Поняття , особливості та структура адміністративного процесу

ЗАПОРІЗЬКИЙ ЮРИДИЧНИЙ ІНСТИТУТ

ДНІПРОПЕТРОВСЬКОГО ДЕРЖАВНОГО УНІВЕРСИТЕТУ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

Кафедра адміністративного права та адміністративного процесу

ЗАТВЕРДЖУЮ

Начальник кафедри

адміністративного права та

адміністративного процесу

полковник міліції

В.Г.Поліщук

____ ___________ 200__р.

ЛЕКЦІЯ

з дисципліни “Адміністративний процес”

Тема 1

Поняття, особливості та структура адміністративного процесу.

 

Обговорено та прорецензовано

На засіданні кафедри

протокол №__ ________200__ р.

Запоріжжя - 2008

Мета заняття: визначити головні поняття та напрямки вивчення теми, звернути увагу на її особливості і специфічні ознаки

Кількість годин – 80 хвилин

Місце проведення – навчальна аудиторія

Підготовча частина – 5 хвилин

а) організаційний момент:

- заслуховую доповідь командира про готовність групи до заняття;

- з’ясовуються причини відсутності окремих курсантів.

б) повідомляється тема лекційного заняття, його мета, зачитуються навчальні питання:

Головна частина – 65 хвилин.

Викладається матеріал з наступних питань:

 

Заключна частина

а) підвожу підсумки заняття;

б) відповідаю на питання курсантів;

в) даю завдання для самостійної підготовки.

 

 

ЛІТЕРАТУРА ТА НОРМАТИВНІ АКТИ:

 

Нормативні акти

1. Про міліцію: Закон України від 20 грудня 1990 р.

2. Кодекс України про адміністративні правопорушення.

3. Кодекс адміністративного судочинства

4. Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності: Указ Президента України від 10.06.1997 р.

5. Програма діяльності Кабінету Міністрів “Назустріч людям”

6. Про оголошення рішення розширеної наради МВС України: наказ МВС України №620 від 28 липня 2005 р

7. Про заходи щодо подальшого вдосконалення охорони громадського порядку і безпеки України: наказ МВС України №231 від 11 квітня 2005 р.

8. Указ Президента України № 1417/2004 "Про утворення мiсцевих та апеляцiйних адмiнiстративних судiв, затвердження їх мережi та кiлькiсного складу" вiд 16 листопада 2004 р.

 

Література

1. Административное право Украины. Учебное пособие / Под ред. Ю.П.Битяк, В.В.Зуй - Х.: 1999. - 224 с.

2. Административное право зарубежных стран. Учебное пособие. - М.: Изд. "Спарк", 1996. - 226 с.

3. Адміністративне право України: Навчально-методичні матеріали до семінарських, практичних, контрольно-перевірочних занять, самостійної підготовки і підсумкового контролю для курсантів, студентів денного та слухачів заочного навчання / Укл. Д.В.Кагітін. - Запоріжжя: Юридичний інститут МВС України, 1999. - 98 с.

4. Адміністративне право України: Підручник / За заг. ред. академіка С.В.Ківалова. – Одеса: 2003. – 894 с.

5. Адміністративне право України: Навчально-методичний комплекс / В.К.Колпаков, О.В.Кузьменко, В.П. Столбовой та інші / За ред. В.К.Колпакова, О.В.Кузьменка. – К.: Національна академія внутрішніх справ України, 2002. – 159 с.

6. Адміністративне право України.[Підручник для юридичних вузів і фак. Ю.П.Битяк, В.В.Богуцький, В.М.Гаращук та інші ]; За ред. Ю.П.Битяка, - Х.: 2000. - 520 с.

7. Богуцький В.В. Акти государственного управления: Текст лекций.- Х.: 1996.- 20с.

8. Ващенко С.В., Долгополова М.М. Основи адміністративного права (загальні поняття, категорії, схеми). Навчальний посібник. – Запоріжжя: 2005. – 106 с.

9. Голосніченко І.П. Адміністративне право України (основні категорії і поняття). - К.: 1998. - 52 с.

10. Горьова С. Класифікація норм адміністративного права: проблеми методології // Право України. - N12. - 1998. - С.43-44.

11. Гладун З.С. Адміністративне право України: Навч.посібник. – Тернопіль. - 2004. – 579 с.

12.Коваль Л. Адміністративне право України: - К.: 1994.- 208 с.

13. Колпаков В.П. Адміністративне право України. - К.: 1999.- 736 с.

14. Кампо В.М., Нижник Н.Р, Шльоер Б.П. Становлення нового адміністративного права України. Науково-популярний нарис / За заг. ред В.М.Кампо. К.: 2000. - 60 с.

