Суспільні чи загальні інтереси

89. Як уже зазначалося вище, обмеження права власності може бути виправдане тільки тоді, коли воно здійснюється в суспільних або загальних інтересах. Вимога про те, що вилучення (або позбавлення) власності має відповідати «суспільним» інтересам, чітко передбачена другим реченням статті 1 Першого протоколу.У третьому положенні є чітке посилання на «загальні» інтереси. Але будь-яке втручання у право власності, незалежно від положення [статті 1 Першого протоколу], під яке воно підпадає, має відповідати вимозі, згідно з якою такі дії повинні здійснюватися з легітимною метою в суспільних (або загальних) інтересах.

90. «Джеймс проти Сполученого Королівства» (James v. the United Kingdom)58 —одна з перших справ, у якій розглядалася ця вимога. Заявники в цій справі Були управителями майна герцога Вестмінстерського, у власності якого перебувало 2000 будинків у надзвичайно привабливій частині Лондона. Заявники скаржилися, що вартість цього майна суттєво зменшилася внаслідок вступу в дію Закону 1967 року про реформу орендних відносин, який надавав довгостроковим орендарям право на придбання права власності на орендоване майно за ціну меншу, ніж ринкова. Закон 1967 року стосувався тільки довгострокової оренди, тобто оренди на строк не менше, ніж 21 рік. Це також мала бути оренда, яка передбачала невисоку орендну плату. В результаті примусового продажу права власності,відповідно до цього закону, приблизно 80 орендарям у Лондоні, які використали своє право придбати орендоване ними майно, герцог втратив близько 2 мільйонів фунтів стерлінгів порівняно з ринковою вартістю цього майна.

91. Розглядаючи скаргу за статтею 1 Першого протоколу, Європейський суд з прав людини насамперед звернувся до аналізу «трьох положень» у справі «Спорронг і Льоннрот проти Швеції» (Sporrong and Lonnroth v. Sweden)59. На думку Суду, заявників було позбавлено їхньої власності з точки зору другого положення (хоча майно перейшло не до держави, а до інших приватних осіб).

92. Щодо питання про те, чи вилучення власності може бути виправдане державою, заявники стверджували, що відповідний закон не може визнаватися таким, що відповідає суспільним інтересам, оскільки майно перейшло не у власність всього суспільства. Заявники наполягали на тому, що перехід майна від

_____________________________________

57 На основі фактів у цій справі Суд зробив висновок, що на заявника було покладено «особистий і надмірний обов'язок», І встановив порушення статті 1 Першого протоколу (п. 122).

58 А98 (1986), п. 46.

59 А52 (1982). Див. вище, п. 9 і далі.

однієї особи до іншої в принципі не може здійснюватися в «суспільних інтересах». Але Суд не погодився з цим і визнав, що примусовий перехід права власності від однієї особи до Іншої [в принципі. — Прим. наук, ред.] може здійснюватися з легітимною метою в суспільних інтересах.

93. Суд додав, що перехід права власності відповідно до політики, розрахованої на підвищення соціальної справедливості в суспільстві, можна правомірно вважати таким, що відповідає суспільним інтересам. Встановивши це, Суд зауважив, що при цьому він не керувався підходом, притаманним національному законодавству деяких Договірних держав щодо експропріації.

94. Далі Суд запропонував пояснення важливого принципу про «межі самостійної оцінки» держави, яке відтоді часто цитується в практиці Суду60. Разом з висновками у справі «Спорронг і Льоннрот проти Швеції» (Sporrong and lonnroth v. Sweden)61 це пояснення й донині є основою для розгляду будь-якого питання про виправданість втручання у право власності: «Знаючи безпосередньо своє суспільство І його потреби, національні органи влади в принципі перебувають у кращому становищі, ніж міжнародний суддя, для оцінки того, що відповідає «суспільним інтересам». Тому в рамках створеної Конвенцією системи захисту спочатку саме національним органам влади належить з'ясувати, чи існує проблема, яка заторкує суспільні інтереси і є підставою для застосування заходів,що передбачають позбавлення власності, а також які заходи слід вжити для за безпечення компенсації... Тут, як і в інших сферах, на які поширюються гарантії Конвенції, національним органам влади відповідно відводяться певні межі для самостійної оцінки».

