2017-11-01
1413
На реализацию Программы в 2014 году оказывали влияние как положительные, так и отрицательные факторы.
К отрицательным факторам (рискам) реализации государственной программы «Охрана окружающей среды» можно отнести:
1. макроэкономические и финансовые риски реализации Госпрограммы
2. внешнеполитические риски реализации Госпрограммы, в том числе, связанные с возможными ограничениями на импорт технологического оборудования;
3. дифференциация экономического положения субъектов Российской Федерации, которая может приводить к росту межрегиональных различий в уровне экологической безопасности;
4. законодательные риски, связанные с задержкой в реализации мер государственного регулирования, предусмотренных Госпрограммы, а также принятием решений, не способствующих достижению ее целей;
5. природные и техногенные катастрофы, которые могут привести к значительному ущербу для окружающей среды.
1. Макроэкономические и финансовые риски реализации Госпрограммы связаны с кризисными явлениями в мировой и российской экономике, колебаниями курса рубля, ускорением инфляционных процессов, которые приводят как к снижению объемов финансирования программных мероприятий за счет бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, так и к недостатку внебюджетных источников финансирования.
|
|
|
В частности, снижение показателей базового сценария долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации может привести к недостижению целевых значений показателей, характеризующих развитие индустрии утилизации отходов производства и потребления, обеспечение экологически ориентированного роста, снижение показателей текущего антропогенного воздействия, а также минимизацию негативного воздействия объектов накопленного экологического ущерба. Дальнейшее (либо длительное) замедление темпов экономического роста может значительно отсрочить реализацию предлагаемых в рамках Программы мер государственного регулирования, направленных на обеспечение экологически ориентированной модернизации российской экономики, внедрение наилучших доступных технологий. Падение курса национальной валюты приведет к сокращению импорта технологического оборудования, необходимого для экологической модернизации; в условиях экономической рецессии и удорожания кредитных ресурсов вероятно значительное падение объемов инвестиций в основной капитал, направленных на охрану окружающей среды, темпами, опережающие общие темпы падения объемов инвестиций в основной капитал. С учетом текущей экономической ситуации уровень макроэкономических и финансовых рисков оценивается как высокий, восстановление объемов инвестиций в основной капитал на охрану окружающей среды до уровня 2007 года в реальном выражении ожидается лишь к концу реализации Госпрограммы.
|
|
|
Корректировка решений по объемам финансирования реализации Программы также оказывает негативное влияние на ход ее выполнения. Так в 2014 году в связи с сокращением бюджетных расходов на реализацию ФЦП «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории» не было выполнено контрольное событие 6.30.1. «Актуализирована база данных о состоянии природно-заповедного фонда Байкала». Мероприятие 6.30 «Изучение динамики и структуры природных комплексов заповедников и формирование баз данных о состоянии природно-заповедного фонда Байкала» к которому относится контрольное событие, исключено из федеральной целевой программы.
В целом, статистические данные за 2014 год свидетельствуют о наличии влияния финансовых и экономических факторов на реализацию Госпрограммы. Так, по данным Росстата, в 2014 г. выросла мощность введенных станций для очистки сточных вод (на 46,15% к уровню 2013 г. и в 2,5 раза по сравнению со средним уровнем ввода таких мощностей в 2011-2013 гг.), что связано, в том числе, с завершением реализации ряда проектов, финансируемых за счет средств бюджетов бюджетной системы. Одновременно по системам оборотного водоснабжения, востребованным, прежде всего, в промышленности, наблюдается резкое снижение инвестиций (объем ввода данных систем составит 15,87% от уровня 2013 года и менее четверти от среднего уровня за 2011-2013 гг.). Имеет тенденцию к снижению и ввод мощностей установок для улавливания и обезвреживания вредных веществ из отходящих газов: мощность введенных газоулавливающих и обезвреживающих установок составила менее 50% от уровня 2013 г. и 69,55% от среднего уровня за 2011-2013 гг. (см. Таблицу).
Таблица - Ввод в действие мощностей по охране водных ресурсов и атмосферного воздуха от загрязнения
| 2014 г. в % к 2013 г. | 2014 г. в % к среднему за 2011-2013 гг. | |||
| Станции для очистки сточных вод, тыс. м3 в сутки | 146,15 | 249,93 | ||
| Системы оборотного водоснабжения,тыс.м3 в сутки | 15,87 | 24,57 | ||
| Установки для улавливания и обезвреживания вредных веществ из отходящих газов, тыс. м3 в час | 47,59 | 69,55 |
Снижение ввода мощностей по охране водных ресурсов и атмосферного воздуха наблюдается на фоне роста инвестиций в основной капитал, связанных с охраной водных ресурсов (рост на 14,8% к уровню 2013 г.) и атмосферного воздуха (рост на 20,8%), что может быть обусловлено опережающим ростом цен производителей соответствующего оборудования по сравнению со средним уровнем инфляции за 2014 г. (11,7%), в том числе, с использованием импортного оборудования, стоимость которого существенно выросла в связи с падением курса рубля. По итогам 2014 г. зафиксировано снижение (в реальном выражении) инвестиций в основной капитал, направленных на охрану земель (на 5,6% по сравнению с 2013 г.). Таким образом, наблюдается замедление процесса обновления основных фондов, связанных с обеспечением охраны окружающей среды и рациональным использованием природных ресурсов, что влечет за собой риски недостижения ожидаемых результатов реализации Программы по улучшению состояния окружающей среды.
