Преобразование лоббизма

Традиционные представления о лоббизме связаны с отстаиванием приоритетов различных заинтересованных групп, и, в особенности, корпораций. Доверенные лица воротил бизнеса в кулуарах органов государственной власти «за рюмочкой бурбона» склоняют избранных народом представителей и назначенных чиновников к решению различных вопросов в свою пользу. При этом беззастенчиво нарушаются всевозможные нравственные, а зачастую и юридические нормы.

Нельзя сказать, чтобы подобные взгляды не имели никакого отношения к реальности. Периодически это подтверждается громкими скандалами с участием известных государственных деятелей. Политики, несомненно, нуждаются в поддержке со стороны большого бизнеса, в особенности в период избирательных кампаний. Кроме того, если в руках людей с официальным доходом равным зарплате младшего клерка в крупной фирме, находится решение вопросов стоимостью в миллионы долларов, появляется благодатная почва для коррупции. Этот вывод столь же верен, сколь и банален.

Между тем во второй половине ХХ века в развитых странах практика лоббизма претерпела ряд серьёзных изменений, непосредственным образом относящихся к теме настоящей работы.

Во-первых, лоббизм стал в высокой степени институциализированным видом деятельности. В наибольшей мере это относится в США. Здесь после принятого в декабре 1995 г. закона об открытости лоббирования (Lobbying Disclosure Act) лоббизм легализован практически полностью.[221] При американском конгрессе зарегистрировано более 15 тысяч профессиональных лоббистов, а в лоббистском бизнесе в целом (с учётом всех сотрудников специализированных фирм) только в одном Вашингтоне занята 91 тысяча человек.[222] Но США в этом случае не является исключением. В Великобритании в середине 90-х годов в сфере лоббирования было задействовано более 4000 человек, а общий оборот отрасли по экспертным оценкам составлял от 200 до 300 миллионов фунтов стерлингов в год.[223]

Во-вторых, количество групп интересов, желающих добиваться нужных им решений лоббистским методами, значительно возросло. Теперь это не только корпорации, давно обращающиеся к помощи профессиональных политических консультантов,[224] но и неприбыльные общественные организации, защищающие, к примеру, гендерное равенство либо чистоту окружающей среды. Правительства одних стран применяют лоббистские методы для того, чтобы повлиять на органы государственной власти других стран, как правило, более могущественных. Множество этнических лобби эффективно действуют в США, содействуя, тем самым, более дружественным отношениям со странами, выходцы из которых сумели организовать лоббистское давление на американское правительство.[225]

В-третьих, изменились лоббистские технологии. Лоббисты всё чаще стали пытаться воздействовать на общественное мнение, а уже через него – на лиц, принимающих решения.[226] Парламентарий будет сговорчивее, если несколько сотен избирателей из его округа пришлют ему письма с просьбой проголосовать за законопроект, по поводу которого обращается к нему лоббист. Группы интересов в течение многих лет кропотливо выращивают на низовом уровне сети активистов, к которым при необходимости можно обратиться за поддержкой. Начав со списков в несколько тысяч человек, к концу ХХ века крупнейшие американские корпорации приобрели актив в несколько миллионов. Именно так поступила компания «Филипп Моррис», которая со временем из группы поддержки сформировала Национальный Альянс Курильщиков.[227] Группы интересов тратят немалые средства на поддержание связей и обучение сторонников.

В конце 80-х годов прошлого века Американская ассоциация банкиров подготовила законопроект о привилегиях кредитных союзов, с тем, чтобы они были поставлены в равные условия с банками. В ответ Национальная ассоциация кредитных союзов (НАКС) избрала стратегию, согласно которой её противоборство с банками должно было выглядеть как борьба денежных мешков с независимыми объединениями граждан. Была проведена широкомасштабная кампания на уровне регионов. Вкладчиков кредитных союзов, пришедших совершить очередную финансовую операцию, просили подписать соответствующую петицию. За полгода было собрано более 5 млн. подписей. Эти подписи не были отправлены по почте. Двадцать тысяч разгневанных вкладчиков кредитных союзов пешим маршем прошли в Вашингтон через всю страну. Каждый член Конгресса персонально получил мешок с письмами избирателей своего округа. Банки, чьи финансовые возможности были ничуть не меньшими, но методы лоббизма оказались старомоднее, вынуждены были отступить.[228] Это был один из первых примеров наступления в США новой эры лоббизма, в ходе которой лоббизм превратился в один из элементов связей с общественностью.

