Закон РФ «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации» от 13 марта 1992 г

Сегодня многим может показаться, что в принятии этого Закона не было ничего особенного. На самом деле это знаменовало собою небольшую правовую революцию. Никогда в России (впрочем, как и в некоторых европейских странах) тайная полицейская деятельность не регулировалась не то что законами, но даже открытыми подзаконными актами. Так что принятие данного Закона стало огромным шагом на пути к созданию правового государства. Стоит процитировать ст.5 данного Закона (она называется «Соблюдение прав и свобод личности в оперативно-розыскной деятельности»), чтобы понять, что впервые в нашей истории тайная деятельность полиции и спецслужб была, пусть и во многом формально, взята под судебный контроль:

«Лицо, виновность которого в совершении преступления не доказана в установленном законом порядке, полагающее, что в отношении его проводились оперативно-розыскные мероприятия, вправе истребовать от органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, сведения о характере полученной в отношении его информации в пределах, допускаемых требованиями конспирации и исключающих разглашение государственной тайны. При отказе в предоставлении запрошенных сведений либо получении их не в полном объеме данное лицо вправе обжаловать эти действия в судебном порядке. В процессе рассмотрения дела в суде обязанность доказывания обоснованности такого решения возлагается на соответствующий орган, осуществляющий оперативно-розыскную деятельность».

Другое дело, что такой контроль требует поистине независимого суда.

Год

Конечно, принципиальной важности шагом для судебной реформы в этом году стало принятие Конституции Российской Федерации. Но все же мы будем придерживаться принципа хронологии и начнем не с Конституции, поскольку она была принята на самом излете года – 12 декабря, и свое влияние начала оказывать позже.

10. Закон РФ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации"» от 14 апреля 1993 г.

Основная идея состояла в том, чтобы постепенно обновлять судейский корпус людьми, обладающими новым правосознанием. Однако достижение цели с помощью прямолинейных, незамысловатых методов очень часто приводит к обратному результату. Именно это и произошло с поправками 1993 года.

Первая из них предусматривала включение в процесс наделения судейскими полномочиями органа юстиции. Последний должен был представлять в соответствующий Совет народных депутатов заключение о кандидате в судьи. Тем самым, по мысли инициаторов поправки, в формировании судейского корпуса будут участвовать и структуры исполнительной власти. А коль скоро они в целом подчинены Президенту РФ, тем более Президенту-реформатору, это станет-де фильтром, затрудняющим проникновение в судейскую корпорацию лиц, не разделяющих новые принципы права. Такое предположение было довольно наивным, как минимум, по двум основаниям. Во-первых, отнюдь не все руководители и служащие органов юстиции в стране разделяли демократические убеждения. А, во-вторых, невозможно было удостовериться в истинном уровне и характере правосознания кандидатов в судьи. Скорее, такой порядок работал на установление или сохранение личных связей, а то и способствовал коррупции. К тому же данный порядок шел вразрез с требованиями Концепции судебной реформы, предполагавшей лишение Министерства юстиции и его территориальных органов всяких функций влияния на суды. Впрочем, этот порядок просуществовал относительно недолго.

А вот вторая поправка к Закону оказалась гораздо более серьезной, и ее можно назвать первым контрреформаторским нововведением. Дело в том, что в новой редакции ст.11, устанавливающей срок полномочий судей, было закреплено: «Судьи районных (городских) народных судов, судьи военных судов гарнизонов (армий, флотилий, соединений) впервые избираютсясроком на пять лет, по истечении которого они могут быть избраны без ограничения срока их полномочий»[3]. Мотивы такого новшества понятны – стремление удостовериться, что новый судья будет соответствовать задаче построения правового государства. Но поправка не только не способствовала этой цели, но и стала одним из многочисленных «крючков», работающих на ликвидацию принципа судейской независимости. На наш взгляд, наличие «проверочного этапа» (в 1995 году пятилетний срок был заменен на трехлетний) серьезно нарушает принцип независимости судей.

