Бюджетная система и государственный бюджет

Бюджетная система – это совокупность бюджетов разных уровней, урегулированных определенными нормами, которые формируются на единых принципах под влиянием государственного устройства и административно-территориального деления страны.

Целостность бюджетной системы обеспечивается тщательным согласованием доходов и расходов правительства, закрепленных в юридических нормах.

Структура бюджетной системы зависит от государственного устройства страны: в унитарных государствах существует двухуровневая система (государственный и местные бюджеты), а в федеральных государствах – трехуровневая (государственный бюджет, федеральные и местные бюджеты).

Бюджетная система Украины состоит из:

- Государственного бюджета Украины;

- местных бюджетов (бюджет АР Крым, областные, районные бюджеты, бюджеты районов в городах и бюджеты местного самоуправления).

Государственный бюджет отображает экономические отношения между государством и другими экономическими субъектами, возникающие по поводу перераспределения национального дохода в связи с образованием и использованием централизованного фонда денежных средств, предназначенного для выполнения функций государства (финансирования экономики, социально-культурных мероприятий, обороны и государственного управления).

Государственный бюджет как основной финансовый план государства – денежное выражение сбалансированной сметы доходов и расходов государства за определенный период.

Основными показателями, характеризующими состояние государственного бюджета, являются следующие:

- доля средств, которые ежегодно перераспределяются через бюджет;

- покрываемость бюджетных расходов доходами (дефицит или профицит бюджета);

- структура бюджетных расходов и доходов.

 

Различают фактический, структурный и циклический бюджеты.

Фактический бюджет отображает реальные государственные доходы и расходы за определенный бюджетный период.

Структурный бюджет отображает, какими должны быть государственные доходы и расходы в случае, когда экономика функционирует при потенциальном объеме производства и в условиях естественного уровня безработицы.

Циклический бюджет показывает влияние экономического цикла на бюджет и отображает, насколько отличаются государственные доходы и расходы в условиях экономического спада или подъема от доходов и расходов, которые характерны для экономики, функционирующей при потенциальном объеме производства. Циклический бюджет представляет собой разницу между фактическим и структурным бюджетами.

 

Государственный бюджет состоит из двух частей: доходной и расходной.

Доходыгосударства – это выраженные в денежной форме отношения между государством, юридическими и физическими лицами в процессе изъятия и аккумуляции части стоимости ВВП в общегосударственном фонде с целью их дальнейшего использования для осуществления государством своих функций.

Доходы бюджетов всех уровней делятся на налоговые и неналоговые. При этом налоговые доходы формируют основную часть бюджетных поступлений – от 80 до 95%.

 

Основными источниками доходов государства являются:

- налоги (на добавленную стоимость, на прибыль предприятий, на доходы физических лиц, земельный, имущественный и т.д.);

- акцизные и таможенные сборы;

- взносы в государственные внебюджетныеили целевые фонды (фонды социального страхования, пенсионный, строительство дорог, охрана окружающей среды, подготовка и переподготовка рабочей силы и др.);

- доходы от государственных займов, которые выпускает правительство;

- доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности (арендная плата за временное владение и пользование имуществом; проценты по остаткам бюджетных средств на счетах в кредитных организациях; средства от передачи имущества под залог; проценты за кредиты бюджетам других уровней, иностранным государствам или юридическим лицам; прибыль на доли в уставных капиталах товариществ и обществ; часть прибыли после уплаты налогов государственных унитарных предприятий);

- доходы от продажи имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;

- доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями;

- средства, получаемые в виде штрафов, конфискаций, компенсаций,

- доходы в виде финансовой помощи, полученной из бюджетов других уровней, а также безвозмездные перечисления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств.

 

Налоги – это обязательные и индивидуально безвозмездные платежи в бюджет, взимаемые государством с юридических и физических лиц с целью финансового обеспечения выполнения государством функций. С экономической точки зрения налоги – основной инструмент государственного перераспределения доходов и финансовых ресурсов.

Налоги следует отличать от сборов. В отличие от налогов сборы обладают свойством возмездности, которая означает оказание государственными органами или должностными лицами в интересах плательщиков сбора определенных услуг (регистрация предприятия, выдача лицензии на занятие определенным видом деятельности и т.д.).

Основные функции налогов:

- фискальная – получение и аккумулирование налоговых платежей, формирование на этой основе доходной части бюджета с целью выполнения государством задач экономической политики;

- распределительная – распределение и перераспределение созданного ВВП между государством и юридическими и физическими лицами, между сферами и отраслями экономики).

- регулирующая – стимулирование или дестимулирование производства, потребления, инвестиционного процесса, темпов экономического роста (регулирование денежных доходов, процесса накопления и т.д.);

- социальная – поддержание социального равновесия путем изменения соотношения между доходами отдельных социальных групп с целью сглаживания неравенства между ними.