15. Коломоєць Т.О. Методичний посібник з курсу "Адміністра-тивне право України" для студентів юридичного факультету. - За- поріжжя: ЗДУ, - 2001. – 207 с.

16. Ківалов С.В., Біла Л.Р. Адміністративне право України. Навчально-методичний посібник. - Одеса: 2002.- 311 с.

17. Колпаков В.К, Кузьменко О.В.. Адміністративне право України. - К.: 2003.- 544 с.

18. Овсянко Д.М. Административное право: Учебное пособие. - 3-е изд. - М.: Юристъ, 2001. - 468 с.

19. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. - В.3 т.1: История. Предмет. Нормы. Субъекты.- М.: Изд. НОРМА. - М.: 2002. - 728 с.

20. Стефанюк В. Адміністративне право та адміністративно-правовий захист // Право України. - N12. - 2001. - С.3-6.

21. Тихомиров Ю.А Административное право и процес: полный курс. – М.: 2001. – 652 с.

22. Бандурка О.М., Тищенко М.М. Адміністративний процес: Підручник для вищих навчальних закладів. - К.: 2002. - 288 с.

23. Адміністративно-правові норми та адміністративно-правові відносини. Лекції з курсу “Адміністративне право / Укл. Ващенко С.В., Кувакін С.В. – Запоріжжя: ЗЮІ МВС України, 2003 – 38 с.

24. Єрмоленко В. Щодо відмінностей між об’єктом правовідносин і об’єктом права / // Право України. - №1. – 2004. – С136.

25. Стрижак А. Адміністративно-правові відносини у галузі правосуддя: особливості та види // Право України. -№1. – 2004. – С.37.

26. Іншин М. Суб’єкти службово-трудових відносин: погляд на проблему // Право України. -№3. – 2004. – С78.

27. Кравцова Т. Правова характеристика відносин, що виникають в сфері державного регулювання господарської діяльності // Право України. -№6. – 2004. – С.31.

28. Перепелюк В.Г. Адміністративний процес. Загальна частина: навч. посібник для студентів вузів. – Чернівці: 2003 – 367с.

29. Голосніченко І. П., Стахурський М. Ф. Адміністративний процес: навчальний посібник. — к., 2003 — 256 с.

30. Селіванов А. О. Адміністративній процес в Україні: реальність і перспективи розвитку правових доктрин. — К., 2000. — 68 с.

31. Адмiнiстративна юстицiя: Європейський досвiд i пропозицiї для України / Автори-упорядники I. Б. Колiушко, Р. О. Куйбiда. – К.: Факт, 2003. – С. 57–58; Адмiнiстративна процедура та адмiнiстративнi послуги. Зарубiжний досвiд i пропозицiї для України / Автор-упорядник В. П. Тимощук. – К.: Факт, 2003. – С. 12–19; Державне управлiння: проблеми адмiнiстративно-правової теорiї та практики / За заг. ред. В. Б. Авер'янова. – К.: Факт, 2003. – С. 195–197.

32. Перепелюк В. Г. Адмiнiстративний процес. Загальна частина: Навчальний посiбник. – 2-ге вид., змiнене i доповнене. – К.: Центр навчальної лiтератури, 2004. – С. 33.

33. Адмiнiстративна процедура i адмiнiстративнi послуги. Зарубiжний досвiд i пропозицiї для України / Автор-упорядник В. П. Тимощук. – К.: Факт, 2003. – С. 16–18; Адмiнiстративна юстицiя: Європейський досвiд i пропозицiї для України / Автори-упорядники I.Б. Колiушко, Р.О. Куйбiда. – К.: Факт, 2002. – С. 57–58.

34. Галиган Д., Полянский В., Старилов Ю. Административное право: история развития и основные современные концепции.– М.: Юристъ, 2002. – С. 157–158.

 

Поняття, особливості та структура адміністративного процесу

 

Проблеми визначення засад, належного регулювання умов і порядку реалізації законів та підзаконних актів набувають в сучасних умовах особливої гостроти і практичної значущості. Загальновідомі і є цілком слушними численні дорікання (як з боку законодавців, так і тих, на кого покладено функції виконання законів) відносно того, що в багатьох законах не передбачений або ж недостатньо чітко “прописаний” порядок і механізми реалізації правових норм. Важливою причиною такого стану є та обставина, що в умовах проведення в Україні адміністративної реформи і реформи адміністративного права ще не приділяється належна увага їх процесуальним формам, а вироблення нового адміністративно-процесуального законодавства перебуває на рівні обговорення концепції (концепцій).

