Порядок предоставления жилых помещений в домах муниципального фонда

Право граждан на получение жилого помещения
Граждане, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, имеют право получить в пользование жилое помещение в домах государственного или общественного жилищного фонда (ст. 28 ЖК РСФСР).
Обратим внимание на выражение этой статьи: «граждане, нуждающиеся в улучшении». Логико-грамматическое его толкование приводит к выводу, что в принципе все граждане имеют «крышу над головой», надо только улучшать их жилищные условия. То, что десятки тысяч граждан — бездомные, «бомжи» — вообще не имели жилья, это в расчеты прежних правителей не входило. В обществе, строящем развитое коммунистическое общество, не могло быть бездомных. Не забудем, что Жилищный кодекс РСФСР был принят в 1983 г., когда люди еще верили в возможности советского правительства, находились под воздействием агрессивной коммунистической идеологии, когда еще можно было их обманывать «светлым будущим», создавать обстановку эйфории через множества законодательных и подзаконных актов, не сбалансированных денежными, материальными ресурсами.
Понимая несоответствие между вышеупомянутым выражением и реальной действительностью, многие ученые подвергали его расширительному толкованию, охватывающему случаи, когда граждане вообще не имели какого-либо жилья. Так, П.И. Седугин пишет: «Под понятие «граждане, нуждающиеся в улучшении жилищных условий» подпадают двекатегории граждан: 1) те, кто вообще не имеет жилого помещения, 2) лица, улучшающие жилищные условия».

Как представляется, под «улучшение» трудно подвести «отсутствие», поэтому редакция этой статьи должна быть приведена в соответствие с реальной ситуацией, т.е. «граждане, не имеющие жилья, а также нуждающиеся в улучшении...».
Жилые помещения предоставляются гражданам, постоянно проживающим в данном населенном пункте (если иное не установлено законодательством). «Примерные правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений» предусматривают возможность принятия на учет и граждан, проживающих в близлежащем населенном пункте (на основе разрешения администраций областей и краев и с учетом длительной добросовестной работы на производстве). Получение жилья в жилищном кооперативе предполагает членство, внесение соответствующих паевых платежей.
Под постоянным проживанием по смыслу «Примерных правил учета...» понималось наличие постоянной прописки. В связи с введением в действие закона «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» положение о прописке утратило силу. На основе постановления Правительства РФ от 17 июля 1995 г. утверждены «Правила регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации». Теперь регистрационный учет (вместо прописки) устанавливается в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданами своих прав и свобод, а также исполнения ими обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом.
Регистрационный учет, определяющий место проживания гражданина, дает право требовать предоставления жилья в случае нуждаемости. Супруг, члены семьи, иные лица, принятые на регистрационный учет по одному адресу, но фактически проживающие по другому, обычно не обладают правом на улучшение жилищных условий по месту фактического проживания. Они могут утратить право на улучшение и по месту регистрационного учета (прописки) из-за фактического там непроживания.
Действующее жилищное законодательство предусматривает исключение из общего правила постоянного проживания. По смыслу ст. 41' ЖК РСФСР, члены колхоза, другие работники могут быть приняты на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий и обеспечены жилой площадью в домах колхозов независимо от постоянного проживания в данном населенном пункте.
Есть особенности в обеспечении жильем (в смысле требований к постоянному проживанию) депутатов (областного, краевого, республиканского, федерального уровня), судей, прокуроров, работников милиции, военнослужащих и их семей, некоторых других категорий граждан. Так, на основе Федерального закона от 27 мая 1998 г. «О статусе военнослужащих» лицам, проходящим военную службу по контракту, и совместно проживающим с ними членам их семей предоставляются не позднее трехмесячного срока со дня прибытия на новое место военной службы жилые помещения по нормам и в порядке, которые предусмотрены федеральными законами и иными нормативными актами.
Законом РФ от 28 июня 1997 г. «О беженцах» предусматривается создание фонда жилья для временного поселения лиц, признанных беженцами.