К сожалению, спустя шесть лет Конституционный Суд РФ легитимировал такой порядок, не признав его противоречащим Конституции. В своем Определении от 1 декабря 1999 г. № 210-О он указал, что по своей правовой природе трехлетний (пятилетний) срок полномочий впервые назначенных судей имеет, по существу, значение предварительного испытательного срока. Правда, при этом Суд оговорил цель такого срока – выявление причин, которые могут препятствовать дальнейшему назначению того или иного судьи на должность пожизненно, и условие для отказа в представлении для назначения на должность судьи без ограничения срока: соответствующие решения должны обосновываться. Чем же плох «испытательный срок»?

Во-первых, за несколько лет, наверное, можно выявить причины, «которые могут препятствовать дальнейшему назначению того или иного судьи на должность пожизненно», но ведь они могут выявиться и гораздо позднее. И почему тогда впервые назначенные судьи оказываются, так сказать, «судьями второго разряда» в сравнении с теми, кто уже занял судейское кресло без ограничения срока? Очевидно, для всех судей должны действовать единые основания прекращения полномочий.

Во-вторых, практика отнюдь не следует сформулированным Конституционным Судом условиям допустимости «испытательного срока»: никто – ни устно, ни тем более письменно ― не обосновывает причины, по которым судья может быть признан не прошедшим испытание. Это, естественно, лишает судью возможности обжаловать отрицательную оценку его деятельности в судебном порядке, что, согласно позиции Конституционного Суда, также является обязательным для признания допустимости «испытательного срока».

В-третьих, причины, препятствующие пожизненному назначению судьи на должность, по логике вещей должны совпадать с основаниями досрочного прекращения судейских полномочий, перечисленными в Законе о статусе судей. Но не совпадают! И не могут совпадать, поскольку причины отказа в «переназначении» нигде не указаны.

Наконец, в-четвертых: не разумнее ли так выстроить систему предварительного отбора, проверки и особой подготовки претендентов на судейскую должность, чтобы не подвергать назначаемого судью унизительному (даже не столько для конкретного человека, сколько для самой судейской корпорации) и весьма опасному для независимости судей «испытательному сроку»?

Чем опасен «испытательный срок»? Тем, что он, подчеркнем еще раз, искажает психологию судьи. Ведь главными «действующими лицами» при решении вопроса о том, «быть или не быть» повторному назначению судьи, проходящего «испытательный срок», являются председатели соответствующего, вышестоящего и высшего судов. А учитывая весьма обширную компетенцию и широкие возможности для неформального влияния на судей со стороны председателей судов, последние становятся для судей тем самым «начальством», от которого зависят разные аспекты судейской карьеры, в том числе и вопрос о ее досрочном завершении.

Закон о статусе судей говорит, что судья «может быть назначен на ту же должность». Следовательно, может быть и не назначен. Но главное – что способно помешать назначению, т.е. при каких условиях, в каком порядке рассматривается вопрос о назначения/неназначении судьи без ограничения срока, какова во всем этом роль председателей соответствующих судов? На эти вопросы законодательство полного ответа не дает, определяя лишь, что н а председателей вышестоящих судов возлагается представление на должность. И косвенно мы можем узнать обо всем этом в давнишнем, но еще действующем Положении о квалификационной аттестации судей, утв. Постановлением Верховного совета РФ от 13 мая 1993 г. Что же следует из этого Положения?

Согласно п. 2, квалификационная аттестация обязательно проводится, среди прочего, при представлении судьи к назначению без ограничения срока полномочий, если тот был сначала назначен на определенный срок. А в соответствии с п. 6, «на судью, подлежащего квалификационной аттестации, не позднее чем за месяц до ее проведения председателем соответствующего суда составляется характеристика, которая должна отражать оценку профессиональной деятельности судьи, его деловых и нравственных качеств». Причем в заседании квалификационной коллегии вправе принимать участие председатели судов, внесшие представление, либо их представители. Обратим внимание на то, что неудовлетворительная оценка «профессиональной деятельности судьи, его деловых и нравственных качеств» прямо не включена в законодательный перечень оснований для прекращения полномочий судьи. Кроме того, для впервые назначенных судей этот перечень расширяется формальным ограничением срока полномочий. Добавьте к этому право председателя суда еще до истечения «испытательного срока» судьи-новичка обратиться в квалификационную коллегию с представлением о наложении дисциплинарного взыскания, определять, какие дела ему поручать, хлопотать ли о предоставлении положенной судье по закону жилой площади и т.п., а потом поставьте себя на место впервые назначенного судьи, который только начинает постигать систему взаимоотношений в профессиональной корпорации…