Одним з ключових понять адміністративного права є поняття “адміністративний процес”. Воно завжди привертало увагу науковців, а його розуміння віддзеркалювало домінуючі уявлення про сутність і призначення адміністративного права і державного управління. Варто звернутися до робіт минулих років, аби пересвідчитися, які зрушення відбулися з тих часів в розумінні цього явища.

В ході розбудови незалежної демократичної правової держави відбувається відповідна зміна точок зору на деякі фундаментальні політико-правові цінності і реалії практики. Причому, йдеться далеко не тільки про так звану “зміну акцентів”, а про сутнісні зрушення, про принципово нові підходи і уявлення щодо усталених явищ і традицій. Пошуки в цьому напрямку є нагально необхідними в рамках адміністративної реформи, що здійснюється в Україні. Наслідки реформи вирішальним чином залежатимуть від того, які саме адміністративні моделі будуть впроваджуватися, якого розуміння базових засад і цілей державного управління ми будемо дотримуватися. Для формування сучасних науково-методологічних і правових засад реформування на адміністративному терені необхідні відповідні дослідження сутності і особливостей адміністративного процесу в сучасних умовах.

Для виконання цього завдання розглянемо зазначене поняття на рівні концептуальному, через співвідношення і визначення категорій, за допомогою яких ми можемо передати зміст феномену адміністративного процесу.

Етимологічно слово “процес” походить від латинського “processus”, що означає рух вперед, просування, течію, хід. У найбільш загальному розумінні процесом вважається сукупність цілеспрямованих послідовних дій, що мають на меті досягнення бажаного певного (заздалегідь визначеного) результату; а також порядок здійснення певної діяльності (наприклад, педагогічний процес, законодавчий процес, процес наукового дослідження тощо). В той же час, семантично слово “процес” може означати течію подій, наслідки яких непередбачені, принципово невизначені (наприклад, процес зростання соціальної напруженості). В межах юридичної науки фактор цілеспрямованості, цілеполагання у розумінні процесу виражений більш чітко і рельєфно.

Поняття “процес” набуває в юридичному своєму сенсі значно глибшого, ніж тільки континуальність (тобто процес розгортання подій у часі), змісту. Процес у юридичному розумінні – розгортання сутності, форма існування цієї сутності. Причому, природа “юридичної матерії” не знає іншої практичної форми її реалізації, як процес. Правова природа процесу виражається, насамперед, у його соціальній спрямованості, оскільки він забезпечує можливість реалізації норм матеріального права різних галузей. Відповідно, кожен вид процесу – це порядок послідовного виконання дій, що мають на меті практичне проведення в життя норм матеріального.

Як підкреслює В.Б.Авер’янов, сам характер виконавчої влади, зумовлений об’єктивним призначенням – виконання законів та інших правових актів – підтверджує єдність цієї влади зі змістом управлінської діяльності держави. Відповідно, цей вид діяльності держави також має процесуальну форму, в чому виражається і уособлюється спадкоємність, послідовність і безперервність адміністративного впливу і регулювання.

Відомо, що в традиційному юридичному вжитку поняття “процес”, як правило, ототожнюється з діяльністю судових органів щодо розгляду і вирішення конкретних кримінальних, цивільних, трудових та інших справ (кримінальний і цивільний процеси). Проте в подібному розумінні процес зводиться лише до правоохоронної діяльності, що складає головний зміст функцій правосуддя. Саме в такому аспекті визначається функціонально-компетенційний зміст судової влади. В той же час важливо мати на увазі, що правове регулювання поширюється на широкий контекст соціальних відносин, а саме управління, як слушно вказує В.Б. Авер’янов, виникає там, де здійснюється будь-яка (виробнича, наукова, духовна та й власне управлінська) безпосередньо суспільна або спільна праця, яка має форму суспільно-комбінованого процесу і не є роз’єднаною працею самостійних виробників.

Евристично цінним для загальноправової процесуальної теорії є поняття “процесуально-правовий механізм” (“процесуальний механізм”), яке охоплює сукупність взаємозалежних процесуальних засобів галузевого характеру (в нашому випадку – адміністративної галузі), необхідних і достатніх для виявлення і реалізації матеріальних правовідносин. Так, це поняття дозволяє відносно адекватно відобразити адміністративно-правову підсистему, виявити особливості процесуальних явищ, тому що вони найбільш чітко виражені в загальному механізмі їх дії, а не на рівні, скажімо, окремих процесуальних норм, зрозуміти природу адміністративного процесу як системної цілісності.

Ми поділяємо точку зору Ю.О.Тихомирова, який пропонує відмовитись від усталеного поділу адміністративного права на загальну і особливу частини, розділивши його на такі підгалузі: органи виконавчої влади; державна служба; адміністративно-правові режими; адміністративний процес і законність в управлінні; організація державного управління; адміністративно-правове регулювання нормативів.

