Бюджетный процесс в начальный период либеральных реформ (1992–1994 гг.)

С начала 1992 г. бюджетная политика уже в рамках России резко изменилась. Была поставлена задача сбить инфляцию после либерализации цен и для этого сбалансировать бюджет любой ценой.

К этому моменту государственные расходы составляли 55–60% ВВП, а доходы консолидированного бюджета – 40–45%. Поэтому сокращение расходов и обязательств государства было задачей № 1. Ее решение столкнулось с сопротивлением парламента, ЦБ, отраслевого блока в Правительстве, регионов. Поэтому серьезно продвинуться на этом направлении удалось только в первые три-четыре месяца.

К началу года была подготовлена и осуществлена налоговая реформа. Главное новшество – введение НДС взамен налога с продаж, позволявшее в значительной мере учесть опасности предстоящего периода высокой инфляции, в частности возникновение эффекта Оливейры–Танзы, когда доходы бюджета резко отстают от его расходов из-за того, что налогооблагаемая база не меняется в соответствии с ростом инфляции.

Как показано в табл. 12.5, сбалансированность бюджета удалось поддерживать с начала года до мая, в основном за счет сокращения расходов на оборону и инвестиции плюс дотации.

Таблица 12.5. Исполнение бюджета Российской Федерации в январе–июне 1992 г., % ВВП

В январе дефицита не было ни в консолидированном, ни в федеральном бюджетах. Расходы финансировались в меру поступления доходов, также резко упавших в реальном исчислении. Пружина сжималась неимоверно. Три месяца бюджетополучатели терпели, не веря в то, что денег на привычные расходы так и не дадут. Потом пружина стала распрямляться: отчасти пришлось дать недоданное, при этом увеличивался и сбор налогов, и дефицит. К июню расходы в основном достигли уровня, на котором они стабилизировались. Он был намного ниже прежнего. Если в 1989 г. государственные расходы (по государственному бюджету СССР) составили 52,5% ВВП, то в марте 1992 г. – 18,8%, а в декабре – 32,4%; на оборону – соответственно 17,3; 3,1; 4,7% ВВП; на народное хозяйство – 27,8; 5,8; 11,4%.

В сущности сокращение бюджетных расходов в начале 1992 г. было наряду с либерализацией цен главным фактором того, что можно назвать российским вариантом шоковой терапии. Результатом или побочным следствием стало рождение кризиса неплатежей. В тот период (первый квартал 1992 г.) появилась практика крупного недофинансирования бюджетных расходов против плановых назначений: народное хозяйство – 75% плана; капитальные вложения – 58; социально-культурные мероприятия – 62%.

С марта давление на Правительство с целью ослабления бюджетной политики нарастало с каждым днем. За ним стояли и объективные факторы (сильное влияние сезонности, глубокие деформации в производстве и невозможность его быстрой адаптации к резко изменившимся условиям), и лоббистское давление с целью нажиться на бюджетных деньгах.

В марте правительство Гайдара устояло, хотя и подавало в отставку во время III Съезда народных депутатов РСФСР. В апреле–мае началось отступление. Стали расти расходы на народное хозяйство, в том числе были выданы средства на пополнение оборотных средств предприятий. Росли субсидии отдельным предприятиям, таким, как "Ростсельмаш". Доходы увеличивались медленнее, чем расходы. Растущий дефицит покрывался кредитами ЦБ. Последний после прихода В. В. Геращенко стал своего рода дополнением к бюджету, поскольку давал кредиты не только коммерческим банкам, странам СНГ, но и предприятиям. В июле и августе кредиты ЦБ росли по 50% в месяц.

Осенью начался новый период сжатия, который продолжался до декабря. Затем в связи с необходимостью исполнения расходных обязательств в конце года, а также в связи с отставкой Е.Т. Гайдара прошло новое ослабление бюджетной политики.

Такими волнами, чередованием сжатий и ослаблений, бюджетная политика характеризовалась вплоть до "черного вторника" 11 октября 1994г.

За персональными перемещениями и политической конъюнктурой можно теперь разглядеть объективную основу этой политики. Колоссальные структурные диспропорции, отсутствие нормальных хозяйственных мотиваций и работоспособных институтов рыночной экономики, нарастание социальных проблем не позволяли быстро провести финансовую стабилизацию. Но те же причины, необходимость скорейшего перехода к фазе роста требовали, чтобы она была осуществлена в кратчайшие сроки. Между этими противоположными стремлениями надо было постоянно искать баланс, который сам постоянно менялся. И другого способа не было, кроме проб и ошибок. Поэтому за кажущимся хаосом, за противоречиями практической бюджетной политики скрывалась важная закономерность переходного периода в России.

Отметим основные циклы в бюджетной политике 1993–1994 гг.

С начала 1993 г. Б. Федоров, сменивший Е. Гайдара в роли главного монетариста, проводит политику умеренной инфляции, без повторения шоковой терапии. Его "противовес" О. Лобов лоббирует ослабление финансовой дисциплины. В августе 1993 г. в Правительство возвращается Е. Гайдар. Вместе с Б. Федоровым они добиваются ужесточения бюджетной политики. В октябре проводится 20%-и секвестр бюджетных расходов. Отменяются импортные дотации. Многочисленные внебюджетные фонды консолидируются в бюджет*.

* Федоров Б.Г. 10 безумных лет. М., 1999. С. 91-92.

Затем поражение либералов на выборах в Думу в декабре 1993 г., уход из Правительства Гайдара и Федорова. На позицию руководителей финансовой политики выдвигаются С. К. Дубинин (и.о. Минфина) и А.Н. Шохин (вице-премьер и министр экономики). Какое-то время в начале 1994 г. они демонстрируют жесткость, показывая, что и без Гайдара с Федоровым требования макроэкономики будут выдерживаться. Но с весны 1994 г. уже в третий раз наступает ослабление бюджетной политики (посевная, "северный завоз" и т.п.) Растут кредиты ЦБ Правительству, растет денежная масса, но при этом на фоне снижающейся инфляции поддерживается курс рубля. Итог – "черный вторник", а затем смена бюджетной политики и персоналий, за нее ответственных.