 

Налоговая система базируется на следующих основных принципах:

- всеобщность, т.е. охват налогами всех экономических субъектов, получающих доходы;

- обязательность, т.е. принудительность и неизбежность уплаты налогов;

- однократность, т.е. исключение двойного (многократного) налогообложения;

- системность, т.е. совокупность всех видов налогов, ставки, способы изъятия, налоговое законодательство и налоговые органы должны быть взаимосвязаны, взаимодополняемы и образовывать непротиворечивую налоговую систему страны;

- простота и удобство, т.е. система и процедура уплаты налогов должны быть простыми, понятными и удобными для налогоплательщиков и экономичными для учреждений, собирающих налоги;

- стабильность, т.е. устойчивость налогов и налоговых ставок во времени и гибкость, т.е.адаптируемость налоговой системы к изменяющимся общественно-политическим потребностям;

- справедливость, т.е. налоговая нагрузка должна распределяться равномерно на плательщиков с разными уровнями дохода;

- полезность, т.е. изъятые средства должны в большей части ом возвращаться плательщикам налогов в форме социальных выплат.

 

По характеру налогового изъятия различают:

1) прямые налоги – изымаются государством непосредственно с доходов или имущества физических и юридических лиц:

- реальные налоги (земельный налог, домовой, налог операции с ценными бумагами);

- личные налоги (налог на доход физических лиц, налог на прибыль предприятий, налог на прирост капитала, налог на наследство и дарение, имущественный налог);

2) непрямые (косвенные) налоги – не связаны с получения дохода или наличием имущества у налогоплательщика, изымаются в сфере реализации или потребления товаров и услуг, то есть перекладываются на потребителя данной продукции (налог на добавленную стоимость, акцизы, таможенные пошлины).

Каждый из этих видов налогов имеет свои преимущества и недостатки с точки зрения как государства, так и плательщиков.

Так, главным преимуществом прямых налогов является то, что они обеспечивают относительно стабильные поступления в государственный бюджет. Кроме того, они являются эффективным средством целенаправленного воздействия на совокупный спрос и обеспечения социальной стабильности. Недостатки прямых налогов связаны с их открытостью, т.е. плательщики знают величину изымаемых средств и могут попытаться скрыть своих доходы.

Преимуществом косвенных налогов является их скрытый характер. Благодаря косвенным налогам цены на товары с низкой себестоимостью можно поддерживать на экономически рациональном уровне, в том числе на уровне, позволяющем ограничивать потребление небезвредных товаров. С помощью таможенных пошлин государство может влиять на национальных товаропроизводителей, защищая их от иностранных конкурентов и поощряя выход на мировой рынок.

Главный недостаток косвенных налогов заключается в том, что они усиливают неравномерность распределения налогового бремени среди населения. Другой недостаток косвенных налогов заключается в их инфляционном характере.

Косвенными налогами легче манипулировать и их проще взимать. При этом страны с развивающейся экономикой имеют более развитую систему косвенных налогов, в то время как прямые налоги в большинстве своем взимаются в странах с развитой экономикой.

Основной задачей государственного налогового регулирования является поиск оптимальной величины налоговой нагрузки на налогоплательщиков. Регулирующие возможности налоговой системы во многом зависят от рационального уровня ставок налогообложения: снижение налогов ведет к росту располагаемого дохода и, следовательно, к увеличению предложения на рынках труда и капитала, к росту инвестиций и т.д. А при превышении налоговыми ставками критической границы, налоговые поступления в бюджет начнут сокращаться.

Зависимость между налоговыми ставками и объемом налоговых поступлений в долгосрочном периоде отображает кривая Лаффера, которая была открыта в 1980-х годах американским экономистом, одним из основоположников концепции «экономической теории предложения» А. Лаффером (рис. 11.3).

 

Рис. 11.3. Кривая Лаффера

Из графика следует, что по мере роста ставки налога (t) с 0% объем налоговых поступлений в бюджет (Т) постепенно увеличивается и достигает максимума в точке А. Однако, дальнейшее увеличение налоговых ставок ведет к сокращению налоговых поступлений из-за снижения стимулов к предпринимательской деятельности (производство сворачивается, увеличивается безработица, сокращаются инвестиции, развивается теневая экономика), а при налоговой ставке 100% производство станет экономически невыгодным и налоговые поступления в государственный бюджет прекратятся.

