Стадии правотворческого процесса

Правотворчество как процесс состоит из отдельных действий. В самом общем плане в правотворческом процессе можно выделить следующие стадии:

1. Подготовка проекта нормативно-правового акта.

2. Принятие (прохождение) нормативно-правового акта.

3. Введение в действие нормативно-правового акта.

В научной литературе высказаны различные взгляды относительно выделения стадий правотворчества, их содержания. Обзор некоторых точек зрения см., например, в монографии: Дрейшев Б.В. Правотворчество в советском государственном управлении. М. Юрид. лит. 1977. С.52-61.

Содержание каждой стадии правотворческого процесса зависит прежде всего от вида принимаемого нормативно-правового акта.

1. На стадии подготовки проекта нормативно-правового акта происходит следующее. Во-первых, принимается решение компетентного государственного органа о необходимости издания документа, о выработке проекта, о включении в план правотворческих работ, о создании комиссии (или о поручении подготовить проект уже существующим органам или структурным подразделениям того или иного органа государства) и т.д. Затем начинается разработка (текста) проекта нормативно-правового акта. В содержательном отношении это один из важнейших этапов правотворческого процесса. Именно здесь должны быть найдены и сформулированы положения, которые в дальнейшем станут нормами права. На данном этапе ведется работа специальных органов, постоянных или временных, необходимо участие специалистов. Обязательной процедурой может быть согласование проекта нормативно-правового акта с государственными органами, не участвующими в его разработке, но имеющими к разработанному проекту самое непосредственное отношение (например, министерства финансов, юстиции и т.п.). В случае подготовки достаточно важного документа предусматривается его предварительное обсуждение, ознакомление с содержанием проекта нормативно-правового акта для максимального учета общественного мнения, мнений всех заинтересованных сторон. Здесь возможно, например, проведение заседаний подготовительных комиссий с привлечением специалистов или представителей заинтересованных сторон; рецензирование проекта учебными и научно-исследовательскими учреждениями, иными государственными и негосударственными организациями; обсуждение проектов наиболее важных нормативных актов в средствах массовой информации - в печати, на радио и телевидение и тому подобные мероприятия. Первая стадия завершается доработкой проекта нормативно-правового акта. Текст проекта нормативно-правового акта редактируется окончательно перед внесением на рассмотрение правотворческого органа. Для этого в особых случаях (например, при окончательной доработке проектов конституций) может создаваться специальный орган - редакционная комиссия.

2. Содержание второй стадии правотворческой деятельности - принятие (прохождение) нормативно-правового акта - зависит в первую очередь от того, каким органом государства - единоначальным или коллегиальным - принимается официальный документ. В первом случае проект подписывается руководителем, хотя и здесь не исключены более сложные варианты, например, при возвращении проекта нормативно-правового акта на доработку. Принятие нормативно-правовых актов коллегиальным органом, например, парламентом, представляет собой уже более длительный и более структурированный процесс, в котором можно выделить следующие этапы: внесение проекта нормативно-правового акта на рассмотрение правотворческого органа, эта стадия заканчивается включением проекта нормативно-правового акта в повестку дня; обсуждение проекта нормативно-правового акта; доработка проекта нормативно-правового акта; принятие нормативно-правового акта.

При принятии законов парламентом их обсуждение проходит как в комитетах (комиссиях), так и на пленарных заседаниях палат, где законопроект при положительных результатах голосования и становится законом. Обсуждение на пленарных заседаниях называется чтением законопроекта, и во многих государствах при принятии законов предусмотрены три обязательных чтения. На первом депутаты решают, необходим ли вообще предлагаемый документ. Второе чтение предполагает тщательное, детальное обсуждение законопроекта. Здесь идет работа над его содержанием, принимаются либо отклоняются поправки, возможно голосование и по отдельным статьям, разделам документа. На третьем чтении законопроект обсуждается и принимается в целом.

Свои особенности имеет и принятие решений на референдуме.

3. Последняя стадия правотворчества - введение в действие нормативно-правового акта. Существует и иная точка зрения, в соответствии с которой выделяются только две перечисленные выше стадии, однако большинство авторов склоняются к тому, что правотворческий процесс не может считаться полностью завершенным без включения в него различных процедур, совершаемых с уже принятыми нормативно-правовыми актами до вступления их в юридическую силу, - подписания, регистрации, официального опубликования или иных способов официального доведения содержания принятого нормативно-правового акта до его адресатов и т.п. Многие нормативно-правовые акты подлежат обязательному официальному опубликованию - помещению в официальное издание, на которое можно ссылаться (см. один из принципов правотворчества - гласность).

Содержание заключительной стадии правотворчества также в большой степени зависит от вида принимаемых нормативно-правовых актов.

Представляет интерес анализ заключительной стадии законотворческого процесса. Официальный текст принятого закона подписывается главой государства. Во многих странах данный акт является составной частью механизма сдержек и противовесов, хотя кое-где, например, в Испании, ФРГ, это просто формальная процедура, поскольку отказаться от подписания закона глава государства не может. Отказ от подписания закона - вето - может быть абсолютным и относительным. Абсолютное вето, когда к рассмотрению закона парламент более не возвращается, ушло в прошлое. При отлагательном вето парламент вновь рассматривает закон с возражениями главы государства или без таковых. Отлагательное вето преодолевается повторным принятием закона, при этом может быть необходимо квалифицированное большинство голосов. Если в одних странах преодолеть вето главы государства достаточно трудно (например, в США это довольно действенный инструмент в руках президента, там было преодолено лишь около 3-х процентов вето), то в других - относительно несложно. После подписания закон подлежит официальному опубликованию - помещению его полного подлинного текста в официальном издании. В зарубежном конституционном права активно используется термин “промульгация закона”, под которым понимается или санкционирование законопроекта главой государства и опубликование закона в официальном вестнике (т.е. рассмотренные выше процедуры); или же издание главой государства специального акта, содержащего, в частности, распоряжение об официальном опубликовании закона. Данный акт в официальных изданиях публикуется перед текстом промульгируемого закона.