Отже, адміністративний процес можна розглядати як підгалузь адміністративного права внаслідок органічного зв’язку матеріальних і процесуальних норм. Можна цілком погодитися із І.В. Пановою, яка вважає загальновизнаним положення про те, що процесуальні норми забезпечують реалізацію норм матеріальних і, навпаки, норми права, в яких закріплено порядок реалізації матеріальних норм, репрезентують собою норми процесуальні. Державно-управлінська діяльність переважно зорієнтована на вирішення завдань позитивного характеру, і юрисдикція не є визначальною для розуміння її сутності ознакою, а сама вона (державно-управлінська діяльність) не збігається із судово-процесуальною діяльністю. Адміністративний процес покликаний забезпечити застосування певних правових норм у сфері державного управління з метою досягнення необхідних, визначених законом юридичних результатів (наслідків), передбачених диспозицією норми, тобто відповідних правил належної поведінки.

Зазначена функція є прерогативою суб’єктів виконавчої влади, що здійснюють свою діяльність у процесуальній формі. Саме в такій формі реалізується юридично-владна форма реалізації завдань і функцій виконавчої влади (правозастосовча функція). В той же час, розуміння даного процесу не можна зводити лише до забезпечення дотримання відповідних правил поведінки. Суб’єкти виконавчої влади виконують (реалізують) також і санкції матеріальних адміністративно-правових норм (правоохоронна функція). Адміністративно-процесуальна діяльність є одним з елементів загальної характеристики виконавчої влади в її динаміці (поряд із формами і методами її здійснення).

Отже, в рамках адміністративного процесу реалізуються диспозиції і санкції адміністративно-правових норм. В рамках адміністративно-правової науки можна знайти різні тлумачення різновидів адміністративного процесу: найбільш поширеним вважається змішаний – ієрархічно-юрисдикційний, у рамках систем органів управління або утворених ними адміністративних комісій, так і загальних судів. В широкому розумінні адміністративний процес звичайно визначають як “сукупність послідовних дій, врегульованих правовою нормою, які забезпечують певний порядок діяльності органу (посадової особи) виконавчої влади щодо застосування і реалізації адміністративно-правових норм”.

Адміністративний процес можна розглядати широко – як сукупність усіх дій, які здійснюються суб’єктами (носіями) влади для реалізації своєї компетенції. Сама державно-управлінська діяльність у всіх її різноманітних проявах трактується, таким чином, як адміністративний процес. На нашу думку, таке надмірно розширене тлумачення “розчиняє” сутнісну своєрідність адміністративного процесу. Більш прийнятним є інше (хоча також “широке”) тлумачення адміністративного процесу, якого дотримуються, наприклад, Д.Н. Бахрах, Ю.П.Битяк, М.М.Тищенко, Тихомиров Ю.О. Їх тлумачення адміністративного процесу охоплює усі індивідуальні справи, які розглядаються органами управління. Інколи діяльність з управління і процесуальна діяльність ототожнюються.

Адміністративно-процесуальні норми визначають і регулюють порядок підготовки і прийняття актів державного управління, здійснення діловодства, проведення контролю, оформлення юридичних документів, а також порядок видання дозволів і ліцензій на певні види діяльності, порядок реєстрації юридичних осіб тощо. В цьому відношенні адміністративний процес називають (не зовсім виправдано, як на нашу думку) адміністративною процедурою, пов’язаною із реалізацією завдань і функцій органу виконавчої влади в процесі його повсякденної поточної діяльності.

Щодо співвідношення понять “процес”, “норма”, “провадження” та “процедура”, найбільш прийнятним, як нам здається, є розмежування, яким користувався Л.В.Коваль. Так, визначаючи своєрідність і специфіку адміністративного процесу, він вказував, що за допомогою адміністративно-процесуальних норм “процедури вводяться до адміністративного процесу як провадження такого. Процедура – офіційно встановлений або прийнятий за звичаєм порядок у веденні, обговоренні, розгляданні, оформленні, виконанні будь-яких справ управлінського чи юрисдикційного характеру ”. На цю ж специфіку співвідношення зазначених понять вказують у своїй роботі Ю.П. Битяк і В.В. Зуй. Отже, тільки процедура, “опосередкована” і визначена нормою, стає формою процесу. Відповідно, сукупність процесуальних норм, об’єднаних спільною функцією, утворює те чи інше провадження.

