Особенности государственных органов управления

Изменения в общественном развитии страны, а также усиление государственного единства обусловили заметную эволюцию всех органов государства. Вассальные отношения все меньше связывали службу удельных князей великому князю.

С конца XV в. главой государства был великий князь, круг полномочий которого был очень широк (издание законов, руководство государственным управлением, высшая судебная власть). Первоначально эти полномочия великий князь мог осуществлять лишь в пределах собственного домена. Однако с уменьшением власти удельных князей великий князь распространил свою власть на всю территорию государства. С падением власти Золотой Орды он стал фактически и юридически независимым, суверенным государем.

В 1547 г. первым среди русских монархов венчался на царство Иван Грозный. Власть монарха была ограничена Боярской Думой, образовавшейся из совета при князе. С конца XV в. Боярская Дума превратилась в постоянный совещательный орган при верховной власти. Дума имела постоянный состав: думные чины - бояре, окольничие, думные дворяне и др. Фактически полномочия Думы и великого князя совпадали. Роль и влияние Думы на внутреннюю и внешнюю политику были велики. Без одобрения Думы великий князь не мог провести ни одно решение в жизнь.

Таким образом, одной из характерных особенностей русской монархии XIV-XVI вв. являлась значительная роль Думы в системе государственных органов и господство в ней крупных феодалов. Кроме того, расширение территории государства и процессы его централизации привели к столкновению со старыми формами управления, способствовали отмиранию дворцово-вотчинной системы и зарождению нового, приказного управления.

Преобразование старой системы государственного управления начиналось с ее усложнения. Она состояла из двух частей: управление дворца во главе с дворецким, имеющим в своем распоряжении многочисленных слуг, и пути (ведомства), которые обеспечивали специальные нужды князя и его окружения (например, сокольничий, ловчий, конюший и др.). Руководители путей назывались путными боярами. Пути не ограничивались сбором продуктов с населения, а выступали как административные и судебные органы для населения. Постепенно из органов, обслуживавших личные нужды князя и дворца, они превратились в учреждения по управлению всем государством. Усложнение функций дворцовых органов потребовало создания разветвленного аппарата. Так были созданы великокняжеская казна, ставшая самостоятельным ведомством, и большая дворцовая канцелярия с архивом. Все это подготовило переход к новой приказной системе, которая окончательно оформилась лишь во II пол. XVI в.

2. В середине XVI в. Русское государство вступает в новый период развития – сословно-представительной монархии. Впервые понятие сословно-представительной монархии было введено Н.П. Павловым - Сильванским. До этого существование в России такой формы государства отрицалось. Наличие сословно-представительной монархии в России первым обосновал С.В. Юшков. Он доказал, что это промежуточная форма между раннефеодальной и абсолютной монархией.

Государственный аппарат в данный период претерпевал значительные перемены, что выразилось, прежде всего, в усилении власти монарха внутри государства, а также в поднятии его авторитета среди европейских королей.

Характерным органом сословно-представительной монархии были земские соборы. Особенностью Российского управления этого периода было, во-первых, то, что соборы возникли не по требованию сословий для ограничения царской власти (как это было на Западе), а по инициативе царей для упрочения их власти. Во-вторых, сословное представительство в России служило опорой монархии в периоды обострения внутриполитических, экономических и внешнеполитических отношений.

Известный историк Н.П. Павлов-Сильванский отмечал в своем исследовании, что "земские соборы созывались не в силу особого права сословий на участие в законодательстве и управлении, не в силу "конституции", а по доброй воле государей, в неопределенные сроки, только тогда, когда сама власть в годы бедствий находила нужным обратиться к земле за поддержкой. Выборные люди на соборах не проявляли властной самостоятельности, не вступали в конфликты с государем, не предъявляли ему своих ультиматумов, а, наоборот, признавали авторитет его власти, обращались к нему в почтительной форме "челобитий", а иногда даже уклонялись от ответа на вопрос, поставленный на их обсуждение, заявляя: "А как дело вершить, то государю ведомо" [1, с. 134].

На земских соборах были представлены три сословия - духовенство, дворянство и посадские люди. Сословность отражалась и на самом порядке обсуждения дел на соборе, представители каждого сословия совещались отдельно, и заключения по поставленным вопросам давались отдельно от других. Особое положение в соборе занимали бояре. Они входили в соборы не по выборам, как представители дворян и посадских людей, а как члены Боярской думы. Во Франции подобным образом в Генеральных штатах участвовали не по выборам, а по должности члены тайного королевского совета. Духовенство на Земском соборе занимало особое положение, выделяясь в "освященный собор". Иногда в земском соборе происходили процессы, подобные в английском парламенте. Так, собор 1648 г. делился на две палаты, в одной заседали духовные власти и бояре, окольничие, думные люди; в другой - все выборные люди, дворяне и посадские. В результате этой системы большая часть населения была лишена права голоса, а представители привилегированных сословий решали все государственные дела. Подобное происходило во Франции, Германии и Англии.