В психологии известно явление, называемое импринтинг (imprinting), когда птенец будет считать «мамой» любого, кого, вылупившись из яйца, увидит первым. Мы не хотим сравнивать судей с птенцами, но стереотип отношения к председателю суда (необязательно к конкретному человеку, а именно к этой начальственной должности), вырабатывающийся у них в течение «испытательного срока», весьма похож. Они попросту привыкают видеть в председателе суда и своего «благодетеля», и «работодателя», и, если можно так выразиться, «работоотбирателя». Естественно, что отказ от исполнения его «просьб» или «советов» в подобной системе отношений рассматривается как нелояльность по отношению к патрону.

11. Закон РФ «О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР» от 28 апреля 1993 г.

Этот Закон непосредственно связан с принятым накануне Законом об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан (см. ниже). Поправки в ГПК РСФСР устанавливали процессуальные особенности дел «по жалобам на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан, и дела по жалобам на отказ в разрешении на выезд из Российской Федерации за границу или на въезд в Российскую Федерацию из-за границы».

Правда, эти поправки не исчерпывали всех возможностей граждан для обжалования решений государственных органов. Так, в Законе говорилось, что «не могут быть обжалованы в суд в соответствии с настоящей главой следующие действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц:

1) индивидуальные и нормативные акты, проверка которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации;

2) индивидуальные и нормативные акты, касающиеся обеспечения обороны (оперативного управления войсками, организации боевого дежурства, обеспечения боевой готовности) и государственной безопасности Российской Федерации;

3) индивидуальные и нормативные акты, в отношении которых законом предусмотрен иной порядок судебного обжалования».

Другими словами, поскольку данные поправки касались обжалования действий и некоторых решений госорганов, общественных организаций и должностных лиц только в судах общей юрисдикции, подразумевалось, что иные решения могут быть обжалованы в Конституционный Суд, а также создаваемые арбитражные суды.

12. Положение о квалификационных коллегиях судей и Положение о квалификационной аттестации судей, утв. Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 13 мая 1993 г.

Первое из этих двух Положений просуществовало до 2002 г., когда организацию и деятельность квалификационных коллегий судей (ККС) стал регламентировать Закон об органах судейского сообщества (о нем см. ниже). А вот второе Положение с некоторыми изменениями и дополнениями действует по сей день.

ККС – это весьма грозное оружие судейской корпорации. Представление об этом дает перечень их полномочий (приводится по состоянию на 1993 год):

«Квалификационная коллегия судей:

1) по представлению руководителя органа юстиции утверждает персональный состав экзаменационной комиссии при органе юстиции для сдачи квалификационного экзамена лицами, претендующими на должность судьи;

2) рассматривает заявление лица, претендующего на соответствующую должность судьи, и с учетом результатов квалификационного экзамена дает заключение о рекомендации данного лица либо об отказе в ней; представляет председателю соответствующего суда заключение на каждого из рекомендованных кандидатов на должность судьи;

3) направляет председателю соответствующего суда заключения:

о возможности избрания судьей;

об утверждении на должность председателя или заместителя председателя районного (городского) народного суда или военного суда армии, флотилии, соединения и гарнизона, а также об освобождении от этих должностей.

Квалификационные коллегии судей Верховного Суда Российской Федерации и Высшего арбитражного суда Российской Федерации представляют заключения председателям этих судов о возможности:

избрания судей Верховного Суда Российской Федерации и Высшего арбитражного суда Российской Федерации;

утверждения на должность заместителей председателей Верховного Суда Российской Федерации и Высшего арбитражного суда Российской Федерации и председателей судебных коллегий этих судов;

4) проводит квалификационную аттестацию судей и принимает решение о присвоении им квалификационных классов с пятого по второй включительно; квалификационные коллегии судей Верховного Суда Российской Федерации и Высшего арбитражного суда Российской Федерации вправе присваивать квалификационные классы с пятого по первый включительно;

5) в соответствии со статьей 16 Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" принимает решение по вопросам, связанным с возбуждением в отношении судьи уголовного дела, привлечением его к уголовной ответственности, заключением под стражу или приводом судьи;

6) предупреждает судью о необходимости прекращения деятельности, несовместимой с его должностью, принимает решение о приостановлении или прекращении полномочий судьи, прекращении отставки судьи по основаниям, предусмотренным статьями 13-15 Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации";

7) рассматривает жалобы и представления на действия либо бездействие судьи, умаляющие авторитет судебной власти;

8) дает заключение по вопросам представления судей к награждению государственными наградами и присвоению им почетных званий Российской Федерации;

9) выполняет иные полномочия в соответствии с Законом Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" и настоящим Положением».