У вузькому розумінні (воно знайшло відображення в працях, наприклад, Н.Г. Саліщевої, О.О. Дьоміна, А.Ф. Клеймана, В.А. Лорія та ін.) адміністративний процес – це врегульована законом адміністративно-процесуальна діяльність суб’єктів адміністративної юрисдикції – уповноважених (компетентних) виконавчих органів (посадових осіб) – із застосування норм матеріального права під час розв’язання адміністративно-правової справи або під час розгляду справ про адміністративно-правові порушення. Принципове (дефінітивне) значення має те, що призначенням процесу є реалізація норм матеріального права. Діяльність з реалізації матеріальних адміністративно-правових норм також можна розглядати як вузьке тлумачення адміністративного процесу.

Звичайно, не можна вважати зазначені підходи (або якийсь один з них) хибними чи, навпаки, вичерпно задовольняючими усі вимоги щодо тлумачення. Оцінюючи ці два підходи до розуміння адміністративного процесу, варто визнати право на існування кожного з них. З фактичного боку, дійсно, ототожнення управлінської діяльності із процесуальною є виправданим. Проте чинне адміністративне законодавство України та підзаконні адміністративно-правові норми не містять доброякісної (принаймні, повною мірою) юридичної основи для того, щоб можна було керуватися широким (згаданим першим) розумінням адміністративного процесу. Мова може йти лише про часткові, партикулярні варіанти регламентації тих або інших складових повсякденних управлінських дій, різноманітних за своїм призначенням, юридичним змістом і наслідками. До того ж, існуючий нормативно-правовий матеріал, який дозволяє об’єднати будь-які управлінські дії “під егідою” адміністративного процесу, вкрай “розпорошений”. У більшості випадків відсутні єдині правила вчинення таких дій, а якщо такі правила є, то вони стосуються конкретних дій окремих органів і містяться в розрізнених, неузгоджених правових актах різного призначення і різної юридичної сили. Домінуючим є відомчий підхід до формування таких правил. Як ми пересвідчимося надалі, досить наочно і яскраво такий стан речей проявляє себе у функціонуванні дозвільного провадження. Все це свідчить про те, що стійких основ для широкого розуміння адміністративного процесу немає, а адміністративно-процесуальне законодавство в завершеному та універсальному вигляді відсутнє. На нашу думку, таке становище природно витікає з поточного стану розвитку новітньої державності, загальної неусталеності новостворюваного державного організму, недостатньо чітко визначених пріоритетів правової творчості тощо.

Для формування адекватного сучасним реаліям і сучасному розумінню завдань права, розуміння сутності адміністративного права і процесу як юридичних феноменів виправданим, на нашу думку, є розгляд адміністративного процесу у двоякому сенсі: по-перше, як порядку реалізації органами, громадянами і юридичними особами своїх статусів в адміністративній сфері (це розуміння є основоположним для досягнення мети нашого дослідження) і, по-друге, як порядку розгляду колізій і спорів з приводу їх порушень (тобто у наведеному вище розумінні). Останнє віддзеркалює ухил до юрисдикційного тлумачення категорії, що було властиве правознавцям раніше і було цілком виправданим, якщо взяти до уваги специфічну “філософію” радянського права і відповідну правозастосовчу практику. Зауважимо, що на дуалістичну природу адміністративного процесу дедалі частіше звертають увагу в літературі.

У чинному законодавстві України найбільш повно врегульовано провадження в справах про адміністративні правопорушення. Кодекс України про адміністративні правопорушення (далі – КпАП) містить норми матеріального і процесуального права, які в цілому визначають завдання провадження, його принципи, порядок здійснення процесуальних дій на різних стадіях провадження тощо. В КпАП закріплено визначення адміністративного правопорушення, видів адміністративної відповідальності, наведено перелік складів правопорушень, встановлено порядок провадження в справах про зазначені правопорушення, включаючи судовий.

Набувають розвитку спеціальні адміністративні процеси “усередині” тематичних законів (в рамках бюджетного, податкового, земельного процесів розгляду порушень правових норм і спорів). Часто вони докладно регламентуються або навіть запроваджуються актами уряду чи міністерств, відомств. Усе це свідчить про те, що актуальна правова практика живиться повсякденною практикою адміністрування, що робить розуміння адміністративного процесу відкритим і мінливим.