Другой пример был подробно описан в параграфе, посвящённом эволюции американского политического консультирования. Речь идёт о борьбе Американской ассоциации медицинского страхования против планов огосударствления системы здравоохранения, разрабатывавшихся администрацией президента Клинтона. На начальном этапе обсуждения этого проекта 68% американцев, по данным Института Гэллапа, одобряли его. Кроме того, «профсоюзы, общественные организации в сфере здравоохранения, пенсионеры и союзы потребителей заявили о своей поддержке предложений президента «гарантировать всем американцам полную компенсацию расходов на медицинское обслуживание».[229] Но план Клинтона угрожал разорением более 300 средних и мелких компаний медицинского страхования. Через свой профсоюз они начали рекламную кампанию против законопроекта, стратегию которой разработала фирма, известного политического консультанта Бена Годдарда (Ben Goddard). Кампания продолжалась больше года, а затраты на неё превысили 21 млн. долларов. В результате новый опрос Института Гэллапа показал, что план Клинтона поддерживают уже только 8% американцев. «План умер медленной и мучительной смертью в комитетах, даже не дойдя до стадии обсуждения на пленарном заседании конгресса».[230]

Впрочем, не следует думать, что лоббистские технологии в США используются только в интересах крупных корпораций или объединений предпринимателей. В конце 90-х годов Международный фонд защиты животных организовал масштабную кампанию с привлечением американских политических консультантов против планов японской корпорации «Mitsubishi» построить соляной завод на мексиканском побережье рядом с местом традиционного обитания большой популяции серых китов. Стандартные методы воздействия, применённые экологами на первом этапе, не дали эффекта. «Mitsubishi» проигнорировала более миллиона полученных писем протеста, и организовала собственную экологическую экспертизу для обоснования безопасности данного проекта. Мексиканское правительство и общественность ожидали существенных выгод от японских инвестиций и не были настроены глубоко вникать в экологическую проблематику. «Лобовая» рекламная кампания против «Mitsubishi» также едва ли могла рассчитывать на эффект. Международный фонд защиты животных смог собрать для этих целей менее миллиона долларов, что оставляло долю процента ежегодного рекламного бюджета «Mitsubishi». Однако американские консультанты (калифорнийская фирма «Phil Giarrizzo Campaign Consulting», вашингтонское агентство «Dewey Square Group» и специализирующееся на медиа-консалтинге PR - агентство Bennett & Beard) помогли нащупать слабое место японской корпорации. Дело в том, что американские пенсионные фонды (и в особенности калифорнийские) вкладывали в ценные бумаги японского гиганта огромные суммы денег, что позволяло «Mitsubishi» экономить на кредитах. Руководство американских пенсионных фондов вынуждено было учесть кампанию против «Mitsubishi» и отказаться от приобретения её ценных бумаг в том случае, если корпорация не будет руководствоваться нормами экологически ответственного поведения. Поддержать тихоокеанских серых китов в борьбе с «Mitsubishi» безвозмездно согласились ряд известных деятелей американской культуры, включая широко узнаваемых персонажей, таких, например, как актёр Пирс Броснан. Открытое письмо против планов «Mitsubishi» подписали 34 всемирно известных учёных, в том числе 9 Нобелевских лауреатов. На завершающем этапе кампании в сентябре 1999 года вся Калифорния была увешана плакатами «Мы не будем покупать Мицубиси». Большинство телевизионных сетей отказались продавать время для роликов, направленных против «Mitsubishi», поскольку боялись потерять свою часть рекламного бюджета этой корпорации. Но никто не мог помешать многолюдным митингам протеста у офисов калифорнийских дилеров «Mitsubishi», а также распространению стикеров с изображением серого кита. Около 50 органов местного самоуправления в Калифорнии одобрили резолюции против «Mitsubishi» и поддержали обращение к пенсионным фондам с призывом не покупать её ценные бумаги.

