Порядок принятия и изменения конституции

 

Порядок принятия конституций имеет четыре разновидности: октроирование, принятие учредительным (конституционным) собранием, принятие парламентом, принятие пу­тем всенародного голосования (референдума).

Октроированные — это дарованные, пожалованные властью монарха конституции. Октроирование конституций было характерно в основном для абсолютных монархий в прошлом. При этом в самих конституциях прямо указывалось на их октроированный характер. Октроированными считаются также конституции, разработанные и дарованные метрополиями своим колониям при освобождении от колониального господства. Такие конституции были дарованы, например, Великобританией некоторым странам Африки. В России такая попытка была сделана Николаем II 17 октября 1905 г. путем издания Манифеста о даровании свобод.

В практике современного конституционализма уже почти не встречается октроирование конституций.

Чаще всего для разработки и принятия новой конституции, а иногда и для внесения в нее существенных изменений, созывается учредительное собрание. Порядок его из-

 

 

46 | Конституционное право Российской Федерации

брания, организация деятельности и компетенция определяются самой конституцией или специальным законом.

Впервые Учредительное собрание было созвано в США в 1878 г. в Филадельфии. Филадельфийский конвент состоял из назначенных в него 74 делегатов и заседал четыре месяца. Во Франции Учредительное собрание было созвано в 1791 г. В дальнейшем созыв учредительных собраний получил достаточно широкое распространение.

В России после свержения монархии Временное правительство уже в декларации от 2 марта 1917 г. провозгласило созыв Учредительного собрания, а 25 марта было создано Особое совещание для подготовки проекта положения о его выборах. Учредительное собрание было избрано в ноябре 1917 г. по партийным спискам на основе пропорциональной избирательной системы в составе 707 депутатов. Абсолютное большинство голосов было отдано эсерам. Большевики получили на выборах менее 25 процентов голосов, несмотря на то, что выборы проводились уже после захвата ими власти в стране. Учредительное собрание не смогло принять решений, которые бы определили форму правле­ния и конституционный строй России, так как оно было насильственно распущено большевиками в ночь на 20 января 1918 г., т.е. путем прямого захвата власти вооруженным путем.

Широкое распространение созыв учредительных собраний получил после Второй мировой войны. В одних странах учредительные собрания избирались на основе всеобщих и прямых выборов; в других создавались путем делегирования государственными органами, политическими партиями и общественными организациями, социальными и профессиональными группами своих представителей; в-третьих, ранее избранный парламент был преобразован в учредительное собрание. Основной функцией учредительных собраний была только разработка или разработка и принятие новой конституции, после чего они распускались. В некото­рых странах учредительные собрания после осуществления этой функции продолжили выполнять полномочия парламента.

Некоторые современные конституции были приняты путем всенародного голосования — референдума. Этот способ принятия конституций оценивается специалистами конституционного права неоднозначно. Если конституция разработана специально созванным для этого учредительным (конституционным) собранием, парламентом или другими ана-

Глава 2. Основы учения о конституции... | 47

логичными представительными учреждениями, а затем проводится референдум для утверждения разработанного проекта, то это вполне отвечает современным требованиям демократии. В этом случае народ выражает свою волю, отвечая на вопрос «за» или «против» принятия новой конституции.

Однако на референдум может выноситься проект конституции, подготовленный захватившей власть военной хунтой или руководящей верхушкой единственной правящей партии. В условиях массовых репрессий и давления со стороны властных структур, когда свобода выбора отсутствует или сильно ограничена, избиратели одобряют и реакционные конституции.

Форма принятия конституций парламентом характерна, в основном, для бывших социалистических стран. Принимается она квалифицированным большинством. Такой спо­соб принятия конституции был и в некоторых демократических государствах (Греция).

Внесение в конституцию поправок — явление нередкое. Конституция — не застывшая глыба догматических положений, а живой организм, и поэтому внесение изменений в конституцию совсем нередкое явление в конституционном развитии. Большинство конституций мира претерпели изменения. Со времени принятия Конституции США было внесено 27 поправок (предложений о пересмотре Конституции в Конгрессе США рассматривалось более десяти тысяч).