Адміністративний процес повною мірою уособлює специфіку правового регулювання управлінських відносин як таких. Відзначаючи цю специфіку, В.Б. Авер’янов вказує, що “в управлінні значну роль відіграють елементи творчості, що мають як раціональний, так і емоційний характер: інтуїція, ризик, діловитість, винахідливість і т.ін.”. Ці елементи не можна повністю фіксувати, нормувати, і саме тому вони значною мірою залишаються поза межами правового регулювання. На нашу думку, саме здатність права, виступаючи універсальним регулятором поведінки, стимулювати соціальну творчість і енергію громадян, дозволяє тлумачити його не тільки як “нормативний формат”, але і як позитивну творчу силу. Саме тому “адміністративний процес” – широке поняття, яке містить у собі багато “елементів творчості”, якщо використовувати термінологію В.Б. Авер’янова. Для процесів характерними є хвилеподібність, циклічність, стадійність, юридичні ж норми чітко оформлюють стадії процесуальної активності. Свого часу В.А. Лорія висловив думку, що юридичний процес завжди має метою правозастосування, а не правотворчість. Останню цей автор пов’язував із процедурами, пов’язаними із здійсненням державно-владних повноважень і законодавчої техніки. На нашу думку, юридичному процесу за його природою властива творча потенція, хоча правозастосування і визначає справді якісну своєрідність феномену, що розглядається. Той же В.А.Лорія далі веде розмову про те, що адміністративний процес передбачає не загальне керівництво, не організацію загальних питань управління, а конкретне розв’язання певних індивідуальних справ, які вимагають вивчення, з’ясування фактичних обставин, розгляду та прийняття з них відповідних рішень.

І.В. Панова слушно виражає категоричну незгоду із думкою В.А. Лорія відносно виключно правозастосовчої сфери розгортання адміністративного процесу. Дослідниця небезпідставно вважає, що правотворчому (нормотворчому) процесу органів виконавчої влади належить важливе місце серед правотворчих джерел законодавства. Інша справа, що це різні рівні правотворчої компетенції. Укази Президента і закони, прийняті Верховною Радою України, визначають, скажімо, коло суб’єктів і рамки їх повноважень в межах дозвільного провадження. Безпосередньо ж, наприклад, Міністерство внутрішніх справ України здійснює свої дозвільні функції згідно з відповідним Положенням про дозвільну систему (розробленим і прийнятим урядом), а структурні підрозділи самого Міністерства внутрішніх справ України – відповідно до наказів і відомчих вказівок, прийнятих МВС.

Отже, принципово важливо визнавати правотворчий характер адміністративного процесу, а також необхідність такої складової (навіть у правозастосуванні вона також певною мірою повинна бути передбачена) в діяльності виконавчої влади. Це пов’язано, не в останню чергу, з тим, що життєва конкретика соціальних відносин найбільше може бути врахована саме (або великою мірою) виконавчою владою, яка може водночас організувати належний контроль за виконанням прийнятих рішень або за дотриманням прийнятих норм.

Якщо розглядати адміністративний процес на рівні його найбільш загальних характеристик, як вид юридичного процесу (в одному ряду, скажімо, із кримінальним процесом), то треба вказати на такі його загальні риси (незалежні від галузевої приналежності):

По-перше, як і інші різновиди правового процесу, адміністративний процес має на меті виявлення і реалізацію матеріальних правоохоронних відносин.

По-друге, адміністративному процесу властиві аналогічні закономірності (як і іншим галузевим формам процесуального права), які зв’язують його із матеріально-правовою сферою.

По-третє, усі процесуальні механізми, властиві адміністративному процесу, є внутрішніми, спеціальними механізмами правової системи.

По-четверте, як і інші різновиди процесуального права, адміністративний процес має структуру, подібну до будь-якого іншого галузевого різновиду права (однаковий набір елементів і зв'язок між елементами).

І.В.Панова, характеризуючи риси (специфічні ознаки) адміністративного процесу, вказує, що він є різновидом юридичного процесу і має усі ознаки, властиві останньому (владний характер діяльності; її регламентація процесуальними нормами; діяльність цільова, свідома, спрямована на досягнення певних юридичних наслідків і оформлена у документах). На наш думку, адміністративний процес є феноменом (і, відповідно, поняттям) ширшим за обсягом, ніж тільки процес юридичний. Адже, крім вказаних рис, спільних як для адміністративного, так і для юридичного процесу, адміністративний процес включає в себе елементи і риси, характерні управлінській діяльності і не властиві іншим видам юридичного процесу.

Юридичний процес загалом репрезентує феномен іншого порядку, ніж процес адміністративний, – меншої універсальності, іншого, меншого обсягу, більшої визначеності і формалізованості. Юридичний процес – складне, динамічне і цілісне утворення (система), що включає мережу процесуальних правовідносин і розвивається стадійно.

Процес у юридичному розумінні породжує і формує відповідним чином сукупність адміністративно-процесуальних відносин, які є самостійним видом правових відносин. Для виникнення будь-яких процесуальних відносин необхідні чотири елементи: норма матеріального права, норма процесуального права, правосуб’єктність і юридичний факт. Д. Бахрах визначає сутність юридичного процесу як владну діяльність уповноважених суб’єктів, спрямовану на вирішення конкретних юридичних справ і достатньо повно врегульовану процесуальними нормами. Юридичні процеси є різновидом соціальних. Їм властиві такі особливості:

це свідома, цілеспрямована діяльність;

вона пов’язана з реалізацією владних повноважень суб’єктами влади;

вона запрограмована на досягнення певних юридичних результатів, спрямована на вирішення юридичних справ;

проміжні й остаточні результати процесу закріплюються в офіційних документах;

повна (або в основному) регламентація діяльності юридичними процесуальними нормами.

