Основные вопросы

> Что такое бюрократия?

> Каковы основные теории бюрократии?

> Каковы функции бюрократии?

> Как организованы бюрократии? Как их следовало бы организовать?

> Откуда идет сила бюрократий, почему эта сила до такой степени возросла?

> Как можно контролировать бюрократию?

■ Теории бюрократии

О бюрократии не просто спорили, вокруг нее ломались копья и бушевали страсти. В Новейшее время это были по большей части «нехорошие» страсти: либералы критикуют бюрократию за отсутствие открытости и подотчетности; социалисты, особенно марксисты, призывают на нее гром и молнию как на орудие классового подчинения; «новые правые» разоблачают ее корпоративный эгоизм и неэффективность. За всем этим скрывается совершеннейшая разноголосица относительно самой природы бюрократии. Сам термин употребляется в столь различных контекстах, что дать ему какое-то одно толкование — задача почти невыполнимая. Алброу (Albrow, 1970) выделил не менее семи современных концепций бюрократии:

• бюрократия как способ рациональной организации дела

• бюрократия как проявление организационной неэффективности

• бюрократия как правление чиновничества

• бюрократия как административное управление общественной деятельностью

• бюрократия как управление от лица политиков высшего звена

• бюрократия как организация

• бюрократия как современное общество в целом.

В известной степени эта разноголосица объясняется тем, что в различных научных дисциплинах бюрократию всегда понимали по-разному. Например, в государствоведении ее изначально трактовали буквально — как «правление бюро», то есть управление силами специально назначенных и официально уполномоченных на это лиц. Поэтому-то Дж. С. Милль в «Размышлении о представительном правительстве» (1861) и противопоставлял бюрократию представительным формам государственного управления, то есть управлению силами избранных и подотчетных обществу политиков. В социологии под бюрократией понимался особый тип организации — система не столько государственного, сколько административного управления: в этом смысле бюрократия присуща не только демократическим и авторитарным государствам, но также деловым корпорациям, профсоюзам, политическим партиям и т.д. Наконец, экономисты рассматривают бюрократию как

440 IV. Механизмы государственного управления

особую «публичную» организацию — организацию, которая финансируется за счет денег налогоплательщиков, не знает «дисциплины прибыли» и не реагирует на давление со стороны рынка. Чтобы как-то разобраться во всех этих версиях, рассмотрим здесь три теории бюрократии:

• бюрократия как административная машина

• бюрократия как власть

• бюрократия как саморазвивающаяся система.