Развитие советской науки административного права

Наука советского административного права берет свое начало с процесса становления и развития советского государства и права 1917-1920-х г. В советский период наука административного права стала формулироваться с возникновением государственного управления и административного права, как отрасли права, регулирующего управленческие отношения. Вместе с тем ее развитие в первые годы советской власти не было достаточно активным.

Советское государство с начала марта 1918 г. до конца 1918 г. основное свое внимание сосредоточило на проблемах экономического, военно-политического характера и государственного управления. В первые годы существования Советов в России продолжали действовать административные нормы дореволюционной (царской) России. Объем нормативного материала значительно возрос в годы Февральской революции 1917 года, в законодательстве которой были намечены пути решения возникших проблем в государственном управлении.

Особенность советской модели организации науки определялось ее формированием в условиях авторитарного централизованного государства. Партийно-государственная направленность создания необходимых условий для развития практически всех крупных отраслей знаний, концентрации научных ресурсов на основных направлениях научно-технического прогресса. Ведомственный подход к реализации государственных планов обусловил формирование академического, вузовского секторов науки. Был развернут целый комплекс научных исследований в различных отраслях, в том числе и гуманитарных дисциплин.

Универсализация управления государственными и общественными делами была атрибутом всеобщей организации производства труда в масштабе общества. Переход управления отраслями производства в ведение всего общества Маркс и Энгельс рассматривали как следствие завоевания пролетариатом власти, власти большинства, организации его в государство, огосударствления сфер жизни и установления общественной собственности. Первоочередные меры вроде экспроприации земельной собственности, централизации кредита, транспорта, общественного воспитания детей и других отвечали этим целям. Крылатой стала формула об управлении как средстве согласованности в процессе общественного труда и выполнения общих функций.[20] Ленин исходил из признания задачи управления государством как важнейшей для Советской власти. Его лозунг «организовать управление Россией» реализовывался в нескольких направлениях: путем создания нового госаппарата; путем привлечения масс к управлению; путем организации управления отраслями производства; посредством освоения «наследства управления» во всех организациях, учреждениях и предприятиях; Путем обеспечения планомерного управления экономикой и строгого учета и контроля; с помощью налаживания высокой организации труда и дисциплины, укрепления законности.[21] И все же можно наблюдать своеобразную преемственность в трактовке административного права. Она особенно заметна у крупнейшего российского административиста А.И. Елистратова. В вышедших в 1911 г. лекциях «Административное право» он разъясняет, что административное право ставит целью упорядочить отношения между правящей властью и обывателями в делах государственного управления. Публичный интерес, выражаемый властью, заставляет ее соприкасаться с человеком во всех его жизнепроявлениях. Публичные отношения не упорядочены, если они строятся только по усмотрению государственных органов. Упорядочение достигается с помощью права, когда общие правила устанавливаются на будущее для всех случаев, могущих возникнуть. Закон создает устойчивость, определенность и твердость. Упорядочению служат общие юридические нормы, административные акты, порождаемые конкретными ситуациями, административная юстиция как способ судебного обжалования неправомерных актов. И далее, следуя широкой трактовке административных отношений как отражения публичных интересов, А.И. Елистратов рассматривает начало законности в управлении, публично- правовые отношения и их защиту, зачатки административной юстиции в России, а также в сравнительном плане право передвижения, право печати, право собраний и обществ, народное образование, публичное обеспечение нетрудоспособных.[22]
В 1914 г. А.И. Елистратов выпускает книгу «Основные начала административного права».[23] В предисловии он пишет, что пытался создать учебник, посвященный догматической разработке русского административного права, однако ему пришлось встретиться с крайними трудностями построения публично-правовых институтов на почве законодательства страны, где нет еще цельной и правильно функционирующей системы административной юстиции и где немногие разрозненные элементы нового правопорядка теряются в вековых наслоениях старого полицейского права. Несмотря на провозглашение конституционного начала и функционирование образованных законодательных учреждений, административное право еще не имеет в России нормальных условий для своего развития. При таких обстоятельствах автор видоизменил свою задачу, выдвинув на первый план изучение основных начал административного права с учетом более развитых законодательств своего времени. Теория административного права соединяется с посильной разработкой соответственных материалов русского положительного законодательства и практики.