«Mitsubishi» не бездействовала. Но её возможности в данной ситуации были ограничены. Попытки оправданий и публикации против «экологического экстремизма» в американской печати в действительности лишь привлекали внимание к проблемам корпорации той части американской общественности, до которой не дошли призывы экологов. В результате, взвесив имиджевые и ожидаемые финансовые потери, руководство корпорации 2 марта 2000 года заявило об отказе от мексиканского проекта.[231]

Некоммерческие организации (такие как экологические движения, группы защиты прав животных, исторического наследия и т.п.) широко применяют коммуникационные и маркетинговые технологии в своей повседневной деятельности.[232] Без этого они не смогут привлечь достаточно сторонников и обеспечить даже текущее финансирование. Поэтому они обладают некоторым преимуществом в сфере технологий социальной и политической коммуникации перед корпорациями, для которых эта деятельность носит эпизодический и непрофильный характер.

Казалось бы, лоббирование коммерческих интересов основано совсем на других принципах, чем публичная политика, связанная с необходимостью идеологического подкрепления требований больших социальных групп. Британский лоббист К. Миллер утверждал, что публичные политические медиа-кампании являются составной частью процесса лоббирования лишь в том случае, если процесс закулисного торга не принёс необходимых результатов.[233] Иначе говоря, к общественному мнению лоббисты апеллируют уже после того, как услышат твёрдое «нет» от лица, принимающего решения.

Другой английский автор А. Лейгтон рассматривает политический маркетинг как необходимую интегральную часть работы лоббиста на том основании, что предварительные исследования политического контекста обязательно являются залогом успешной лоббистской деятельности.[234]

В частности, в Великобритании широкую известность приобрела PR – кампания, проведенная агентством «Rowland Company» по заказу судоремонтной фирмы «Devonport Management Ltd» в начале 90-х годов. Когда военно-морское ведомство Великобритании осознало необходимость осуществления масштабной модернизации атомного подводного флота, две верфи имели веские основания претендовать на получение этого заказа: «Devonport Dockyard» в Плимуте и «Rosyth Dockyard» в Шотландии. Изначальные шансы шотландской верфи были выше, поскольку британское правительство планировало со временем сосредоточить там все ремонтные работы для военно-морского флота. Для каждой компании это был вопрос «жизни и смерти» в ситуации ожидающегося сокращения военных расходов, связанного с окончанием «холодной войны». Но если руководство фирмы «Rosyth» отстаивало свои интересы преимущественно традиционными методами закулисного лоббирования в кабинетах и коридорах власти (главным образом, исполнительной), то «Devonport» обратился к широкой общественности. На первом этапе специалистам, привлечённым руководством плимутской верфи, удалось превратить вопрос коммерческого интереса одной корпорации в социальную проблему, касающуюся всей юго-западной Англии. Руководство фирмы утверждало, что без этого заказа плимутская верфь через несколько лет будет вынуждена остановить работу, что повлечёт за собой увольнение нескольких тысяч сотрудников. Затем проблема была переведена в плоскость межрегионального соперничества, поскольку утверждалось, что правительству надлежит сделать выбор между интересами юго-западной Англии и Шотландии. Реакция со стороны шотландцев оказалась вялой и запоздавшей. Одним из значимых факторов оказались различные предпочтения избирателей английского юго-запада и Шотландии на парламентских выборах 1992 года. Жители Плимута и окрестностей проголосовали в большинстве своём за консерваторов, сохранивших власть в своих руках по итогам выборов. В то же время шотландцы поддержали оппозиционных лейбористов, утратив, тем самым прямое влияние на руководство правящей партии и членов Кабинета министров. В решающий момент около тысячи работников плимутской верфи в спецодежде и касках провели митинг на площади перед парламентом. Под воздействием кампании в СМИ и давлением избирателей на парламентариев, избранных в юго-западной Англии, правительство в конечном итоге приняло решение разделить работу между двумя верфями.[235]