Другие страны также, хотя и более часто, чем США, вносили поправки в свои конституции.

В Конституцию Российской Федерации 1978 г. в конце 80-х — начале 90-х гг. было внесено более 300 поправок, что, естественно, повлияло не только «на букву», но и «на дух» действовавшей тогда Конституции. Это позволяет говорить о существовании в России не пяти (1918, 1925, 1937, 1978, 1993 гг.), а шести конституций.

В то же время конституции некоторых стран ввиду жестких правил внесения в них поправок остались неизменными со времени их принятия (например, Конституция Японии). Не существует проблем изменения конституции, если речь идет о пересмотре гибкой конституции. Это осуществляется путем принятия обычного закона. Без всяких сложностей вносились любые поправки в советские конституции и в конституции других стран, хотя и предусматривалось требование квалифицированного большинства в палатах

 

48 | Конституционное право Российской Федерации

Верховного Совета СССР или в высших представительных органах других социалистических стран. Но Верховный Совет не был парламентом, а конституция, хотя и считалась Основным законом, таковым по существу не была, так как страной руководила по своим партийным правилам огосударствленная КПСС, как бы это ни маскировалось.

Значительно сложнее пересмотреть жесткие конституции. Для их изменения предусматривается требование квалифицированного большинства в парламенте, а кроме того, в ряде стран предусмотрено утверждение поправок на референдуме или большинством субъектов федерации, если речь идет о федеративных государствах. Известны и другие способы обеспечения жесткости конституции. Это повторное голосование в парламенте через определенный промежуток времени. Пересмотр Конституции Бельгии, например, осуществляется по инициативе законодательной власти, после чего обе палаты парламента распускаются. Вновь избранные па­латы утверждают в согласии с королем положения, подлежа­щие пересмотру. Некоторые статьи конституций вообще нельзя менять: ни всегда, ни в течение какого-то периода времени, что также придает жесткость конструкции.

Правом законодательной инициативы для случаев внесе­ния поправок в конституцию пользуются те же субъекты, что и в законодательном процессе.

Виды конституций

 

Во всем мире в настоящее время насчитывается более 200 действующих конституций, с учетом исторического опыта конституционализма их существенно больше.

Многообразие конституций позволяет их классифицировать, т.е. установить закономерно существующие между ними общие признаки, что дает возможность их сопоставления, выявления особенностей формы, структуры и содержания. Классификация конституций, как и любая классификация, носит условный характер, поскольку в мире нет конституций, которые были бы идентичны по всем признакам. Они различаются не только тем, что в них учтены национальные и исторические особенности данного государства, но и раз­нообразием способов их разработки и принятия.

1. Действующие сегодня конституции можно разделить на конституции «старого» и «нового» поколения. К первой группе относятся конституции, принятые в основном в

Глава 2. Основы учения о конституции... | 49

XVIII-XIX вв. В эту группу включаются и некоторые конституции, принятые в XX в. до Второй мировой войны. Конституции старого поколения разрабатывались и принимались в условиях, которые отличаются коренным образом от нынешних. Так, Конституция США, имеющая солидный возраст — ей более двухсот лет — разрабатывалась в условиях, когда отдельные бывшие британские колонии, добившиеся независимости, объединялись в единое государство. К этому времени не было еще и опыта разработки и принятия таких актов, как конституция.

Поэтому первоначально статью о правах человека и гражданина вообще «забыли». Правда через два года вспомнили и внесли в Конституцию под названием «Билль о правах».

Вторую группу составляют конституции, принятые после Второй мировой войны. Это конституции многих стран Европы, Азии, Африки и Америки. К ним относятся конституции всех стран, получивших независимость в результате распада колониальных империй, а также Советского Союза, Югославии, Чехословакии и др. Конституции этих стран принимались в условиях, когда международная обстановка способствовала демократизации общественной жизни. В это время из совокупности принятых конституций складывается определенная модель конституции, в которой имеются общие положения, разделы о правах и свободах человека и гражданина, об институтах государственной власти, о территориальном устройстве, местном самоуправлении.