Крім того, поняття «суспільних інтересів», звичайно, широке. Зокрема, як зазначила Комісія, рішення про введення вдію законів щодо примусового відчуження майна загалом передбачає врахування політичних, економічних і соціальних питань, погляди на які Б рамках демократичного суспільства можуть суттєво відрізнятися одні від одних. Суд, вважаючи природним те, що межі розсуду законодавчого органу щодо реалізації соціально-економічної політики мають бути широкими, поважатиме думку [національного] законодавчого органу про те, що саме (курсив наук, ред.) відповідає «суспільним інтересам», крім випадків, коли така думка буде явно позбавлена розумних підстав. Іншими словами, хоча Суд не може підмінювати оцінку національних органів влади власною оцінкою, він зобов'язаний розглянути оскаржені заходи за статтею І Першого протоколу і в процесі цього розгляду дослідити факти, на підставі яких діяли національні органи влади (п. 46) (курсив авт.).

________________________________

60 Доктрина «меж самостійної оцінки» (розсуду) держави стосується положень Конвенції в цілому. Див., наприклад, справу «Хендісайд проти Сполученого Королівства» (Handyside v. the United Kingdom), A24 (1976), n. 48, в якій Суд зазначив, що «...механізм захисту, встановлений Конвенцією, доповнює національні системи захисту прав людини. Конвенція покладає завдання захисту закріплених нею прав і свобод передовсім на кожну з Договірних держав. Створені нею органи роблять свій внесок у виконання цього завдання, але вони роблять це тільки в порядку провадження за скаргами і тільки тоді, коли всі національні процедури було вичерпано».

61 А52 (1982), п. 69 і 73. Див. вище, п. 9 і далі.

95. Далі Суд встановив, що мета Закону 1967 року про реформування орендних відносин, яка полягала в забезпеченні більшої соціальної справедливості y сфері житлового забезпечення, була легітимною метою в суспільних інтересах,

96. Тоді Суд звернувся до вимоги пропорційності, викладеної у справі «Спорронґ і Льоннрот проти Швеції» (Sporrong and Lonnroth v. Sweden)62, і тесту на дотримання справедливого балансу між вимогами щодо загальних інтересів суспільства і необхідністю захисту основних прав особи. Заявники наводили той факт, шо інші держави63, очевидно, не вживають таких драконівських заходів. Як вони стверджували, для того щоб бути пропорційним, захід повинен бути необхідним у тому розумінні, що йому не було альтернативи. Але Суд відхилив таке твердження, [визнавши, що] до його обов'язків не входило оцінювання того,чи Закон 1967 року про реформування орендних відносин був найкращим способом розв'язання проблеми.

97. Суд також розглянув питання компенсації і погодився з Комісією, що, хоча у статті 1 про компенсацію нічого не сказано, вона в цілому вимагає, щоб у разі вилучення власності надавалася компенсація64. Суд зазначив, що в правових системах Договірних держав вилучення власності без компенсації може бути виправданим тільки за виняткових обставин, інакше право на власність буде значною мірою «ілюзорним і неефективним». Що стосується критеріїв компенсації, Суд зазначив, що вилучення майна без компенсації в розмірі, який відображає розумне співвідношення з його вартістю, як правило, буде диспропорційним. Разом з тим стаття 1 не гарантує право на повну компенсацію за всіх обставин: «Легітимні цілі в "суспільних інтересах", як ті, що ставляться в процесі проведення економічних реформ або забезпечення більшої соціальної справедливості, можуть зумовлювати меншу компенсацію, ніж повна ринкова вартість»65.