В современных условиях успешному лоббисту всё чаще требуются те же навыки, что и PR-специалисту или политическому консультанту. Не удивительно, что эти роли нередко исполняют одни и те же люди. В перерывах между избирательными кампаниями политические консультанты работают в качестве лоббистов различных групп интересов, нередко специализируясь на поддержании взаимоотношений именно с тем политиком, избранию которого на государственный пост они недавно содействовали. Естественно, что в следующей избирательной кампании эта группа интересов превращается в одного из финансовых спонсоров политика, добивающегося переизбрания, если, конечно, сотрудничество в межвыборный период было успешным. Так в США в 2000 году 25 ведущих групп интересов (по рейтингу журнала «Fortune») израсходовали на поддержку кандидатов на различные выборные посты более 31 миллиона долларов, причём около 4 миллионов было потрачено фирмами, специализирующимися на лоббистских услугах.[236] Впрочем, многие группы интересов предпочитают «не складывать все яйца в одну корзину» и вкладывают деньги в кампании всех наиболее перспективных кандидатов. В США речь идёт о кандидатах от двух основных партий, поэтому подобный способ финансирования избирательных кампаний со стороны групп интересов называют стратегией «двойного удовольствия» (double dipper). Кроме финансовой поддержки кандидатов группы интересов могут предоставить им собственных консультантов или ресурсы субсидируемых массовых организаций и сетей активистов.

Если в США лоббистская деятельность является частью профессионального амплуа политических консультантов, то в Европе лоббизм чаще является составляющей корпоративного PR. В Великобритании получил распространение термин «консультанты по общественным отношения» (Public affairs consultants). Принято выделять в рамках этой профессии два направления: аналитику и лоббизм. В обязанности консультантов-аналитиков среди прочего входит:

- мониторинг информации, исходящей от правительственных органов, а также парламентских рабочих групп и комитетов;

- поиск информации, относящейся к интересам клиентов;

- анализ изменений политического курса, законодательных инициатив и проектов правительственных решений с целью выяснения, имеется ли необходимость в специальных лоббистских усилиях.[237]

Консультанты-лоббисты должны готовить информационные материалы, адресованные правительственным чиновникам и парламентариям, писать пресс-релизы, организовывать встречи клиентов с политиками, поддерживать широкие связи в коммуникационной и политической среде.[238]

Рост эффективности коммуникационных технологий в лоббировании привёл к увеличению профессионализации этой сферы деятельности. Пока основным аргументом, способствующем принятию политиком решения в соответствии с нуждами той или иной группы интересов, являлся конверт с наличными, важнейшими качествами, требующимися для такой работы, были лояльность клиенту и необременённость ограничениями морального плана. Если же лоббизм легализуется, а основным аргументом лоббиста становится апелляция к широкой публике, от лоббиста требуется, главным образом, не преданность, а компетентность.

В Европейском Союзе в 90-х годах рынок в сфере общественных отношений рос очень быстрыми темпами. По понятным причинам, на этом рынке доминировали юридические фирмы, позволявшие клиентам ориентироваться в сложной сфере европейского законодательства. Но на втором месте, опережая PR – структуры и экономических консультантов, находились фирмы, предлагавшие услуги в области политического консультирования групп интересов. По состоянию на 1999 год политическим консалтингом занимались 30,2% фирм, предлагавших услуги на рынке общественных отношений. Эта доля рынка приходилась на 86 политконсалтинговых компаний, совокупный годовой оборот которых составлял 113 миллионов евро.[239] При этом европейские политконсалтинговые компании в основном невелики по размеру: на одну фирму в среднем приходится 10 сотрудников.[240] Это свидетельствует как о том, что для работы на этом рынке требуется достаточно высокая квалификация, так и о том, что сам этот рынок находится на начальной стадии развития, что позволяет сохранить относительно низкий порог для входа на рынок для новичков. «Ещё недавно, - отмечает К. Лахусен, - европейский лоббизм считался сильно персонализированным видом бизнеса, которым занимались немногие функционеры, причастные к принятию политических решений, и обладающие обширными контактами, высокой квалификацией и большим опытом. Европейские общественные отношения казались областью «скрытой политики». Однако с начала 1990-х годов можно констатировать ускорение процессов профессионализации и институциализации в сфере отстаивания особых интересов».[241]

Таким образом, основным результатом трансформации лоббизма в конце ХХ столетия стало размывание границ между политикой и коммерцией. Группы интересов достигают своих целей примерно теми же средствами, что и политические партии. Партии продолжают претендовать на то, что в их силах осуществить функцию аккумуляции различных интересов и интеграции их в рамках целостного политического курса. Но в целом ряде ситуаций заинтересованным группам удаётся либо вовсе обойтись без посредничества со стороны партий, либо свести его к минимуму. Профессиональные политические консультанты способны выполнить эту работу дешевле и качественнее.