Виды и стадии правотворчества

Существует ряд критериев, по которым можно выделить виды правотворческой деятельности25:

· процедуры принятия актов (законодательный процесс, индивидуальное и коллективное решения);

· субъекты правотворчества (орган, управомоченный принять акт);

· формы нормативно-правовых актов (законы и подзаконные акты).

Исходя из вышеперечисленных оснований, выделяют виды правотворческой деятельности²⁵:

· законотворчество;

· правотворчество органов исполнительной власти;

· правотворчество органом местного самоуправления;

· непосредственное правотворчество граждан;

· договорное правотворчество;

· локальное правотворчество.

Законотворчество – процесс создания законов, который подразделяется на подвиды в зависимости от принимаемых видов законов²⁵:

· принятие закона Российской Федерации;

· принятие федерального конституционного закона;

· принятие федерального закона;

· принятие закона субъекта Российской Федерации.

Особенность законотворчества – разделение процедуры, осуществляемой представительным (законодательным) органом государственной власти, на ряд стадией. Рассмотрим представленные виды правотворчества25.

Подзаконное правотворчество может осуществляться президентом, правительством и органами исполнительной власти. Данный вид правотворчества осуществляется и на уровне субъектов Российской Федерации. Он не имеет стадий, но имеет процедуры согласований. Орган самостоятельно определяет порядок подготовки, согласований и рассмотрения проектов актов, а также их принятия и подписания.

Президент на основе Конституции, законов может издавать указы нормативного и ненормативного (оперативного, индивидуального) характера. Правительство Российской Федерации издает постановления по вопросам своей компетенции, оно правомочно решать вопросы государственного управления, находящиеся в ведении Федерации. Центральные органы государственного управления (министерства, ведомства, государственные комитеты) руководят порученными им сферами управления. Полномочия органов в сфере разработки и издания нормативно-правовых актов определяются законами, актами президента и правительства. Министерства, будучи органами единоличного руководства, издают инструкции и приказы, государственные комитеты как коллегиальные органы издают постановления. Инструкции и постановления носят нормативный характер.

Правотворчество органов местного самоуправления базируется на федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», на законах субъектов о местном самоуправлении и на уставах органов местного самоуправления. При разработке нормативно-правовых актов органы местного самоуправления должны обеспечивать самостоятельное решение гражданами вопросов местного значения через органы или непосредственно. Издавая акты, органы местного самоуправления должны учитывать интересы граждан и основываться на материальных и финансовых ресурсах, закрепленных за ними.

Непосредственное правотворчество граждан может быть осуществлено посредством референдума, нормативно-правовую базу которого составляют федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» и законы субъектов РФ о референдуме.

Непосредственное правотворчество имеет ряд признаков:

· проводится по инициативе населения, групп граждан;

· воля избирателей, участвующих в референдуме, служит правообразующим источником решений;

· итоги референдума не нуждаются в утверждении;

· итоги референдума обладают высшей юридической силой;

· подготовка, проведение референдума возложено на государственные органы, комиссии референдума, права и обязанности которых подчинены достижению единой цели – обеспечению свободного и полного волеизъявления народа.

Договорное правотворчество есть деятельность государственных органов по заключению публично-правовых договоров. Особенности договорного правотворчества – добровольность и согласование интересов сторон. Определение соответствующего вида договора, принципы, предмет и порядок заключения содержатся в федеральном законе «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». В нем также заключены нормы о разделении компетенций государственных образований Российской Федерации и о предметах исключительного и совместного ведения Федерации и субъектов. Широкую практику получило заключение соглашений по вопросам разного рода (например, экономическим или политическим) между Российской Федерацией и ее субъектами.

Под локальным правотворчеством подразумевается создание актов, регулирующих деятельность, внутреннюю организацию, а также права и обязанности членов организаций и коллективов. Примером служат правила внутреннего трудового распорядка и положение о премировании.

Самая распространенная форма правотворчества в Российской Федерации – принятие нормативных актов государственными органами и органами местного самоуправления. Право принятия законов принадлежит Государственной Думе, представительным органам субъектов Федерации, министерствам, государственным комитетам и иным ведомствам. Полномочия на издание актов каждого органа определяются Конституцией и иными законами в зависимости о места, которое занимает орган в системе.

Государственная Дума принимает законы и постановления, которые отнесены к ее предмету ведения Конституцией. Законы и постановления издаются по вопросам, относящимся к исключительному ведению федеральных органов власти и к совместному ведению федеральных органов власти и органов власти субъектов федерации. В любом случае, они принимаются согласно особой процедуре, которая предусмотрена регламентом.