Второе издание книги вышло в свет в 1917 г. Разработка советского административного права за первое десятилетие Советской власти выразилась прежде всего в ряде исследований по отдельным проблемам и вопросам советского строительства и администрирования. В книге они подробно перечислены. Это работы М. Владимирского – «Организация советской власти на местах» (1921), Л.М. Кагановича – «Местное советское самоуправление» (1923), «Улучшение работы советов в деревне» (1924), Г.С. Михайлова – «Местное советское самоуправление» (1927), В.Н. Беляева – «Взаимоотношения центральных и местных органов советской власти» (1927, № 1), Муругова и Колесникова – «Аппарат низовых советских органов» (1926), С.И. Чугунова – о горсоветах, о сельсоветах и их работе, И.Н. Ананова – о горсоветах (1925, № 1) и о местных органах Советской власти (Л., 1925). Вопрос о формах административной деятельности, в частности об обязательных постановлениях, отражен в ряде работ. По вопросам дисциплинарной ответственности служащих писали В.Н. Ширяев –
«Дисциплинарная ответственность служащих» и A.M. Турубинер – «Дисциплинарная ответственность» (1927, № 5). Проблема рационализации госаппарата вызвала целый ряд работ как общего характера, так и узкоспециальных – по совершенствованию техники управления в ее деталях. Общее руководящее значение имели статьи Е.Ф. Розмирович, объединенные в сборнике: «НОТ, РКИ и партия». Следует отметить работы Л.А. Вызова – «Пути рационализации учреждений (методологические очерки)» (1925), Э.К. Дрезена – «Руководство по организации управленческого аппарата советских учреждений» (1927), М.П. Рудакова – «Учетно-плановая система управления» (1924). Заслуживает внимания статья М. Полевого «Государственное управление и бюрократические извращения в нем» (1927, № 3). Что касается общих руководств по советскому административному праву, то можно ссылаться на «Очерки советского административного права» проф. В. Кабалевского (1924) и книгу А.Ф. Ефтихиева «Основы советского административного права».[24]

Вновь ссылаясь на книгу А.И. Елистратова «Административное право» (1929), напомним об эволюции его взглядов на предмет и систему науки советского административного права. Он писал, что старое полицейское и административное право охватывало все разнообразные отрасли административной деятельности. Но в связи с усложнением управления в эпоху финансового капитализма наряду с наукой административного права, ответвляясь от нее, развиваются самостоятельные дисциплины, изучающие отдельные отрасли управления (промышленное, земельное, трудовое право и др.). Этот, процесс дифференциации дисциплин, изучающих государственное управление, ведет к известному сужению объема административного права. При расширении задач и функций государственного управления в Советском государстве, в процессе дифференциации наук, изучающих управление, выявилась тенденция развивать административное право на узкой базе отрасли государственного управления, а именно – на базе «административного управления». Предмет административного управления определяется совокупностью мероприятий по охране революционного порядка и безопасности. При таком сужении базы административное право превращалось в своего рода «милицейское право». Административное право получает новое назначение и смысл – значение общей теории советского управления. В административное право, если рассматривать его как общее учение о советском управлении, должны войти, по мнению А.И. Елистратова, проблемы, имеющие общее значение для всего государственного управления в целом: 1) проблемы административной организации; 2) формы административной деятельности; 3) формы взаимоотношений органов управления с гражданами; 4) методы проверки административной работы и улучшения деятельности госаппарата. И все же странно, что появлялись взгляды о возможности отказа от понятия «советское административное право» и замены его понятием «советское управление».[25]