98. Далі Суд встановив, що в даному випадку було забезпечено необхідний справедливий баланс, хоча герцог Вестмінстерський не отримав повної ринкової вартості за перехід права власності до орендарів. Суд зазначив, що орендар виплатив приблизну вартість ділянки, за винятком вартості будівель на цій ділянці. Звичайно, такий порядок надає переваги орендареві, але, враховуючи кошти, вже сплачені ним (або його попередниками) за оренду (основну суму), і кошти, витрачені протягом років оренди на ремонт, підтримання в належному стані й поліпшення майна, слід вважати, що відповідний орендар чи його попередники вже фактично розплатилися за це майно. Отже, порушення статті І Першого протоколу не було.

99. Справа «Джеймс проти Сполученого Королівства» (James v. the United Kingdom)66 може бути ілюстрацією того, наскільки широкі межі самостійної оцінки [розсуду] страсбурзькі органи готові відвести для національних органів влади при вирішенні питання про те, чи є обмеження права на власність придатним для досягнення легітимної мети в суспільних інтересах і чи є воно пропорційним цій меті. Разом з тим це рішення також свідчить про те, що Суд це нехтує і свою функцію, яка полягає в дослідженні фактів і визначенні того, чи не перейшла держава зазначених меж. Як уже згадувалося, особливо в останні роки Європейський суд з прав людини в багатьох випадках доходив висновку, Шо ці межі [розсуду] було перевищено67.

100. Більш недавнім прикладом розгляду Судом питання про те, чи обмеження права власності переслідувало легітимну мету в суспільних інтересах, є справа «Сколло проти Італії» (Scollo v. Italy)68. У цій справі йшлося про те, що в червні 1982 року заявник придбав квартиру в Римі, яку займав орендар. У березні 1983 року заявник звернувся із заявою про виселення орендаря, зокрема на тих підставах, що він (заявник) був на 71 відсоток непрацездатним, безробітним, діабетиком і йому була необхідна ця квартира, і, крім того, що орендар припинив сплачувати орендну плату. У квітні 1983 року суд прийняв на користь заявника перше рішення про виселення. Але, відповідно до політики уряду Італії щодо відстрочення, призупинення і поетапного виконання рішень про виселення орендарів житлових приміщень, виконання рішення суду про виселення призупинялося чотири рази,згідно з декретом парламенту. Зрештою орендар виїхав з квартири за власним бажанням у січні 1995 року, через одинадцять років і десять місяців після початку ініційованого заявником провадження щодо його виселення.

101. Заявник подав заяву про порушення його права на власність, Коли справа надійшла на розгляд, Європейський суд з прав людини спочатку розглянув питання про застосування трьох положень статті І. Він зазначив, що в цьому випадку не було ні переходу майна, ні експропріації де-факто, на чому наполягав заявник. Заявник постійно зберігав можливість відчуження майна і отримував орендну плату в повному розмірі до жовтня 1987 року і частково в період з листопада 1987 року до лютого 1990 року. Оскільки внаслідок застосування відповідних заходів орендар продовжував займати квартиру, ці заходи, безумовно, означали наявність контролю за користуванням [заявником своїм] майном. Отже, застосуванню підлягає частина друга статті 1 Першого протоколу.

102. Суд звернув увагу на те, що частина друга статті 1 зберігає за державою право вводити в дію такі закони, які вона вважає необхідними для контролю за користуванням майном відповідно до загальних інтересів. Такі закони, зауважив Суд, особливо характерні для житлової сфери, яка в нашому сучасному суспільстві посідає центральне місце в соціально-економічній політиці. Для реалізації цієї політики законодавчий орган повинен мати широкі межі самостійної оцінки [розсуду] як щодо визначення проблеми суспільного значення, що вимагає вжиття заходів контролю, так і щодо вибору детальних правил для реалізації цих заходів. Суд іще раз наголосив69, що він поважатиме рішення законодавчого органу стосовно того, в чому полягає загальний інтерес, крім випадків, коли таке рішення буде явно позбавлене розумних підстав.