Причем во всех конституциях глава о правах и свободах человека и гражданина, как правило, на первом месте.

2. Действующие конституции в науке конституционного права делятся на писаные и неписаные. Эта классификация появилась в науке в XIX в., когда большая часть стран не имела основных законов. К концу XX в. преобладающая масса конституций — писаные акты. Исключение составляют конституции Великобритании и Новой Зеландии. Так, в Великобритании конституции в традиционном понимании (как единого законодательного акта) вообще не существует. В стране действует конституция, составленная из норм статутного права, наиболее важные из которых содержатся, например, в таких актах, как «Хабеас корпус акт» 1689 г., Закон о престолонаследии 1701 г., Закон о парламенте 1911 и 1949 гг., Акт о местном самоуправлении 1972 г., Акт о гражданстве 1981 г., Акт о народном представительстве 1983 г.

 

 

50 | Конституционное право Российской Федерации

Классификация конституций на писаные и неписаные сегодня в значительной мере утратила смысл. Это тем более важно подчеркнуть, что и в названных странах в последние десятилетия приняты парламентские акты, которые можно с полным основанием включить в число писаных источников конституционного права, но формально все это не конституции.

3. Конституции можно классифицировать и по времени их действия. Так, одни конституции имеют неограниченный срок действия, другие принимаются на определенное время. Таким образом, есть конституции постоянные и временные. Большинство конституций мира — постоянные, что не означает их низменности или вечности. В истории ряда стран мира было принято до двадцати и более постоянных конституций (например, во Франции — 16). Множество конституций объясняется не столько существенными изменениями в жизни страны, сколько политической борь­бой, приводившей к чередованию политических режимов и форм правления.

История конституционного развития знает немало и таких конституционных актов, которые принимались на определенный промежуток времени, на переходный период. Такие конституции называются временными.

4. По форме правления конституции бывают монархическими (например, Конституция Королевства Нидерландов 1984г.) и республиканскими (например, Конституция Португальской Республики 1976 г.).

5. По политическому режиму — демократическими и тоталитарными.

Демократические конституции не только декларируют, но и гарантируют обеспечение прав человека и гражданина, авторитарные — ограничивают определенные права, прежде всего политические и гражданские (запрет на деятельность политических партий и т.п.). Тоталитарные конституции утверждают одну идеологию в качестве государственной и общеобязательной, а единственную партию — в качестве руководящей и направляющей силы общества и т.п. Нередко авторитарные и тоталитарные режимы прикрываются демократическими конституциями, которые таким образом теряют реальный характер.

По форме государственно-территориального устройства конституции делятся на федеративные (например, Консти­туция Российской Федерации 1993 г.) и унитарные (напри-

Глава 2. Основы учения о конституции... | 51

мер, Конституция Греции 1975 г.). В свою очередь в федеративных государствах конституции делятся на федеральные и на конституции субъектов федерации (штатов, земель, кантонов, провинций, республик и т.п.). Федеральная конституция закрепляет принципы федерализма, разграничение компетенции между федерацией и ее составными частями, систему федеральных органов государственной власти. Вопросы организации государственной власти субъектов федерации регулируются конституциями субъектов федерации в контексте принципов, установленных федеральным законодательством.

По порядку изменения конституции бывают гибкие и жесткие. Конституции, которые изменяются и дополняются в том же порядке, что и текущее законодательство, относятся к гибким. Если изменения вносятся более усложненным способом, то это жесткие конституции.

Приведенный перечень оснований классификации конституций не является исчерпывающим. В зависимости от решаемых исследователем задач выделяются и другие виды конституций.

Классификация конституций позволяет рассмотреть данный правовой феномен с разных позиций, чтобы выявить общее и особенное для конституций различных государств и многогранно охарактеризовать такой важный источник конституционного права, как конституция.