Для правопонимания периода 20-30-х гг. было характерно сугубо нормативное понимание права как правил поведения, установленных государством. Оно было закреплено в итоговых решениях Совещания по вопросам науки Советского государства и права 1938 г. Но и при этом принижалась роль закона, который не мог определять основания деятельности государственных органов, осуществление которой в условиях правового режима подверглось позднее критике.[26]

Предвоенные годы развития отечественной науки административного права характеризуются более строгим вычленением ее предмета и составных правовых институтов. Во многом такой подход объяснялся новой системой и классификацией государственных органов по Конституции СССР 1936 г. и конституциям союзных и автономных республик. Исполнительно-распорядительные органы рассматривались как самостоятельные органы государственного управления, «отделенные», но и подотчетные советам всех уровней как единой системе органов государственной власти. Закон четко отграничивался от подзаконных актов, чему был посвящен целый ряд книг и статей в научной литературе.

Военный период истории нашей страны подтвердил возможность органов управления быстро и маневренно перестраиваться. Жесткая централизация управления, дисциплина и порядок были слагаемыми военно-тыловой деятельности аппарата управления. И этот опыт весьма поучителен.
Послевоенные годы потребовали перестройки и стабилизации государственных органов. Советские административисты С.С. Студеникин, Ц.А. Ямпольская, А.Е. Лунев, И.Н. Ананов и другие много внимания уделяют разработке теории органа государственного управления, вопросов правового положения различных видов органов – министерств, ведомств и др. Укрепление законности и государственной дисциплины в деятельности исполнительно-распорядительных органов также было в поле зрения ученых-административистов. Научные работы отличались тонкостью юридического анализа, но им часто не хватало объективного и критического анализа реальной практики управления, что объяснимо условиями партийно-бюрократического стиля руководства в стране.
И тем не менее хочется особенно выделить книгу Ц.А. Ямпольской «Органы советского государственного управления в современный период». В ней дано определение государственного управления как исполнительно-распорядительной деятельности Советского государства – такой формы его подзаконной организующей деятельности, которая состоит в непосредственном руководстве проведением законов в жизнь, проверке исполнения законов и других государственных актов, планировании, учете и контроле и находит юридическое выражение в актах государственного управления. Громоздкость определения, как
отмечала и автор, не умаляет значимости выделенных свойств государственного управления. Четкие признаки органа государства – властное полномочие (с несколькими элементами), структура, правовые отношения между личным составом, материально-техническая база – позволили отграничить государственный орган от предприятия, учреждения. Был проложен водораздел в трактовке органа и организации между административистами и цивилистами.[27]

Отмеченные концепции надолго утвердились в научной литературе по административному праву. Разработка таких актуальных проблем административного права, как система и статус различных исполнительно-распорядительных органов, государственная служба, демократизация и общественное начало в управлении и др.[28], сопровождалась систематизацией административно-правового материала. Появляется целый ряд учебников по административному праву, сходных по основному кругу рассматриваемых проблем, сочетанию общей и особенной частей, но отличающихся нередко пониманием объема государственного управления. Например, в одном из первых учебников «Советское административное право» под государственным управлением понимается исполнительно-распорядительная деятельность всех подзаконных органов государства.[29] (Данная позиция подвергалась критике ввиду неодинаковой трактовки форм осуществления государственной деятельности. Г.И Петров характеризовал управленческую (исполнительную и распорядительную, административную) деятельность как практическое осуществление функций Советского государства на основе и во исполнение законов в целях построения коммунистического общества. Ею заняты специальные органы – органы государственного управления.