Необоснованный отказ в постановке на учет может быть обжалован в суд на основе положений главы 24' ГПК РСФСР (жалобы на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан). При рассмотрении таких споров представляется весьма важным учесть исключения из общих правил постоянного проживания в данной местности. Необходим также анализ сроков постоянного проживания, установленных в разных городах местными органами, с точки зрения незаконности, соответствия основным правам и свободам граждан. Нуждающиеся в улучшении жилищных условий члены жилищно-строительных кооперативов, граждане, имеющие жилой дом, квартиру в собственности, и другие граждане, проживающие в этих домах, обеспечиваются жилыми помещениями на общих основаниях (ч. II ст. 28 ЖК РСФСР).
Эти категории граждан вправе претендовать на бесплатное получение жилой площади в домах государственного, муниципального фонда социального использования при наличии оснований, предусмотренных ст. 28, 29 ЖК РСФСР. Одновременно они сохраняют членство в жилищных, жилищно-строительных кооперативах; жилой дом, квартиру в собственности без каких-либо ограничений. Недопустимы требования добровольно выбыть из членов кооператива и освободить помещение, а собственнику дома, квартиры — произвести их отчуждение или передать местной администрации, государственным предприятиям, общественным организациям «взамен» жилья в порядке улучшения (п. 2 ст. 213 ГК РФ). Вместе с тем возможна передача жилья «взамен» (в пределах правового режима жилья и без нарушений прав собственника), если размер предоставленной квартиры охватывает как недостающее по социальным нормам (ст. 40, 41 ЖК РСФСР), так и имеющееся у претендента жилье (к примеру, семье вместо положенной однокомнатной предоставляется трехкомнатная с условием передачи наймодателю двухкомнатной квартиры жильцов). Действующее гражданское законодательство не запрещает заключать такие соглашения. Право на жилое помещение большего размера с зачетом стоимости жилой площади приобретают лишь граждане, которым эта площадь принадлежит на праве собственности.
В Конституции РФ (ч. 3 ст. 40) предусматривается, что малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилье, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами. Также в соответствии со ст. 9 Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» устанавливается порядок предоставления жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов на условиях договора найма для инвалидов Великой Отечественной войны и приравненных к ним лиц, инвалидов труда, а также инвалидов с детства, ветеранов войны, семей погибших при исполнении государственных обязанностей, семей с доходами ниже официально установленного прожиточного минимума, нуждающихся в жилье.
Следовательно, меняется характер распределительных отношений в жилищной сфере. Право на бесплатное получение жилья сохраняется только за указанными категориями граждан. Другие должны зарабатывать его собственным трудом.
Но можно ли, исходя из этих положений, утверждать, что сегодня только названные категории граждан должны приниматься на учет и обеспечиваться жильем в домах государственного и муниципального жилищного фонда по договорам социального найма? Нет, такое утверждение противоречило бы смыслу действующего законодательства.
Как предусматривается в ст. 10 упомянутого Закона о приватизации, в период перехода в рыночным отношениям для граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, сохраняется действующий порядок постановки на учет. Следовательно, сохраняется общий порядок обеспечения жильем всех граждан в соответствии с Жилищным кодексом РСФСР, другими нормативно-правовыми актами. Что касается вышеприведенных положений Конституции, ст. 9 Закона о приватизации, то они, видимо, войдут в силу в будущем, после принятия Жилищного кодекса РФ, коренной разработки всех жилищно-правовых актов применительно к принципам рыночной экономики.
Право граждан на получение жилья на основе «нуждаемости» и «постоянного проживания» в ряде мест дополняется показателем разряда доходов на одного человека. На основе постановления Правительства г. Москвы от 24 января 1997 г. нанимателем жилого помещения по договору социального найма может быть дееспособное физическое лицо, относящееся к категории граждан, нуждающихся в предоставлении жилого помещения из жилищного фонда в соответствии с перечнем, определенным Законом г. Москвы (т.е. с перечнем лиц, отнесенных к категории малоимущих). Как представляется, это постановление противоречит положениям Жилищного кодекса.