В абстракции все очень логично. И порядок создания ККС и ВККС в целом довольно демократичен. Однако в жизни ККС и ВККС настолько сильно связаны с председателями соответствующих судов, что это оружие оказалось в руках судейского начальства.

В Положении о квалификационной аттестации судей говорится, что представляет собой такая аттестация. Это – «оценка уровня его профессиональных знаний и умения применять их при осуществлении правосудия, деловых качеств судьи и соответствия его требованиям, предъявляемым к судьям Законом Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации"». Но не слишком ли расплывчаты и многозначны эти критерии?

Нельзя не отметить и еще один существенный момент. Хотя федеральные судьи являются лицами, занимающими государственные должности РФ (раньше они назывались должностными лицами категории «А»), т.е. официально приравнены не к государственным служащим, а к высшим должностным лицам государства – Президенту РФ, министрам, депутатам и проч., в отличие от этих лиц судьям присваиваются квалификационные классы. И в этом отношении они становятся похожи на государственных служащих. В целом это понятно. Судьи, в отличие от иных лиц, замещающих государственные должности, не зависят ни от периодических выборов, ни от переназначения. Поэтому, даже если судья работает всю жизнь в районном суде, ему хочется некоего признания своего профессионального опыта, своей высокой квалификации. Ведь не каждый судья имеет возможность «расти» в должностном смысле (переходить на работу в вышестоящий суд). Поэтому квалификационный класс вполне может выступать в качестве формы общественного (профессионального) признания квалификации судьи (причем это не только моральное признание, но и признание в материальном, т.е. денежном выражении).

Однако как классные чины в системе государственной службы, так и квалификационные классы в судейской системе, как правило, «привязаны» к должностям. Тем самым эти классы теряют свое стимулирующее значение и подталкивают человека не столько к добросовестному выполнению своих обязанностей в рамках своей должности, сколько именно к должностному росту. А такое стремление (разумеется, не всегда и не для всех) не исключает опасность потери судьями своей процессуальной самостоятельности (надеемся, понятно, что означает этот эвфемизм).

13. Постановление Верховного совета РФ «О некоторых вопросах, связанных с применением Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации"» от 20 мая 1993 г.

Этот акт был посвящен, главным образом, конкретизации положений Закона о статусе, касающихся материальных и социальных гарантий судей. Но в этом Постановлении существен его п.2. Дело в том, что до 17 июля 1999 г. в п.3 ст.3 Закона о статусе существовала норма, согласно которой «судья, пребывающий в отставке, вправе также работать в сфере правосудия». И вот, п.2 Постановления раскрывал понятие «сфера правосудия». Он гласил: «Установить, что под работой в сфере правосудия понимается работа в судах на должностях, дающих право на присвоение классного чина, а в военных судах – также на должностях, дающих право на присвоение офицерского звания».

14. Закон РФ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О судоустройстве РСФСР", Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, Уголовный кодекс РСФСР и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях» от 16 июля 1993 г.

Этот Закон характерен тем, что впервые вносил изменения, связанные с появлением в России суда присяжных. В преамбуле к Закону так и говорилось: «В целях обеспечения гражданам закрепленной в Конституции (Основном Законе) Российской Федерации – России возможности рассмотрения их дел судом присяжных и реализации положений Концепции судебной реформы в РСФСР…». Фактически этот Закон о поправках стал прообразом будущего Закона о присяжных заседателях. В частности, Закон о судоустройстве был дополнен разделом «Присяжные заседатели», а УПК РСФСР – разделом «Производство в суде присяжных».

15. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.