Постепенно формируется общепризнанное представление общей части административного права. Она включает в себя предмет и систему науки административного права, основные принципы государственного управления, источники административного права, административно-правовые нормы и отношения, органы государственного управления, акты государственного управления, государственную службу, административно-правовое положение граждан и общественных организаций.[30] Иногда группировка субъектов административного права сочеталась с анализом правовых форм и методов государственного управления, наряду с актами рассматривались убеждение и принуждение, а также обеспечение законности в государственном управлении (государственный контроль и надзор, общественный контроль).[31]

В других учебниках в общую часть включали административный процесс, что вполне объяснимо. На протяжении полустолетия сформировались устойчивые взгляды о структуре особенной части. Она традиционно делится на четыре крупных раздела, охватывающих сферы государственной жизни и подразделяемых на отрасли государственного управления. Последние строились в соответствии с видами центральных и местных органов государственного управления, которые действовали в каждой отрасли. Схема анализа была такова: задачи управления, компетенция органов, система органов, организация управления, участие трудящихся (общественности).

Управление народным хозяйством включало в себя управление промышленностью, сельским хозяйством, капитальным строительством, транспортом и связью, внутренней торговлей, жилищно-коммунальным хозяйством. Управление в области социально-культурного строительства охватывало управление в области образования, организации науки, культуры, здравоохранения, социального обеспечения. К управлению в
сфере административно-политической деятельности относилось управление в области обороны, обеспечения государственной безопасности, охраны общественного порядка, юстиции, внешних сношений. Выделялось управление в области финансов и кредита. Нередко эта сфера сочеталась с планированием и учетом и включалась в раздел об управлении народным хозяйством. Выделялось управление в области иностранных дел.[32]

В понимании природы государственного управления в начале 60-х гг. намечаются и другие подходы. Ю.М. Козлов высказал и обосновал позицию о том, что управление государственными и общественными делами не есть исключительная сфера деятельности органов администрации. В те годы в стране был взят курс на повышение роли советов и передачу их постоянным комиссиям ряда функций управления. В процесс управления хозяйственным и культурным строительством все активнее включаются представительные органы и общественные организации.[33]

Возможно, в какой-то степени отмеченные взгляды, а скорее всего обострявшиеся потребности развития и совершенствования управления в стране привели в дальнейшем к более широкому пониманию управления. Под влиянием идей кибернетики формируется новое научное направление – научное управление обществом, начало которому было положено известной книгой В.Г. Афанасьева «Научное управление обществом». Представители разных отраслей знания признавали общенаучный характер науки управления и управления обществом,
стремились найти свой аспект. Среди юристов наиболее мобильными были административисты, которые правовое обеспечение управления в широком смысле связывали прежде всего с административным правом. Ведь именно оно обладает ярко выраженным управленческим потенциалом. Лишь постепенно подключались другие отрасли и особенно хозяйственное и гражданское право, отчасти трудовое. Но и в специальных трудах по управлению экономикой, производством отмеченная «правовая многослойность» сохраняется.[34]

В 70-80-х гг. вышла в свет серия книг по административному праву. Первая из них была посвящена государственному управлению и административному праву и содержала характеристику государственного управления, осуществляемого специальными субъектами – органами государственного управления, сущность административного права, органов государственного управления, государственной службы, общественных организаций и правового статуса граждан. Содержанием трех других томов было управление отраслями народного хозяйства, управление социально-культурным строительством, управление в области административно-политической деятельности. Композиция названных книг и их основные положения сохраняли традиционную структуру административного права.

В 1980-1990-х г ученые делают заметные шаги в развитии и анализе таких важнейших теоретических вопросов науки административного права, как сущность и предмет административного права; систематизация и кодификация административного права; применение его норм; содержание государственного управления, его форм и методов; система и правовое положение органов государственного управления; государственная служба; административный процесс; административная юрисдикция; обеспечение законности в государственном управлении. Особое внимание уделяется роли человеческого фактора в повышении эффективности деятельности органов управления, ответственности в управлении.

Особо следует отметить достижение науки административного права – это издание шеститомного курса «Советское административное право». Содержание курса включало:

- Методы и формы государственного управления (1977).

- Государственное управление и административное право (1978).