А. Лаффер показал, что существует оптимальная ставка налога (t _опт), при которой налоговые поступления в государственный бюджет максимальны (Т _max). Практика показывает, что налоговые изъятия, превышающие 35-40% дохода производителей, нецелесообразны с позиций поддержания интереса предприятий к наращиванию производства. При этом более низкая налоговая ставка увеличивает число объектов налогообложения, привлекает к деятельности большее число предпринимателей.

Государственные расходы – выраженные в денежной форме отношения между государством, юридическими и физическими лицами по поводу распределения и использования централизованных и децентрализованных государственных фондов денежных средств с целью финансирования общегосударственных программ социально-экономического развития.

Расходы показывают направление и цели бюджетных ассигнований.

Классификация расходов бюджета:

1. По своей структуре расходные статьи бюджета подразделяются:

- расходы на социально-культурные цели (развитие образования, здравоохранение, выплата пенсий, стипендий, пособий и т.д.);

- расходы на экономические цели (жилищное строительство и его реконструкция, развитие отраслей экономики, разработка природных ресурсов, охрана окружающей среды, сельское хозяйство, транспорт, наука, связь, государственное регулирование и прогнозирование экономики, развитие фундаментальной науки);

- расходы на военные цели (прямые: непосредственные затраты на национальную оборону; непрямые: расходы на космические исследования, военная помощь другим странам, выплата пенсий ветеранам войны);

- обеспечение законодательной, исполнительной, судебной власти, деятельности прокуратуры и правоохранительных органов, посольств, консульств и т.д.;

- расходы на выплату и обслуживание государственного долга (выплата процентов по нему).

 

2. По направлениям использования государственные расходы делятся на:

- расходы на потребление в государственном секторе (расходы на национальную оборону, содержание транспортной системы, образование, энергетика, наука, система правосудия, охрана здоровья, жилищное строительство, заработная плата работникам государственного сектора, платежи за товары текущего потребления);

- социальные трансферты (помощь нетрудоспособным, пенсионерам, безработным, малообеспеченным слоям населения);

- проценты по государственному долгу;

- государственные инвестиции.

 

3. По срокам использования расходы бюджетов делятся на:

- текущиерасходы –связаны с обеспечением функционирования органов государственной власти, бюджетных учреждений, государственной поддержки бюджетов других уровней и отдельных отраслей экономики и т.п.

- капитальные расходы –обеспечивают инновационную и инвестиционную деятельность государства и включают инвестиции в действующие или вновь создаваемые организации, бюджетные кредиты на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы на проведение капитального ремонта, а также на увеличение имущества, находящегося в государственной собственности. В составе капитальных расходов бюджетов может формироваться бюджет развития.

 

Разница между доходами и расходами государства составляет сальдогосударственного бюджета. Государственный бюджет может находиться в трех различных состояниях:

1) профицитный бюджет, когда доходы превышают расходы (сальдо бюджета положительное);

2) сбалансированный бюджет, когда доходы равны расходам (сальдо бюджета равно нулю);

3) дефицитный бюджет, когда доходы меньше расходов (сальдо бюджета отрицательное).

 

В мировой практике в качестве допустимой нормы дефицит может составлять 3–5% от ВВП или 8–10% от доходной части бюджета. По мнению большинства экономистов, угрозу для экономики представляет не дефицит как таковой, а источники финансирования и его природа.

 

Виды бюджетного дефицита:

1. Выделяют текущий дефицит бюджета и первичный дефицит.

- текущий дефицит – представляет собой общий дефицит государственного бюджета;

- первичный дефицит – разница между общим дефицитом и суммой выплат по обслуживанию государственного долга.

 

2. По направлениям финансирования различают:

- активный дефицит – направление средств на инвестирование экономики;

- пассивный дефицит – направление средств на покрытие текущих затрат.

 

Дефицит государственного бюджета может быть профинансирован следующими способами:

1) денежно-кредитная эмиссия (монетизация дефицита) – заключается в том, что Центральный банк увеличивает денежную массу, т.е. выпускает в обращение дополнительные денежные средства, с помощью которых покрывает превышение своих расходов над доходами. Основным недостатком данного способа является то, что в долгосрочном периоде увеличение количества денежных средств, необеспеченных товарной массой, приводит к неконтролируемой инфляции. В результате все экономические агенты платят своеобразный инфляционный налог, а государство получает эмиссионный доход – «сеньораж», сумма которого равна реальной стоимости эмитированных денег.

Кроме того, в условиях повышения уровня инфляции возникает эффект Оливера-Танзи – сознательное затягивание налогоплательщиками сроков уплаты налогов в государственный бюджет. При этом за время неуплаты налогов происходит обесценивание денег (в результате этого налогоплательщик выигрывает), что приводит к росту дефицита бюджета и общей неустойчивости финансовой системы.