Минимизация данных рисков частично предусматривается мероприятиями по совершенствованию государственного регулирования, в том числе повышению инвестиционной привлекательности и экономическому стимулированию, а также совершенствованию системы платежей в сфере охраны окружающей среды, однако с учетом фактических сроков принятия данных мер, основной эффект от их введения будет приходиться на период, выходящий за рамки реализации Госпрограммы. Частичной мерой по минимизации финансовых рисков является предусмотренная Федеральным законом от 29.12.2014 №458-ФЗ норма о направлении средств, полученных от экологических сборов, на мероприятия по созданию новых мощностей по переработке и утилизации отходов, однако фактически указанные расходы в федеральном законе о федеральном бюджете не предусмотрены.
|
|
|
На минимизацию макроэкономических и финансовых рисков должны быть направлены и меры государственного регулирования и экономической политики, предусматриваемые в других государственных программах (в частности, в рамках государственной программы «Экономическое развитие и инновационная экономика»).
2. Внешнеполитические риски реализации Госпрограммы связаны с продолжением либо усилением санкционного режима против Российской Федерации. Влияние внешнеполитических рисков на реализацию Программы связано с:
- прекращением рассмотрения решений о предоставлении займов Российской Федерации со стороны международных организаций (что исключает возможность привлечения проекта МБРР на создание фонда данных по экологическому мониторингу в текущих условиях);
- снижением доступности кредитных ресурсов на западных финансовых рынках, что в свою очередь сокращает возможности предприятий по финансированию экологических программ;
- возможными ограничениями по импорту технологического оборудования (в том числе, в рамках внедрения наилучших доступных технологий) в отдельных отраслях.
Так в 2014 году международные факторы повлияли на реализацию мероприятия 1.10.1. Подготовка проекта "Развитие единой государственной системы экологического мониторинга". В рамках реализации мероприятия 05.08.2014 в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 31.07.2014 №1435-р проведены переговоры между делегацией Российской Федерации и Международным банком реконструкции и развития (МБРР) о привлечении займа для финансирования Проекта. 20.08.2014 Правительство Российской Федерации письмом № 5336п-П9 проинформировало Всемирный банк об одобрении результатов переговоров и проекта Соглашения о займе. Вынесение Проекта на Совет директоров Всемирного банка было запланировано на конец сентября с.г., однако до настоящего времени проект на Совет директоров представлен не был. Информации о новых сроках рассмотрения Проекта от Всемирного банка не поступало. Причины сложившейся ситуации связаны с решениями, анонсированными отдельными странами-членами МБРР (в т.ч. США), о прекращении выделения Российской Федерации займов международных организаций. Поскольку директора от США и стран-членов ЕС обладают достаточным числом голосов для блокирования решений о предоставлении займов МБРР России на Совете директоров МБРР, одобрение и последующая реализация проекта невозможны без поддержки указанных государств.
|
|
|
В целях минимизации влияния данного фактора на ход реализации государственной программы в рамках подпрограммы 3 предполагается разработка системы экологического мониторинга за счет средств федерального бюджета. Сроки начала реализации Проекта МБРР было предложено перенести на 2017-2018 годы (с соответствующей корректировкой состава мероприятий с учетом результатов, планируемых к получению до этого времени за счет реализации иных мероприятий государственной программы).
Меры по минимизации влияния данного риска связаны с приоретизацией мероприятий Госпрограммы. Данный риск оценивается как значительный.
3. Существенная дифференциация финансовых возможностей субъектов Российской Федерации приводит к различной степени эффективности и результативности исполнения их полномочий в сфере охраны окружающей среды. Подавляющее большинство субъектов Российской Федерации являются дотационными. Ряд территорий относятся к высокодотационным субъектам Российской Федерации. Ограниченность возможностей региональных бюджетов может снижать эффективность исполнения ими собственных полномочий в сфере охраны окружающей среды, приводить к росту межрегиональных различий в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.
По предварительным данным об исполнении консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2014 году, в реальном выражении расходы на охрану окружающей среды сократились в среднем на 8,2% по сравнению с уровнем 2013 года, при этом рост расходов на охрану окружающей среды наблюдается только в 22 регионах, тогда как в остальных субъектах Российской Федерации отмечается сокращение расходов. Наибольшее сокращение расходов на охрану окружающей среды отмечается в Краснодарском крае (объем расходов консолидированного бюджета по данному разделу бюджетной классификации в 2014 году сократился почти втрое) и в Ульяновской области (сокращение в 2,3 раза).