Далее, я хотел бы рассмотреть этапы правотворчества. Процесс разработки нормативно-правового акта состоит из стадий его подготовки, дальнейшего рассмотрения, утверждения, а также оглашения (или обнародования). Для России характерны такие черты данного процесса, как укрепление демократических основ создания правовых норм, гласности и профессионализма, учет общественного мнения, повышение внимания к качеству и теоретической обоснованности принимаемых законодательных решений, широкое привлечение научной общественности к их выработке и обсуждению.25

Предварительное формирование государственной воли (подготовка проекта). Начинается все с принятия решения о подготовке проекта, которое отражается в утвержденных планах подготовительных работ. Относительно законопроектов решение разработать проект определенного акта может исходить от высшего законодательного органа в форме поручения правительству либо иному органу или же их совокупности.

При подготовке проектов актов, как правило, применяется отраслевой (ведомственный) принцип, который предусматривает составление исходных проектов такими органами или организациями, чьему профилю данная деятельность соответствует. Ведомственный принцип предполагает квалифицированное составление проекта и наличие специалистов.

Предварительные работы являются вторым этапом правотворчества. Перед началом проекта необходимо понять, насколько общественность нуждается в нормативном регулировании определенной сферы общественных отношений. Для начала необходимо определить объективное состояние этой самой сферы, будь то политическая сфера, экономическая или иная; сферы, по отношению к которой и будет применен предлагаемый акт, в которой заключается существо главного вопроса проекта. Проекты нормативных правовых актов разрабатываются для решение новых, требующих регулирования вопросов, и ликвидации уже имеющихся пробелов законодательства, противоречий и похожих актов.

Крайне важно иметь объективную информацию по вопросу, провести анализ его состояния и практики применения. Действующее законодательство крайне противоречиво и несбалансированно, это только усугубляется разработкой актов без увязки с действующей нормативно-правовой системой. Решением данной проблемы может послужить подготовка справки о действующем нормативно-правовом регулировании данного вопроса. Анализ помогает определить, стоит ли внести дополнений или изменения в уже существующие акты или же есть необходимость приняться новый.

Начальная стадия разработки проекта акта подразумевает определение основных положений данного акта, которые должны будут обеспечить достижение поставленных задач и устранение пробелов в законодательстве. В связи с этим, необходимостью становится разработка научной концепции.

Подготовка первоначального текста проекта – следующая стадия правотворческого процесса. В разработке сложных проектов принимают участие ученые-юристы, представители заинтересованных органов, организаций и другие специалисты. Их участие помогает оформить проект согласно правилам законодательной техники, обеспечить его вхождение в нормативную систему и обеспечить высокую юридическую культуру. После разработки первоначального проекта приступают к его обсуждению. Как правило, привлекаются заинтересованные органы, организации и общественность. Стоит заметить, что данное обсуждение может принимать разные формы:

· Парламентские чтения;

· Обсуждение на местах (привлекаются общественные организации, учреждения);

· Обсуждение, проводимое при правотворческом органе, с участием заинтересованных министерств, ведомств;

· Расширенное заседание подготовительных комиссий;

· Обсуждение на телевидении, в печати;

· Рецензирование научными исследовательскими учреждениями;

· Заключения и отзывы на проект от министерств, организаций, которые не участвуют в разработке проекта.

Обычно законопроекты предварительно рассматриваются на заседаниях комитетов законодательного органа, что обеспечивает деловое и организационные прохождение акта. Необходимо создать условия для конструктивного обсуждения проекта, так как именно это позволяет вынести обоснованное качественное решение. Позже проекты должны быть подвергнуты всесторонней экспертизе, которая способствует повышению качества и эффективности правотворческой работы.

Наиболее важные проекты выносятся на всенародные обсуждения, которые, к сожалению, не стали востребованным инструментом учета общественного мнения. Виной тому служит недостаточная активность граждан.

Вторым этапом законотворческой процедуры является возведение государственной воли в закон. Правотворческий орган рассматривает и принимает нормативно-правовой акт. Данный этап начинается с внесения законопроекта в соответствующий правотворческий орган согласно официальному порядку. Круг органов, организаций и лиц, обладающих законодательной инициативой, закреплен в Конституции (президент, правительство и др.).

Проект закона может быть представлен с объяснительной запиской, где содержатся цели, задачи, положения закона, или с финансово-экономическим обоснованием, если проект потребует дополнительных затрат при реализации. Официальному рассмотрению и принятию законопроекта предшествует обсуждение комитетами палат законодательного органа.

За этим следует стадия правотворчества, характерная для коллегиального правотворческого органа. Она подразумевает, что проект вносит в повестку дня заседание с последующим обсуждением и официальным принятием. Как правило, рассмотрение осуществляется в трех чтениях, что помогает более детально рассмотреть проект и внести соответствующие поправки.

Коллегиальные правотворческие органы принимают нормативно-правовые акты простым большинством голосов. Органы единоличного руководства утверждают акты в персональном порядке.

Заключительная стадия правотворческого процесса – это официальное оглашение принятого акта, которое осуществляется в специальных органах (Собрание законодательства РФ, Российская газета, Парламентская газета). Согласно ч. 3 ст. 15 Конституции, опубликование – условие действия законов. Ведомственные акты комитетов, министерств и иных учреждений публикуются в бюллетенях и рассылаются в подчиненные органы.