таким образом, депутаты не являются представительской властью. Хотя Дума двухпалатна и работает по классической схеме двухпалатного парламента (одна палата рассматривает и принимает закон или постановление, а другая только одобряет его или, наоборот, накладывает вето), обе палаты в нем равнозначны, поэтому они и называются левой и правой, а не верхней и нижней, как у нас: каждая из палат может принять любой закон или постановление, и он поступит в другую на одобрение. Общероссийского исполнительного органа (типа земского правительства) у Земской Думы нет и по Конституции быть не может – принятые ею законы исполняются непосредственно в земствах.

Правой палатой является Палата Народов, куда избираются представители от всех национальностей страны; ее численность равна 1000 депутатов, которые перед каждыми выборами распределяются по квотам, соответствующим доле каждой национальности в общем населении страны. То есть если какой-то народ составляет 10% населения России, то он должен иметь 100 мест в правой палате – но при этом есть некие сложные поправочные коэффициенты, прогрессивно уменьшающие удельный вес больших народов и увеличивающие вес малых. Смысл этого в том, чтобы русские или русские плюс немцы не имели заведомого большинства в палате, делающего ее деятельность бессмысленной. Общие принципы этого определяются Имперским законом «О палате народов», а конкретика – Думой: в практике это работает так, что в нынешней палате русские, составляющие 44,3% населения, имеют 31,6% голосов, а, например, немцы – 7,7% (при 9,9% населения); а татары, наоборот, имеют 1,7% голосов при 0,93% населения. Народы-союзники, к слову сказать, никакими привилегиями в квотах не обладают. Народы, составляющие менее 0,1% населения, но численностью более 50 тысяч человек, имеют по одному депутату, плюс четыре депутата выделены на всех, насчитывающих менее 50 тысяч. Депутатов по той или иной национальной квоте избирают только граждане этой национальности – технически в России это сделать несложно, так как национальность каждого человека записана в его паспорте и в общей избирательной базе данных.

Палаты народов существуют не только на общенациональном уровне, но и в так называемых национальных округах, состав и границы которых утверждает Палата Народов Земской Думы. Покрывают они, естественно, не всю территорию России – зачем нужна палата народов там, где все или почти все население одной национальности, – а только в многонациональных местах. По закону окружные палаты являются верхними палатами для всех земств, находящихся в их округах, то есть имеют право вето на все их решения; принцип их избрания тот же, что и общероссийской палаты.

Помимо окружных палат народов, в которых представлены все народы, проживающие в данном округе, есть общероссийские национальные палаты, в которых представлен только один народ, но со всей России; они принимают для своего народа законодательство, отнесенное Конституцией к соответствующему ведению (подробно об этом см. главу «Национализм»). Вся эта система является воплощением имеющего многовековую традицию российского конституционного принципа «союза народов» – естественно, союза не вполне симметричного, в котором русские, и в несколько меньшей степени народы-союзники, играют особую роль, стержневую для Империи. Справедливости ради надо сказать, что по своей национальной натуре русские действительно очень имперский народ. Этот принцип «союза народов» в России противопоставляют существующему у нас принципу федерализма, то есть «союза территорий».

Дума принимает общероссийские законы по вопросам своей компетенции (так называемые земские законы); Конституция, однако, четко устанавливает, что земские законы не могут ничего запрещать гражданам и юридическим лицам, как и ничего заставлять, – то есть не могут вмешиваться в права и свободы. На практике же все хитрее: например, имперские Уголовный и Административный кодексы не запрещают занятие проституцией, и поэтому ни одно земство или Земская Дума в целом не может ввести такой запрет. Но они могут запретить на своей (или всей российской) территории публичное освещение этого (включая любую рекламу и даже наличие вывесок), ввести ограничение на поведение проституток в общественных местах, а также обязать ограничить эту деятельность территориально, например определенными районами города. (Здесь идет речь об ограничениях сверх установленных Империей – те на самом деле довольно жесткие.) Но если какая-либо община сочтет ограничение нарушающими ее права, она может оспаривать его в Конституционном суде – это весьма распространенная практика.

Вообще рассмотрение тяжб о том, является ли тот или иной земский закон или постановление какого-то земства или общины в этом смысле конституционным, составляет более трех четвертей работы Конституционного суда. Чуть иначе обстоит дело с правами бизнеса – общины могут вводить и запреты, но на так называемой исключительной основе: это означает, что община или земство могут, например, принять законное постановление о запрете строить на своей территории завод, но тогда обязательно любой – если потом строительство какого-то другого завода будет разрешено, а перед этим кому-то иному было отказано, то это будет основанием и для вмешательства имперского прокурорского надзора, и для иска (со стопроцентной вероятностью выигрыша) того лица, кому отказали. Кроме того, общины и земства, принимая такие запреты, всегда помнят, что большая часть земли вообще не входит ни в какую общину или земство (см. выше). Поэтому, запретив на своей территории строительство, например, большого торгового центра, община рискует, что застройщик либо договорится с соседней, либо построит его чуть в стороне на ничейной (в плане земского деления) земле; то есть торговый центр все равно будет примерно на том же месте, но налоги от него пойдут уже не им.

Выявление нарушителей общинных порядков и земских законов (например, проституток, промышляющих на улице там, где в данном городе это не положено) осуществляется только местной милицией – Имперская служба криминальной полиции не занимается нарушениями земских законов и постановлений; однако соблюдение общеимперских прав личности при этом обязательно, и за этим следит уже Имперская служба прокурорского надзора.

В общем и целом в части местного самоуправления имперская власть России занимает позицию не просто невмешательства, а самоустранения: Богу Богово, а кесарю кесарево. Это весьма важно в плане анализа разделения властей в России (см. главу «Заключение»).