Общие условия

Стартовые условия усложняют проведение объективно необходимой децентрализации бюджетной системы России.

Прежде всего, это связано с сохранением представлений о «бюджетной вертикали». Хотя бюджетным законодательством провозглашена самостоятельность федерального, региональных и местных бюджетов, бюджетная система России де-факто (а во многих отношениях – и де-юре) остается «неразделенной». Бюджетные полномочия и ответственность властей разных уровней сильно переплетены, ряд функций (например, сбор налогов) исполняется централизованно. В общественном сознании, в представлениях самих финансовых работников и властных элит прочно укоренилось представление о «бюджетной вертикали», в которой региональные и местные бюджеты по-прежнему воспринимаются в качестве территориальных подразделений единого ("общегосударственного") бюджета. Одним из проявлением этого является тот факт, что большинство претензий по невыполнению бюджетных обязательств (включая выплату зарплаты «бюджетникам» из региональных и местных бюджетов) адресуется федеральному правительству, которое вынуждено принимать меры по обеспечению хотя бы минимальной текущей сбалансированности субнациональных бюджетов.

Объективно необходимое расширение налоговых прав местных властей наталкивается на неопределенность бюджетного статуса органов местного самоуправления. В большинстве субъектов Федерации муниципальными образованиями являются бывшие города «областного подчинения» и административные районы. В то же время федеральное законодательство гарантирует каждому населенному пункту право на получение статуса муниципального образования. В некоторых субъектов Федерации зарегистрировано несколько сотен муниципальных образований при одновременном создании объединяющих их территориальных органов государственного управления, в других фактически введено «соподчинение» муниципальных образований.

Общее негативное влияние на состояние региональных финансов оказывает практически полное отсутствие конкурентной среды. Внутри регионов (муниципалитетов) по существу нет конкуренции властных элит за голоса избирателей из-за неразвитости гражданского общества и, в ряде случаев, отсутствия элементарных демократических институтов. Между регионами (муниципалитетами) практически нет конкуренции за приток финансовых ресурсов и экономической активности из-за общей "подавленности" инвестиционного климата, низкой мобильности факторов производства, неразвитости рынков капиталов, наличия межрегиональных барьеров. Создание и поддержание такой среды (прежде всего - демократических институтов и единого экономического пространства) является важнейшей функцией федеральных властей. Однако этому препятствует финансово-экономическая и политическая асимметрия российского федерализма.

Использованию премуществ децентрализации бюджетной системы препятствуют резкие межрегиональные различия. Реальная (т.е. с учетом удорожающих факторов) бюджетная обеспеченность регионов России различается в 20-25 раз. Хроническая несбалансированность (при любых собственных усилиях) высокодотационных регионов снижает бюджетную ответственность, относительно обеспеченные, в силу «естественных» причин, регионы получают незаслуженные преимущества в конкуренции за экономическую активность, усиливаются территориальные социальные различия, что в свою очередь, ведет к дезинтеграции экономического пространства и т.д. При этом высокая децентрализация налоговых доходов и необходимость обслуживания внешнего долга ограничивают возможности федерального бюджета по выравниванию межрегиональных различий. Объем финансовой помощи субъектам Российской Федерации в последние годы не превышает 1,5-2% ВВП, тогда как в США он составляет 3% ВВП, в Канаде - 4% ВВП, в Австралии - 6% ВВП. Даже после распределения трансфертов ФФПР реальная бюджетная обеспеченность регионов-«доноров» в 3,5 – 4 раза превышает обеспеченность наиболее дотационных регионов, что существенно искажает конкурентную среду и снижает преимущества децентрализации.

Другим проявлением асимметрии являются выдвигаемые время от времени претензии так называемых "регионов-доноров" на закрепление особого бюджетного статуса. "Донорами" принято называть регионы, не получающие трансферты Фонда финансовой поддержки регионов (в 2000 г. их насчитывается 18, до этого - от 8 до 13). Однако с территории примерно 35 субъектов Федерации, где проживает более половины населения страны, в федеральный бюджет поступает больше средств, чем возвращается обратно по всем бюджетным каналам (включая как финансовую помощь, так и прямые федеральные расходы). Кроме того, само понятие "регион-донор" является методически ущербным. Платят налоги в федеральный бюджет не регионы и не региональные власти, а налогоплательщики (предприятия и граждане). Налоговый потенциал любого региона создавался в течение десятилетий усилиями всей страны и работать он может только в рамках единого экономического пространства. Противопоставление "доноров" и "иждивенцев" является мифом, используемым в сугубо в политических целях и наносящим вред формированию в России реального бюджетного федерализма.

Во многом появление этого мифа связано с «закрытостью» территориального разреза федерального бюджета. Утверждение социально-экономических расходов федерального бюджета в разрезе регионов и публикация отчетов об их выполнении (система Федерального казначейства позволяет это делать в ежемесячном режиме) будет способствовать общему повышению прозрачности бюджетной системы, нормализации взаимоотношений между центром и регионами и упорядочению ответственности за финансирование бюджетных расходов в регионах.

Негативное влияние на бюджетную систему оказывают элементы асимметриии бюджетного устройства. Хотя к настоящему времени они ограничены особым статусом республик Татарстан и Башкортостан и соглашениями по межбюджетным отношениям еще с 11 субъектами Федерации, само их наличие усиливает потенциальную неустойчивость межбюджетных отношений. Особые проблемы связаны с наличием «многоуровневых» субъектов Федерации (область/край – автономный округ), в частности, по вопросу расщепления между уровнями бюджетной системы платы за недра.

Система управления общественными финансами остается цен-трализованной. Региональные и местные финансовые органы лишены ряда важных функций (сбор налогов, контрольно-ревизионная работа). При этом, хотя они формально уже не входят в систему Минфина России, фактически они по-прежнему считают себя органами «двойного подчинения», а их сотрудники весьма болезненно воспринимают лишение «федерального статуса», особенно на фоне своих бывших коллег, перешедших в федеральные структуры (Федеральное казначейство, налоговая и контрольно-ревизионная службы, государственные внебюджетные фонды).