В Конституции РФ впервые появляется глава под названием «Судебная власть». Как отмечает Е.Б. Абросимова, именно с момента обособления суда от системы законодательных и исполнительных органов и приобретения им институциональной и организационной независимости, собственно, и можно говорить о судебной власти. «Поскольку в этих условиях суд помимо функции осуществления правосудия (то есть полномочий государственного контроля над социальными конфликтами, возникающими только между отдельными людьми и их объединениями в форме разрешения тех или иных судебных дел — гражданских или уголовных), характерной для любого типа государственной организации, неизбежно приобретает два других фундаментальных полномочия, несущих в себе качество государственной властности в собственном смысле этого слова:

полномочиями судебного административного контроля или разрешения административных дел, то есть дел о незаконности деятельности органов исполнительной власти, и

полномочиями судебного конституционного контроля или разрешения конституционных дел, то есть дел о неконституционности деятельности законодателя»^[4].

Система организации деятельности судебной власти отражена в главе 7 Конституции РФ. Именно там указывается главная и исключительная функция судов – осуществление правосудия, определяются процессуальные формы осуществления судебной власти посредством различных видов судопроизводства.

Статья 118 Конституции РФ закрепляет исключительное право суда осуществлять правосудие и не допускает «перекладывания» данной функции ни на один внесудебный орган. Исключительное право суда осуществлять правосудие исходит из того, что деятельность суда протекает в особом правовом порядке, создающим такие преимущества в рассмотрении и разрешении дел, которыми не располагает ни одна иная форма государственной деятельности. Этот порядок заключает в себе наибольшие гарантии для вынесения по делу законного и справедливого решения.

Система федеральных органов судебной власти, определение порядка их организации и деятельности отнесены Конституцией к ведению Российской Федерации. Конституция РФ не устанавливает структуру всей судебной системы, оставляя решение этого вопроса федеральному конституционному закону о судебной системе (ч.3 ст.118) и федеральным конституционным законам, регулирующим полномочия, порядок образования и деятельности федеральных судов. Объясняется такая отсылка тем, что к моменту принятия Конституции еще не была закончена детальная проработка отдельных звеньев судебной системы, отношений между ними. В таких условиях конкретное конституционное предписание сузило бы возможности для поиска и предварительной апробации различных вариантов построения судебной системы.

В то же время, отсутствие четкой конституционной нормы создало условия для сохранения устаревших (советских) подходов к «дизайну» судебной системы, в частности, сохранения военной юстиции и отсутствия самостоятельной системы административной юстиции.

Существенным конституционным вкладом в становление новых принципов правосудия стали также нормы статей, помещенных в главе 2 («Права и свободы человека и гражданина»). Эти нормы справедливо считаются судебными гарантиями прав человека и гражданина. Среди них – презумпция невиновности, право не свидетельствовать против себя и близких, право обращаться в международные судебные инстанции и т.д. и т.п.

16. Указ Президента РФ «О мерах по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» от 24 декабря 1993 г.

Среди множества актов или их частей, признанных Президентом РФ не соответствующими Конституции РФ, были названы два закона, полностью или частично отменяемые.

Первый из них – Закон РСФСР «О Конституционном Суде РСФСР». Вряд ли стоит комментировать отмену этого Закона, учитывая роль Суда в революционных событиях 1993 года.

Второй – это Закон РФ «О статусе судей в Российской Федерации». Но в нем отменялись только пункты 2, 3 и 5 статьи 6. Дело в том, что в этих пунктах устанавливалось, что судьи Верховного Суда РФ, краевых, областных, Московского и Санкт-Петербургского городских судов, а также военных судов избираются Верховным советом РФ по представлению его Председателя; судьи судов автономной области и автономных округов – соответствующими Советами народных депутатов по представлению председателей судов автономной области и автономных округов; судьи судов республик в составе Российской Федерации наделяются полномочиями в порядке, предусмотренном законодательными актами этих республик.

17. Указ Президента РФ «О замещении вакантных должностей федеральных судей» от 25 декабря 1993 г.

Этот Указ был вынужденным актом переходного периода, поскольку, с одной стороны, истекли или истекали сроки полномочий многих судей, которые замещали свои должности в соответствии со старым законодательством, т.е. были избраны на пять лет. С другой стороны, поскольку вступила в силу новая Конституция РФ, мог возникнуть вопрос о степени легитимности таких судей, т.е. получивших должности не в порядке, предусмотренном новой Конституцией. Это касалось и народных заседателей.