В настоящее время нормативно-правовой акт является одним из основных источников права практически во всех правовых системах мира.

Нормативно-правовой акт - это акт правотворческой деятельности компетентных государственных органов, который устанавливает, изменяет или отменяет нормы права.

Поясним данное определение, подробнее рассмотрев основные характеристики нормативно-правовых актов.

* Нормативно-правовой акт издается по общему правилу компетентным государственным органом. Практически каждому государственному органу предоставлено право издания в пределах своих полномочий нормативно-правовых актов. Эти документы носят государственно-властный характер, их исполнение в случае необходимости может обеспечиваться мерами государственного принуждения; в данных характеристиках нормативно-правового акта, выражающих его связь с государством, проявляется суверенность государственной власти.

Известны также нормативно-правовые акты, принимаемые на референдуме и издаваемые негосударственными организациями (подробнее об этом см. следующий параграф).

* Нормативно-правовые акты принимаются в определенном процедурном порядке, который служит гарантией их надлежащего качества. Сам процесс принятия нормативно-правовых актов называется правотворчеством.

* Нормативно-правовой акт содержит нормы права - правила поведения общего характера, на что указывает и название данного документа. Государственные органы издают самые разные документы, но не все они содержат нормы права, не все являются нормативно-правовыми актами. Поэтому необходимо четко представлять отличие последних от правоприменительных актов (или актов индивидуального значения, адресованных конкретным субъектам права), от актов морально-политического значения (также не содержащих норм права, например, от различного рода обращений, призывов, получивших определенное распространение в советское время).

* Нормативно-правовой акт документально оформлен, имеет установленную форму и реквизиты - официальное название и наименование, номер (не всегда), указание на орган, принявший данный акт, на время принятия и время вступления в действие, на место официального опубликования. Для облегчения пользования нормативно-правовым актом его содержание упорядочено, структурировано (этого, впрочем, не было во многих древних правовых памятниках). Нормы права объединены в статьи, которые могут иметь и части. В одной статье содержится от одной до нескольких правовых норм, регулирующих более-менее сходные отношения. Статьи объединены в главы, разделы - более крупные структурные подразделения норм права, все они как правило имеют свои названия. Нумерация разделов, глав, статей остается постоянной при последующих изменениях, вносимых в нормативно-правовой акт.

* Нормативно-правовой акт обладает юридической силой. Существует определенный порядок вступления официальных документов в юридическую силу и порядок ее утраты. Под юридической силой понимается свойство нормативно-правовых актов реально действовать, порождать юридически обязательные последствия. Юридическая сила зависит от места правотворческого органа в аппарате государства, от его компетенции, а все это определяется значением решаемых данным государственным органом задач. Юридическая сила проявляется в иерархичности нормативно-правовых актов.

Классификация:

Именно по юридической силе проводится самая важная классификация нормативно-правовых актов. По данному основанию выделяют законы и подзаконные нормативные акты, и те, и другие также имеют свою иерархию.

Закон - это нормативно-правовой акт, принимаемый в особом порядке по наиболее важным вопросам общественной и государственной жизни и обладающий высшей юридической силой.

В зависимости от регулируемых общественных отношений, от степени значимости законы подразделяются на основные (конституции), конституционные, органические и обычные.

Основные законы (конституции) регулируют основы общественного и государственного строя, закрепляют основные права, свободы и обязанности человека, определяют принципы формирования и деятельности государственных (преимущественно высших) органов. Конституции имеют учредительный характер. Они служат юридической базой для всего законодательства, по отношению к которому они обладают верховенством, поддерживаемым осуществлением функции конституционного контроля.

Под конституционными законами понимаются обычно или законы, дополняющие конституцию, или законы, издающиеся по отдельным указанным в конституции наиболее важным вопросам. Органическими законами называют или законы, определяющие порядок организации и деятельности государственных органов на основе бланкетных статей конституции, или все законы, к которым отсылает конституция. Обычные законы - все остальные законодательные акты, принимаемые парламентом.

Подзаконные нормативно-правовые акты принимаются на основе и во исполнение законов различными государственными органами. Иерархия подзаконных актов соответствует иерархической структуре государственного аппарата.

Наряду с рассмотренной классификацией нормативно-правовых актов по юридической силе существуют и иные классификации по различным основаниям.

Так, по сфере действия различают нормативно-правовые акты внешнего действия и внутреннего действия. Первые содержат нормы права, регулирующие не деятельность издавшего их государственного органа, а направленные на упорядочение внешних по отношению к данному органу отношений. Во вторых находятся предписания, регламентирующие внутриорганизационные отношения внутри данного ведомства (ведомственные нормативно-правовые акты) или внутри данного органа или государственного учреждения (локальные нормативно-правовые акты).

В зависимости от территории действия выделяют общие (действующие на всей территории государства) и местные (действующие на части территории государства) нормативно-правовые акты.

В зависимости от времени действия говорят о неопределенно - длительных и временных нормативно-правовых актах и т.д.