В течение ста лет, с 1550 до 1653г., соборы созывались 57 раз.

Если сравнивать с английским парламентом, который завоевал конституционные права, то российский земский собор был, безусловно, бесправным и погиб без борьбы. Но если сравнивать соответствующие соборам французские генеральные штаты и немецкие ландтаги эпохи сословной монархии, то эти западные сословные органы, подобно соборам, не получили конституционных гарантий.

По составу, по отношениям к верховной власти и по своим правам, земские соборы были тождественны западноевропейским представительным собраниям средних веков. Как в России, так и на Западе сословные представители были связаны сословными инструкциями и петициями. Сходство проявлялось и в том, что члены высших сословий заседали лично, а низших - через посредство представителей.

Российский земский собор был таким же бесправным и зависящим от воли государя, как и западные собрания. Для их созыва (как и для собора), не было установлено сроков ни законом, ни обычаем, и созыв их, и само их существование всецело зависели от воли государя. Компетенция соборов (как и западных собраний) была неопределенной, что проявлялось в полной зависимости постановки любого вопроса законодательного, управленческого, судебного или внешнеполитического характера от воли государя. Исключением являлись редкие особые соборы, которые созывались для выбора государя и имели обязательную силу. Остальные обычные соборы имели только совещательное значение, а их решения не были обязательными для верховной власти.

Проблема сходства российского и западноевропейских сословно-представительных органов не является в русской историографии единственной и бесспорной. Некоторые русские ученые (например, Б.Н. Чичерин) доказывали их абсолютное несходство. Возможно, суть не в этом, а в том, какую роль сыграли эти органы в историческом развитии своих стран. Если они появились во многих странах, значит, была в них необходимость, что и определяет их значимость.

В России в XVI в., как и в Германии, в этот же период, правительственная власть впервые приобрела государственный характер; она значительно укрепилась и стала способной проводить свои веления. Кроме того, впервые происходит процесс дифференциации центрального управления: возникают условия для создания отдельных его отраслей - финансового, военного и др. Дифференцировалось центральное управление с образованием приказов, которые являлись существенным звеном сословно-представительной монархии. В ХVII в. они достигли наибольшего развития. Приказы были центральными исполнительными и судебными органами государства. Приказная система часто реорганизовывалась: происходило либо их слияние, либо разукрупнение.

Часть приказов (до 40) были постоянно действующими учреждениями. Например, Посольский, Разрядный, Сокольничий, Стрелецкий, Холопий, Челобитный, Ямской, Печатный, Оружейной палаты, Разбойничий. Каждый из них ведал определенным кругом вопросов и имел самостоятельный штат. Однако приказная система еще не имела четкого разграничения функций между отдельными учреждениями; для многих приказов было характерно совмещение судебных, административных и финансовых функций, и, кроме того, соединение функционального управления с территориальным. Приказы возглавлялись судьями (т.к. большинство приказов выполняли судебные функции) и подчинялись непосредственно царю. Некоторые приказы возглавляли бояре, окольничие и думные дворяне. У руководства ряда важнейших приказов стояли дьяки (Разрядного, Посольского, Поместного). В начале XVII в. были созданы также временные приказы (около 40), которые, выполнив поставленные перед ними определенные задачи, прекращали существование (например, приказ денежного и хлебного сбора; сбора ратных и даточных людей).

В начале ХVIII в., в результате реформ аппарата управления и введения коллегий, была ликвидирована приказная система.

3. Еще в предшествующий период (конец XVI - XVII вв.) в России существовали предпосылки возникновения абсолютизма: усиление централизации государственного управления, ликвидация местничества, падение значения Боярской думы, отмирание Земских соборов и т.д. Однако окончательное оформление было завершено в начале XVIII в., когда происходил переход от разлагающегося феодализма к зарождению капиталистических отношений. Для абсолютной монархии характерны следующие признаки:

1. Сосредоточение законодательной и исполнительной власти в руках монарха.

2. Установление монархом налогов и распоряжение государственными финансами.

3. Наличие сильного бюрократического аппарата управления.

4. Создание сильной постоянной армии и полиции.

5. Ликвидация всех сословно-представительных органов управления, либо потеря их прежнего значения.

Российский абсолютизм, по сравнению с абсолютизмом Западной Европы, имел ряд особенностей. Это, во-первых, слабость российской буржуазии, которая в силу ряда причин (задержка в развитии городов, закрепощение населения, что обусловливало медленное развитие капитализма) находилась в большой зависимости от государства. Во-вторых, в России, в отличие от Западной Европы, где отменялись институты крепостного права, на протяжении XVIII и первой половины XIX вв. сохранились крепостнические отношения. В-третьих, российский абсолютизм опирался на служилое, крепостническое дворянство, тогда как в Западной Европе социальной базой абсолютизма были дворяне и горожане. В-четвертых, российский абсолютизм характеризовался расширяющей экспансией государства, его вторжением во все сферы жизни. Это выражалось в расширении территории государства; в дальнейшем процессе закрепощения; во вмешательстве во все сферы частной жизни. (Например, указы ХVIII в. предписывали населению, когда гасить свет, какие танцы исполнять, в каких гробах хоронить, как брить бороды). Это было подобием только «полицейского» абсолютизма в Германии.