Значительные межрегиональные различия в объемах финансирования природоохранных направлений деятельности усугубляют уже существующие межрегиональные диспропорции и повышают риски реализации Госпрограммы.
Минимизация указанного риска возможна на основе:
− стимулирования межрегионального сотрудничества и совершенствования нормативно-правового регулирования в сфере охраны окружающей среды;
− дифференциации условий софинансирования региональных проектов в сфере охраны окружающей среды с учетом уровня бюджетной обеспеченности российских регионов;
− научно-методической поддержки органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в организации исполнения функций в сфере охраны окружающей среды, развития нормативно-правовой и методической базы в данной сфере.
С учетом тенденции к риску роста дефицита консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации данный риск оценивается как высокий.
4. Законодательные риски, в том числе связанные с задержками в принятии (реализации положений) ключевых федеральных законов, предусматривающих введение мер государственного регулирования в рамках Государственной программы. Значимым внешним фактором, влияющим на достижение результатов Государственной программы, является риск принятия решений в рамках реализации государственной политики в смежных сферах.
В 2014 году данный риск повлиял на реализацию контрольного события «Определен перечень вредных веществ, при содержании которых в грунтах, извлеченных при проведении дноуглубительных работ, запрещается захоронение грунтов во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации». По данному контрольному событию был разработан, но не принят проект постановления Правительства Российской Федерации об определении перечня вредных веществ, при содержании которых в грунтах, извлеченных при проведении дноуглубительных работ, запрещается захоронение грунтов во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации. Указанный проект акта был разработан и согласован в установленном порядке, однако по результатам совещания в Аппарате Правительства Российской Федерации было принято решение о нецелесообразности принятия акта до внесения отдельных изменений в законодательство. Поручением Правительства Российской Федерации от 25.09.2014 № АХ-П9-7229 Минтрансу России и Минприроды России поручено подготовить и представить в Правительство Российской Федерации согласованные предложения по внесению изменений в Федеральный закон "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" по наделению Правительства Российской Федерации полномочиями по установлению особенностей при захоронении грунта, извлеченного при дноуглубительных работах, или при его использовании при создании искусственных островов, установок и сооружений. После внесения указанных изменений в законодательство проект акта Правительства Российской Федерации будет приведен в соответствие с новыми изменениями и принят (ожидаемый срок принятия - 31.12.2016).
Длительные процедуры подготовки и согласования нормативных правовых актов, в том числе, в сфере осуществления капитальных вложений, привели к тому, что ряд мероприятий ФЦП «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории» не были реализованы:
ü мероприятие 6.59. Берегоукрепительные работы на Иркутском водохранилище в микрорайоне Солнечный, г. Иркутск Иркутской области (Позднее внесение изменений в ФАИП и бюджетную роспись, связанных с изменением порядка финансирования по ПИР. Процедура размещения заказа.)
ü мероприятие 6.60. Строительство производственно-лабораторного корпуса в пос. Ново-Разводная Иркутской области (второй пусковой комплекс) (Позднее внесение изменений в ФАИП и бюджетную роспись, связанных с изменением порядка финанисирования по ПИР. Процедура размещения заказа.)
ü мероприятие 6.65. Берегоукрепление озера Байкал у с. Оймур Кабанского района Республики Бурятия (Позднее внесение изменений в ФАИП и бюджетную роспись, связанных с изменением порядка финанисирования по ПИР. Процедура размещения заказа.)
ü мероприятие 6.68. Инженерная защита от затопления водами р. Селенга с. Саратовка Тарбагатайского района Республики Бурятия (Позднее внесение изменений в ФАИП и бюджетную роспись, связанных с изменением порядка финансирования по ПИР. Процедура размещения заказа).
ü мероприятие 6.2. Строительство комплексов очистных сооружений на территориях субъектов Российской Федерации, расположенных на Байкальской природной территории (В связи с поздним принятием распоряжения Правительства Российской Федерации от 15 декабря 2014г. № 2554-р) субсидии из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации доведены не были, контракты не заключены.)
Минимизация данной группы риска основана на обеспечении своевременной подготовки соответствующих управленческих решений.
В настоящее время данный риск оценивается как значительный.
5. Природные и техногенные катастрофы могут привести к значительному ущербу для окружающей среды и повлиять на достижение отдельных результатов в рамках Программы. Минимизация данного риска обеспечивается в рамках реализации мероприятий подпрограммы «Гидрометеорология и мониторинг окружающей среды» в части прогнозирования опасных природных явлений.
В настоящее время данный риск оценивается как незначительный; в 2014 году значимых природных и техногенных катастроф, приведших к значительному ущербу для окружающей среды и влияющих на достижение отдельных результатов в рамках Программы, не выявлено.