Зазначений автор виділяє також такі основні ознаки юридичного процесу:

1) це діяльність, в якій реалізуються владні повноваження. У відповідних відносинах беруть участь і громадян, і організації, але провідна роль належить носіям публічної влади. Владність відрізняє процес від різноманітних процедур (укладення договорів, організація прес-конференцій, реєстрації тощо);

2) результатом процесуальної діяльності є вирішення юридичних справ (прийняття нормативного акта, прийом до громадянства, застосування санкції тощо). Тому вона оформляється офіційними документами (як проміжними, так і підсумковими);

3) процесуальна діяльність регламентується процесуальними нормами, що визначають учасників процесу, їх права та обов’язки, підвідомчість, послідовність і терміни виконання дій, правила оформлення документів, прийняття, оскарження, виконання рішень.

Як вище вже зазначалося, адміністративний процес в сучасних умовах повинен бути зорієнтований не тільки на розгляд справ про правопорушення. Ще раз підкреслимо – головне, на нашу думку, в адміністративному процесі складає те, що він є порядком реалізації громадянами і юридичними особами своїх статусів в адміністративній сфері. З цього випливає низка важливих висновків, що стосуються не тільки окремих питань, але й самих сутнісних принципів адміністративного права, проблематики адміністративного провадження в цілому. На це, зокрема, звертав увагу В.Б.Авер’янов, коли писав: “Сучасний стан нашого суспільства вимагає вирішення двоєдиного завдання: розкриття усіх можливостей для самостійного, вільного розвитку особи і водночас зміцнення гарантій твердого порядку, дисципліни, організованості, відповідальності, забезпечення правової основи для боротьби із злочинністю, підвищення поваги до законів”.

Від такого наголосу на розумінні сутності адміністративного процесу отримують певне забарвлення концепції формування (реформування) і розвитку адміністративно-процесуального законодавства. В ньому варто виділяти згадані вище підгалузі (органи виконавчої влади; державна служба; адміністративно-правові режими; адміністративний процес і законність в управлінні та ін.), в межах яких можна готувати і приймати закони, що сприяють стабілізації і зміцненню режиму законності в країні.

Сучасні політико-правові реалії, які складаються в Україні, зумовлюють поступове подолання старої концепції адміністративного права. Адміністративно-правове забезпечення призначене для реалізації інтересів суспільства, держави, соціальних спільностей і громадян, тобто в публічній сфері в широкому розумінні. Тому сучасна концепція адміністративного права не може обмежити свій обрій лише питаннями державного управління. До завдань нашого дослідження не входить докладний рогляд типології прав і інтересів, які реалізуються за допомогою права. Можна послатися з цього приводу на відповідні роздуми Р. Циппеліуса про “головні ідеї” права та на статтю М.І. Байтіна про нові моменти у розумінні принципів і функцій права.

Розширюються, на нашу думку, сфери адміністративно-правового регулювання, “участі” і “захисту”, на що цілком слушно вказав Ю.О. Тихомиров. Відповідно, дві традиційно виокремлювані в адміністративному праві підгалузі – “управлінська” і “поліцейська” – вже не є вичерпними альтернативами, в рамки яких вкладається усе живе розмаїття адміністративної теорії і практики.

Спектр адміністративно-правових методів за ступенем забезпечення, розширення і звуження поведінки об’єкта настільки широкий – явочні, регламентні, відомчі, реєстраційні, ліцензійно-дозвільні, розпорядчі, договірні, заборонні тощо, що на порядок денний висуваються (про що слушно веде розмову Ю.О.Тихомиров) питання трансформації традиційної морфології адміністративного права, виокремлення в ньому, або навіть з нього, нових підгалузей чи галузей.

Доречно у цьому зв’язку підкреслити своєрідну “материнську роль” адміністративного права для всього комплексу галузей загального права. Воно виконує для них роль “опорної конструкції” у вигляді суб’єктів – органів і імперативних правових норм, що мають як сфери самостійного прояву і розвитку, так і сфери, у яких вони діють немовби “в оболонці” інших галузей і їх норм (фінансового, екологічного права та ін.). Адміністративне право без перебільшення можна розглядати як базову галузь в системі права з потужним імперативним-регулюючим потенціалом функціонування виконавчої влади і забезпечення публічних інтересів у багатьох сферах державного і громадського життя.

