И местного самоуправления

полномочия которых разграничены федеральными законами. В отличие от органов местного самоуправления, которые являются органами общей компетенции (решают все вопросы местного значения), федеральные органы и органы субъектов РФ на местах имеют отраслевую компетенцию и функциональное назначение. Это управления, отделы и отделения различных министерств и ведомств.

Министерства и ведомства РФ, во-первых, создают органы, которые осуществляют полномочия, относящиеся к предметам исключительного ведения Федерации. Аналогичных органов не имеют субъекты РФ. Это управления, отделы, отделения Министерства обороны РФ, Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федеральной службы безопасности, Федеральной службы по атомной энергии и др. Они имеют и другие названия (например военные комиссариаты у Министерства обороны РФ). В субъектах РФ они обычно называются управлениями, название управление применяется также к местным органам министерств и ведомств, создаваемым в федеральных округах (об их специфике говорилось выше). В крупных муниципальных образованиях территориальные органы федеральных министерств и ведомств, как правило, называются отделами, в мелких — отделениями.

Во-вторых, федеральные министерства и ведомства РФ создают на местах свои территориальные органы, которые осуществляют полномочия, относящиеся к совместным предметам ведения Федерации и ее субъектов. Они обычно имеют аналогичные названия. В отличие от территориальных органов, федеральных министерств и ведомств, о которых речь шла выше, управления, отделы, отделения по вопросам совместного ведения могут создавать и отраслевые органы управления субъектов РФ.

Наконец, субъекты РФ могут создавать (в том числе в муниципальных образованиях) свои территориальные органы исполнительной власти, наделенные полномочиями которые относятся к исключительной компетенции субъектов РФ (остаточные полномочия). Такие органы могут быть созданы, например, в сфере использования природных ресурсов, не имеющих важного значения (например, карьерного песка). Все территориальные органы одинаковых по своему профилю министерств, ведомств, департаментов (в субъектах РФ), их управления, отделы, отделения подчинены вышестоящим на основе принципа вертикали исполнительных органов. Такая подчиненность будет иметь место и в том случае, если территориальные органы субъекта РФ создаются по предметам исключительного ведения субъектов. Органы на местах будут подчинены органам субъекта РФ, но они не будут подчинены органам федеральных министерств, поскольку речь идет об исключительных полномочиях субъектов РФ, предусмотренных Конституцией РФ.

Судебная власть^[5]

Судебная власть в России, как гласит ст. 118 Конституции РФ, осу­ществляется посредством

конституционного,

гражданского,

админи­стративного и

уголовного судопроизводства.

Федеральный уровень судебной системы представляет Верховный суд РФ, являющийся высшим судебным органом по гражданским, уголовным, администра­тивным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции. Каждый судья Верховного суда назначается Советом Федерации по представ­лению Президента РФ. Лишить полномочий судью возможно только на основании решения квалификационной коллегии судей, образу­емой представителями Верховного и региональных судов. При Вер­ховном суде РФ действует Судебный департамент, в полномочия кото­рого входят функции по обеспечению деятельности всей вертикали судебной системы.

На уровне регионов действуют Верховные суды республик, кра­ев и областей, автономных округов, а также городов федерального значения, выступающих вышестоящей инстанцией для районных судов, рассматривающих дела в качестве судов первой или второй инстанций, в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятель­ствам.

Высшим судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами, является Выс­ший арбитражный суд РФ, представленный также на всех региональ­ных уровнях. Определенную помощь арбитражным судам способны оказывать третейские суды, образуемые в досудебном порядке лица­ми, спровоцировавшими экономический спор.

По состоянию на начало 2004 г. в РФ зарегистрировано 23 290 судей. В 1999 г. в РФ насчитывалось 15,6 судей на 148 млн человек населе­ния России (один судья приходится на 9,5 тыс. человек, тогда как во Франции — на 6, в ФРГ — на 4, в Англии — на 3 тыс.). По мнению тогдашнего Председателя Верховного суда РФ В. М. Лебедева, необ­ходимо увеличение штатной численности судей до 35,7 тыс., что по­зволило бы снизить служебную нагрузку судей[6]. С этой целью в Рос­сии начал действовать институт мировых судей, которые должны рас­сматривать до 20% уголовных и 60% гражданских дел[7].

Мировые судьи являются судьями общей юрисдикции, рассматривающими граждан­ские, административные и уголовные дела в качестве суда первой ин­станции. Мировой судья назначается законодательным органом субъек­та Федерации или избирается населением судебного участка сро­ком на 5 лет. В 2004 г. в стране работало около 5500 мировых судей, тогда как по закону «О мировых судьях в РФ» их должно быть не ме­нее 6533: судебные участки создаются из расчета численности населе­ния — от 15 до 30 тыс. на одного судью.

Вышестоящей инстанцией по отношению к мировым судьям явля­ется сеть районных судов, рассматривающих дела в качестве суда пер­вой и второй инстанций.

Особое место в судебной системе России занимает Конституцион­ный суд, дающий заключение о соответствии законов, решений, дого­воров высшему Основному закону страны. В Чехии в судебном поряд­ке даже рассматривался вопрос о принадлежности Конституционного суда действующей в стране судебной системе, поскольку инициаторы этого иска отводили суду место за пределами традиционных ветвей власти, подчеркивая его особую роль в системе государственного управления. Доводом в пользу включения Конституционного суда в судебную систему является его статус высшей судебной инстанции, рассматривающей наиболее сложные и общественно значимые дела, не проясненные на низших уровнях судебной системы. В качестве аргумента против включения данного института в судебную систему подчеркивается особое положение Конституционного суда, находяще­гося вне ветвей власти.

Неотъемлемым элементом судебной системы в РФ является про­куратура, отвечающая за точное и единообразное исполнение законов всеми юридическими и физическими лицами в стране, а также осуществ­ляющая общий надзор за деятельностью правоохранительных органов, учреждений и должностных лиц. Строго говоря, прокуратуру следует от­носить к исполнительным органам власти, поскольку она является важ­нейшим элементом государственной политики в стране; однако и судеб­ную ветвь власти очень трудно представить без этого института.

Снижение уровня территориального управления влечет за собой ослабление в разделении ветвей власти. Закон «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в РФ» 1995 г. (ст. 1, 14) предписывает, что каждое муниципальное образование должно иметь выборный орган местного самоуправления. Учреждение исполнитель­ного органа власти на муниципальном уровне законом не регламенти­ровано. Это обстоятельство послужило основой для вынесения поста­новления Конституционного суда РФ от 1 февраля 1996 г. «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава — Основного закона Читинской области», констатировавшего необязательность, кроме выборных органов власти, в учреждении других ветвей власти на муниципальном уровне. Предписание в областном Уставе адми­нистрацией Читинской области органам местного самоуправления обязательства в создании собственных органов исполнительной вла­сти было признано не соответствующим Конституции РФ.

Несмотря на то что Федеральный закон № 131 сделал наличие ис­полнительно-распорядительного органа власти на муниципальном уровне обязательным, представительная власть сохраняет свое доми­нирующее положение, принимая, к примеру, решения по выбору мо­дели организации исполнительной власти.

Некоторое ограничение действия принципа разделения властей явля­ется примечательным признаком не только муниципального уровня власти. К примеру, в Великобритании даже министры короны являются членами законодательного органа, а лорд-канцлер, председательствуя в одной из палат законодательного органа, вправе возглавлять судеб­ную систему[8]. Однако это исключение отнюдь не способствует нейт­рализации демократических принципов в функционировании выс­ших эшелонов государственной власти одной из наиболее развитых стран мира.