- Управление в области административно-политической деятельности (1979).

- Управление социально- культурным строительством (1980).

- Основы управления народным хозяйством (1981).

- Управление отраслями народного хозяйства (1982).

Итак, можно выделить в качестве крупнейших вех развития административного права следующие: этапы его существования под эгидой полицейского права совместно с другими сферами регулирования, этапы развития административного права как самостоятельно, так и под «крышей» теории права и государственного права, этапы формирования в XX в. самостоятельной отрасли
административного права с его общей частью – в зарубежных доктринах и административной практике, с общей и особенной частями – в советской и современной теории и практике. На рубеже XX-XXI вв. усиливается функционально-регулирующая роль административного права.
В социальном контексте правовое обеспечение управления государственными делами и правовое регулирование отношений субъектов и объектов охарактеризовано нами в книге «Управление делами общества»

Одновременно в тот же период формируется в науке новое направление «Теория государственного управления». Находясь на стыке административного права и науки управления, оно раздвигает рамки своего предмета за счет социологии и политологии.[35]

Но комплексное правовое обеспечение управления, включая роль административного права, оставалось невыясненным. И все же появление новых подходов ощущается весьма явственно.

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

 

В результате работы над курсовой работой на тему: «Развитие советского административного права» можно сделать вывод, что советская наука административного права в своем развитии прошла ряд этапов:

- 1918-1920 гг. – этап становления и разработки методов марксистско-ленинской науки административного права;

- 1930-1940 гг. – этап закрепления понятия, предмета, целей и задач административного права. Выход в свет новых публикаций монографического характера.

- 1960-1990 годы – этап совершенствования процесса управления в соответствующих сферах и отраслях.

Советское административное право являлось системой юридических норм, регулировавших общественные отношения в сфере государственного управления в целях осуществления задач коммунистического строительства.

Советский этап развития науки административного права нельзя оценить однозначно. С одной стороны, она была проводником марксистско-ленинской идеологии, коммунистических догм. В ней обосновывались идеи руководящей роли коммунистической партии, необходимости всестороннего государственного руководства всеми сферами общественной жизни, приоритета общественного над личным.

С другой стороны, усилиями целой плеяды советских административистов были разработаны многие аспекты организации и функционирования аппарата государственного управления (государственной администрации), механизма административно-правового регулирования. Были заложены основы теории административного процесса, административных актов, административной юстиции. А научные положения об административном принуждении, административной ответственности оправдали себя в практике правотворчества и правоприменения и вполне соответствуют современной юридической науке.

 

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

 

1) Безбородов А.Б. Власть и ВПК в СССР середины 40-х - середины 70-х годов // Советское общество: будни холодной войны. Москва, 2001. № 35. С. 13-15.

2) Бельский К.С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995. С. 144.

3) Берцинский С. К вопросу о методологии советского управления // Советское государство и революция права. М., 1930. № 10. С. 22-40.

4) Власов В.А., Студеникин С.С. Советское административное право. М., 1959. С. 535.

5) Вопросы советского административного права на современном этапе / Под ред. Ю.М. Козлова. М., 1963. С. 163.

6) Елистратов А.И. Административное право. Лекции. М., 1911. С. 235.

7) Козлов Ю.М. Ленинский принцип участия трудящихся в советском государственном управлении. М., 1962. С. 275.

8) Козлов Ю. М. Органы советского государственного управления (понятие и конституционная система). М., 2010. С. 151.

9) Козырин А.Н. Административное право зарубежных стран: Учеб. Пособие. М., 2006. С. 229.

10) Лунев А.Е. Правовые проблемы науки управления // Советское государство и право. М., 1966. № 12. С. 34-41

11) Маркс, Энгельс, Ленин, КПСС об управлении экономикой. М., 1979. С. 344.

12) Нерсесянц В.С. Право – математика свободы. М., 1996. С. 160.

13) Оболонский А.В. Человек и государственное управление. М., 1987. С. 254.