Всі елементи процесуального механізму мають складну будову. Так, складною є його нормативна ланка. Зрозуміло, об’єктивне право будь-якої правової галузі, не тільки процесуальної, але і матеріальної, складається з багатоманітних юридичних норм і інших, більш складних, елементів. Проте, тут мається на увазі інше. Зокрема, ми маємо на увазі те, що юридичний процес, який виникає в конкретній справі, обслуговується не окремими нормами, що характерно для правовідносин у матеріально-правових галузях, а в кожному випадку вступає в дію практично вся галузь процесуального права і створюється складна і цілісна нормативна основа функціонування даного юридичного процесу. Ця специфічна риса процесуального права була відзначена в процесуальній теорії. Так, М.А. Гурвич писав про те, що “процесуальне право застосовується по кожній справі, як правило, у повному обсязі і встановлює для процесу “цілісну абстрактну форму”.

Як процесуальні виступають управлінські дії, пов’язані з реалізацією, наприклад, дозволів, реєстрації, з підготовкою правових актів, із вчиненням розпорядчих акцій правозастосовчого характеру тощо. Тут йдеться про різноманітні адміністративні процедури і відповідні адміністративно-процедурні правила. В подібній ситуації, а також з урахуванням дуалістичної ролі адміністративного процесу (диспозиція або санкція норми як предмет процесу), є достатні підстави для того, щоб саму адміністративно-процесуальну діяльність розглядати у двох аспектах.

У першому випадку (адміністративно-юрисдикційний аспект) діяльність зосереджується на здійсненні виконавчими органами (посадовими особами) функцій правоохорони через вчинення юрисдикційних дій у їх традиційному розумінні. В другому (адміністративно-процедурний прояв) діяльність репрезентована розпорядчими діями виконавчих органів (посадових осіб) із здійснення встановлених адміністративно-правових процедур, не пов’язаних із юрисдикцією. Це – реалізація дозвільно-ліцензійних, реєстраційних та інших функцій і повноважень.

За будь-якого розуміння адміністративно-процесуальної діяльності дії, виконані виконавчими органами (посадовими особами), мають своїм наслідком видання ненормативних (тобто індивідуальних) правових актів, за допомогою яких адміністративно-правові норми застосовуються до конкретних обставин або до осіб. Тим самим розв’язуються різноманітні індивідуальні справи у сфері державного управління. Від характеру таких справ залежить реалізація або диспозиції (процедури), або санкції (юрисдикція) відповідної норми матеріального адміністративного права.

Отже, предметом адміністративно-процесуальної діяльності є саме індивідуальні справи. Під індивідуальною адміністративною справою варто розуміти питання, пов’язане із застосуванням адміністративно-правових норм, яке виникає у сфері державно-управлінської діяльності і потребує з метою його вирішення розпорядчих (оперативно-виконавчих) дій уповноважених виконавчих органів (посадових осіб).

Приписи правових норм практично реалізуються в індивідуальних діях тих або інших органів по фактах індивідуального характеру (наприклад, за фактом вчинення адміністративного правопорушення або дисциплінарного проступку, за фактом видання дозволу на здійснення певного виду діяльності, за фактом оскарження неправомірних дій посадових осіб тощо). Вирішення подібних індивідуальних справ і складає основу адміністративного процесу.

Адміністративно-процесуальна діяльність регламентується процесуальними нормами адміністративного права і реалізується в адміністративно-процесуальних відносинах. Поза правовими нормами адміністративний процес як явище юридичної реальності не існує. Межі адміністративно-процесуальної діяльності, відповідно, визначаються у такий спосіб, що в рамках адміністративного процесу вирішуються не усі індивідуальної справи, а тільки ті, на які поширюється встановлений адміністративно-процесуальними нормами процесуальний порядок.

Наосновівикладеного адміністративний процес може бути визначено як врегульовану адміністративно-процесуальними нормами діяльність органів виконавчої влади (посадових осіб), зміст якої складає розгляд і вирішення індивідуальних адміністративних справ, що виникають у сфері державного управління, в порядку реалізації завдань і функцій виконавчої влади. Якісна сутність адміністративного процесу полягає в тому, що він є правомірним порядком реалізації громадянами і юридичними особами своїх статусів в адміністративній сфері. Процесуальне становище громадянина виражається в тому, що він має встановлені процесуальні права та обов’язки і фактичну можливість реалізувати їх у ході розгляду і вирішення індивідуальних адміністративних справ. Громадянин може виступити ініціатором юрисдикційного процесу своїми відповідними діями (наприклад, поданням скарги, заяви тощо), вимагати від органів і осіб, уповноважених вирішувати справу, ознайомлення з матеріалами справи, надавати докази, давати пояснення тощо.