Таким образом, монетизация дефицита – это инфляционный способ его покрытия. Он может применяться только при условии жесткого контроля над использованием эмитированных средств. В частности, данные средства должны направляться на инвестиционные (а не текущие) цели, что будет способствовать росту реального ВВП.

 

2) долговое финансирование за счет займов у населения своей страны (внутренний долг) и за счет займов у других стран или международных финансовых организаций (внешний долг).

В случае финансирования за счет внутреннего долга государство выпускает ценные бумаги (государственные облигации и казначейские векселя), продает их физическим и юридическим лицам и полученные средства использует для покрытия дефицита. Существенным недостатком данного способа является «эффект вытеснения» частных инвестиций: увеличение количества государственных облигаций на рынке (т.е. увеличение предложения) ведет к снижению их рыночной цены и росту рыночной процентной ставки. Часть сбережений населения направляется на покупку государственных ценных бумаг (т.е. идет на непроизводственные цели), а не на покупку ценных бумаг частных фирм (что обеспечивает расширение производства). В результате сокращаются инвестиции в частном секторе и, следовательно, объем производства.

Во втором случае дефицит бюджета финансируется за счет займов у других стран или международных финансовых организаций (Международного валютного фонда, Мирового банка, Лондонского клуба, Парижского клуба и др.). Данный способ, с одной стороны, позволяет единоразово получить крупные суммы денежных средств. С другой стороны, отвлечения средств из экономики страны для выплаты внешнего долга и его обслуживания ведет к сокращению внутреннего объема производства и спаду в экономике. А в случае дефицита платежного баланса есть возможность истощения золотовалютных резервов страны.

 

Исторически в отношении состояния государственного бюджета выдвигалось три концепции:

1. Концепция ежегодного балансирования бюджета состоит в том, что независимо от фазы экономического цикла каждый год расходы государственного бюджета должны быть равны доходам. Данная концепция господствовала на протяжении длительного периода до 30-х годов 20 века и соответствовала положениям классической теории. Однако такой подход к регулированию бюджета противоречит фискальной политике. Так, в соответствии с данной концепцией в случае, когда экономика находится на стадии спада (сокращается ВВП и, соответственно, снижаются доходы бюджета), государство для обеспечения сбалансированности бюджета должно дискреционно увеличивать налоги и сокращать государственные расходы (государственные закупки и трансферты). Так как данные мероприятия являются для экономики сдерживающими, то они только усилят сокращение совокупного спроса и объема производства. И, наоборот, когда экономика находится в фазе подъема, для уравновешивания расходов и доходов бюджета государство должно увеличить государственные расходы, что приведет к еще большей инфляции.

Таким образом, ежегодно сбалансированный бюджет не является инструментом антициклической фискальной политики.

2. Концепция циклического балансирования бюджета основывается на том, что бюджет должен балансироваться не ежегодно, а на протяжении экономического цикла. При этом в период падения производства государство проводит стимулирующую фискальную политику и создает дефицит бюджета, а в период инфляционного роста – сдерживающую политику, что вызывает бюджетный профицит. Балансирование бюджета в рамках экономического цикла достигается благодаря тому, что бюджетный профицит, созданный в период подъема, используется для финансирования дефицита во время рецессии.

Эта концепция также имеет существенный недостаток. Как показывает практика, фазы подъема и спада могут существенно отличаться по продолжительности и глубине, поэтому суммы бюджетного излишка, который можно накопить в период подъема, и дефицита, который накапливается в период спада, как правило, не совпадают. В результате глубокий и длительный спад, за которым наступает незначительный и краткосрочный подъем, приведет к возникновению существенного дефицита в фазе спада и небольшого профицита в фазе подъема. Таким образом, в рамках отдельного цикла сбалансированный бюджет обеспечить не удается.

Анализ данных концепций показывает, что одновременное выполнение стабилизационной функции и поддержание сбалансированного бюджета является невозможным. При этом мировой опыт показывает, что преимущество отдается стабилизационной функции, что отражается в концепции функциональных финансов.

3. Концепция функциональных финансов. Наибольшее распространение получила концепция, согласно которой целью государства должна быть не сбалансированность бюджета, а стабильность экономики. Эта идея была выдвинута Дж.М. Кейнсом и активно использовалась в экономиках развитых стран до середины 70-х гг. Согласно ей, инструменты государственного бюджета должны использоваться в качестве антициклических регуляторов, стабилизирующих экономику на разных фазах цикла. Если в экономике спад, то государство в целях обеспечения подъема проводит стимулирующую фискальную политику, и, наоборот, если в экономике подъем, то государство должно проводить сдерживающую фискальную политику. При этом состояние государственного бюджета значения не имеет. Таким образом, бюджетная функция фискальной политики подчиняется стабилизационной.