Однако в России проявлялись и другие признаки абсолютизма, присущие Франции или Англии. Так, «просвещенный» абсолютизм возникал тогда, когда его методы управления могли эффективно действовать. Но очень часто, отдав дань моде, монархи возвращались к старым способам правления.

При Петре I получило дальнейшее развитие и укрепление самодержавия. Впервые (в арт. 20 Артикула воинского) было дано законодательное определение абсолютизма.

В 1721 г. Сенат провозгласил Петра I императором, самодержцем всероссийским. Полномочия императора стали шире, чем царей. В государстве не существовало государственного учреждения, которое ограничивало бы власть императора. Только император мог издавать законы. Он обладал высшей административной властью (ему подчинялись все органы государственного управления), был главой судебной власти, представлял государство в международных отношениях, подписывал важнейшие международные документы. Императору принадлежала высшая церковная власть, которую он осуществлял через специально созданный Синод. Должность главы русской православной церкви – патриарха была упразднена.

Согласно Указу о престолонаследии 1722 г. Петр I установил новый порядок престолонаследия, по которому царь «кому хочет, тому и определит наследство». Такое положение императора в системе государственных органов определяло форму правления - абсолютную монархию.

В 1711 г., отправляясь в Прусский поход, Петр I издал указ о создании нового государственного органа – Сената, что стало важным началом в образовании абсолютистского аппарата управления. Все назначения и отставки сенаторов осуществлялись царем. Приняв присягу на верность государю, сенаторы под угрозой смертной казни в случае ее нарушения должны были послушно исполнять любые повеления государя.

Первоначальный состав Сената из-за своей несостоятельности был в 1722 г. изменен. В соответствии с Указом 1722 г. «О должности Сената» он состоял из лиц, назначаемых императором. Этот документ запрещал членам Сената быть одновременно членами коллегий.

Сенат возглавлял систему государственного управления и был по отношению ко всем другим органам высшей инстанцией. Действовавшие приказы, коллегии и местные органы в определенные сроки подавали в Сенат свои отчеты.

Разделы II-VII Указа содержат вопросы компетенции Сената, в частности:

а) дела, которые не могли решать коллегии;

б) вопросы, связанные с началом военных действий, со стихийными бедствиями, беспорядками;

в) жалобы на «неправый суд» коллегий и канцелярий;

г) назначение на должности чиновников государственного аппарата.

Сенат постоянно действовал под контролем императора. Сила сенатных указов определялась тем, что они издавались при одобрении императора и никогда не противоречили его воле. Издаваемые Сенатом акты не имели высшей юридической силы закона. Таким образом, Сенат принимал лишь участие в обсуждении законопроектов, а также публиковал императорские указы и давал толкование законодательства.

На базе приказной системы были образованы коллегии. Однако система коллегий складывалась постепенно. Первоначально по указу 1717 г. было создано 9 коллегий: Военная, Берг, Ревизион (бюджетная), Иностранных дел, Адмиралтейская, Юстиц, Камер (торговля), Штатс-контор (ведение государственных расходов), Мануфактур (промышленная).

Всего к концу первой четверти ХУШ в. существовало 13 коллегий. Их деятельность определял Генеральный регламент 1720 г. Создание системы коллегий завершило процесс бюрократизации государственного аппарата. Создание 13 коллегий, вместо 80 существовавших в XVII в. приказов, обеспечило абсолютной монархии четкое распределение ведомственных функций, единые нормы деятельности, разграничение сфер государственного управления.

Таким образом, развитие системы высших органов шло в направлении окончательного оформления абсолютизма в соответствии со следующими закономерностями:

• усиление власти монарха;

• полная ликвидация пережитков сословно-представительной монархии;

• бюрократизация государственного аппарата, выражающаяся в объединении однообразных функции управления;

• установление четкой системы подчиненности низших органов высшим;

• разрыв с сословным принципом комплектования.

В результате преобразований Петра I Русское государство было превращено в огромную и сильную империю. Монарх рассматривался как верховный носитель законодательной власти. Об этом свидетельствует такая статистика: во второй половине ХVII в. был издан 1821 указ (в среднем 36 указов в год); в первой половине ХVIII в. ежегодно издавалось примерно по 160 указов.

Таким образом, при абсолютизме в России система феодального права постепенно оформлялась в систему отраслевых законодательных актов; кодифицированных, т.е. система права укладывалась в систему законодательства. Законодательство охватывало все стороны государственной и общественной жизни и регулировало общественные отношения в интересах, прежде всего, дворянства.

Окончательное оформление кодификации русского права произойдет значительно позже - в XIX веке.

НОВОЕ ВРЕМЯ