103. Заявник стверджував, що відповідні законодавчі заходи не мали легітимної мети, і, по суті, те, що держава не мала ефективної житлової політики, позбавило його права розпоряджатися своєю квартирою, оскільки захищені Були тільки інтереси орендаря. Уряд не мав права, стверджував він, виправдовувати надзвичайне законодавство, посилаючись на загальні інтереси.

104. Однак Суд зауважив, що законодавчі положення про призупинення примусового виселення в період з 1984 по 1988 рік виникли внаслідок необхідності врегулювати ситуацію, викликану закінченням дії великої кількості орендних договорів у 1982 і 1983 роках, і необхідністю дати змогу відповідним орендарям знайти прийнятне нове житло або одержати субсидії на розв'язання їхніх житлових проблем. Одночасне виконання всіх рішень про виселення, зазначив Суд,безумовно призвело б до виникнення значної напруги в суспільстві і створило б небезпеку порушення громадського порядку. Тому законодавчі положення переслідували легітимну мету в загальних інтересах, як передбачено статтею 1 Першого протоколу.

105. Перейшовши далі до розгляду вимоги щодо пропорційності, Суд зауважив, що будь-яке обмеження права власності має здійснюватися з дотриманням справедливого балансу і забезпечувати розумне відношення пропорційності між застосованими засобами і поставленою метою70.

106. Заявник стверджував, що обмеження його права було диспропорційним, наголосивши, що він був дрібним власником, який хотів переселитися у власну квартиру і жити там зі своєю сім'єю. Він звернув увагу на те, що йому довелося взяти гроші в борг, щоб придбати собі іншу квартиру. Держава, зі свого боку, посилалася на виняткову нестачу житлового фонду в Італії у той час.

107. Суд зазначив, що нестача житла — практично загальна проблема сучасного суспільства. Щоб з'ясувати, чи були заходи пропорційними поставленим цілям — тобто захисту орендарів з невеликими доходами і запобіганню небезпеці порушення громадського порядку, — Суд мав дослідити, чи ставлення до орендаря житла, яке належало заявникові, відображало необхідний справедливий баланс. Суд зазначив, що заявник дав чітко зрозуміти органам влади, що йому необхідна квартира, що він непрацездатний і тому не працює. Органи влади ніяк не відреагували на це. Заявник не міг отримати своє житло, аж поки орендар за власним бажанням не звільнив його, хоча заявник відповідав усім вимогам, які передбачали примусове виселення, [навіть] протягом періоду, коли ця процедура була призупинена. Суд також зауважив, що заявникові довелося придбати іншу квартиру і вчинити позов з метою стягнення орендної плати. Зрештою, обмеження, встановлені на користування заявником своєю квартирою, призвели до порушення вимоги пропорційності і порушення статті 1 Першого протоколу.

108. Отже, справа «Сколло проти Італії» (Scollo v. Italy) — приклад того, як заявникові не вдалося довести, що відповідні заходи не переслідували легітимної мети в суспільних інтересах. Однак він зміг довести, що навіть за наявності легітимної мети засоби, вибрані для її досягнення, були непропорційні цій меті71

__________________________________________________

70 Пункт 32.

71 Як іще один приклад безуспішної спроби довести, що законодавчі заходи, в результаті яких заявників було позбавлено майна, не служили досягненню легітимної мети в суспільних інтересах, див. рішення у справі «Колишній король Греції та інші проти Греції» (The Former King of Greece and Others v. Greece) від 23 листопада 2000 року. Але заявникам вдалося довести, шо вилучення їхнього майна в Греції без виплати компенсації було диспропорційним, і Суд, відповідно, встановив порушення статті І Першого протоколу.