14) Петров Г.И. Советское административное право. Часть общая. Л., 1960. С. 344.

15) Советское административное право. Общая часть: учебник / Под. ред Ю.М. Козлова. М., 1962. C. 302.

16) Советское административное право. Особенная часть / Под ред. Ю.М. Козлова. М., 1964. С. 576.

17) Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 2001. С. 776.

18) Ямпольская Ц.А. Органы советского государственного управления в современный период. М., 1954. С. 227.

 

 

[1] См.: Вопросы советского административного права на современном этапе / Под ред. Ю.М. Козлова. М., 1963. С. 163.

[2] См.: Козлов Ю.М. Органы советского государственного управления (понятие и конституционная система). М., 2010. С. 91-93.

 

[3] См.: Козырин А.Н. Административное право зарубежных стран: Учеб. Пособие. М., 2006. С. 157-159.

[4] Петров Г.И. Советское административное право. Часть общая. Л., 1960. С. 92-95.

 

[5] См.: Советское административное право. Общая часть: учебник / Под. ред Ю.М. Козлова. М., 1962. C. 154-155.

[6] См.: Советское… / Под. ред Ю.М. Козлова. C. 162.

[7] См.: Ямпольская Ц.А. Органы советского государственного управления в современный период. М., 1954. С. 126-128.

[8] См.: Козлов Ю.М. Ленинский принцип участия трудящихся в советском государственном управлении. М., 1962. С. 189-191.

[9] Козлов Ю.М. Органы советского государственного управления (понятие и конституционная система). М., 2010. С. 54-55.

[10] Там же… С.57.

[11] Козлов Ю.М. Органы…С. 122.

[12] См.: Петров Г.И. Советское административное право. Часть общая. Л., 1960. С. 221.

 

[13] См.: Петров Г.И. Советское…С. 241.

[14] См.: Бельский К.С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995. С. 64.

 

[15] См.: Бельский К.С. Феноменология… С. 101.

 

[16] См.: Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 2001. С. 287-289.

 

[17] См.: Теория… / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. С. 291-293.

 

[18] См.: Козлов Ю. М. Органы советского государственного управления (понятие и конституционная система). М., 2010. С. 87.

[19] Там же. С. 88.

[20] См.: Маркс, Энгельс, Ленин, КПСС об управлении экономикой. М., 1979. С. 5-16.

[21] См.: Маркс, Энгельс, Ленин, КПСС. Указ. Соч. С. 5-16.

1 См.: Административное право. Лекции А.И. Елистратова. М., 1911. С. 127-128.

[23] См.: Елистратов А.И. Основные начала административного права. М., 1914. С. 4-5.

[24] См.: Власов В.А., Студеникин С.С. Советское административное право. М., 1959. С. 361-363.

 

[25] См.: Берцинский С. К вопросу о методологии советского управления. Сов. госуд. и право, 1930, №10. С. 33.

[26] См.: Нерсесянц В.С. Право – математика свободы. М., 1996. С. 114-122.

 

[27] См.: Ямпольская Ц.А. Органы советского государственного управления в современный период. М., 1954. С. 153-155.

[28] См.: Козлов Ю.М. Ленинский принцип участия трудящихся в советском государственном управлении. М., 1962. С. 98-99.

[29] См.: Советское административное право. М., 1959. С. 7.

[30] См.: Петров Г.И. Советское административное право. Часть общая. Л., 1960. С. 3-12.

[31] См.: Советское административное право (общая часть). Под. ред Ю.М. Козлова. М., 1962. С. 125-126.

[32] См.: Советское административное право (особенная часть). Под ред Ю.М. Козлова. М., 1964.

[33] См.: Вопросы советского административного права на современном этапе. М., 1963. С. 21-22.

[34] См.: Там же. С. 21-22.

 

[35] См.: Оболонский А.В. Человек и государственное управление. М., 1987. С. 98-99.