Глава 9. Конституционные поправки и пересмотр Конституции

 

Конституция является важнейшим законом общества и государства. Она определяет правовой статус государства, правовой статус человека и гражданина, систему государственной власти. Поскольку нормы Конституции имеют базовый, основополагающий характер, она не должна быть подвержена постоянным изменениям. Стабильность Конституции является важнейшим условием режима законности, устойчивости правовой системы и государственного механизма, фактором определенности в отношениях между личностью и государством.

Стабильность является одной из характерных черт Конституции РФ. Стабильность Конституции выражается в особом, усложненном порядке принятия и пересмотра Конституции РФ, принятия конституционных поправок.

Вместе с тем стабильность Конституции не означает ее неизменности. Конституция должна отражать изменения в тех отношениях, которые она регулирует. Сочетание стабильности и динамизма, своевременное принятие конституционных поправок позволяют сохранить реальность Конституции.

По способу изменения Конституция РФ жесткая (гибкие изменяются по правилам обыкновенного закона) и постоянная, т.е. принятая без указания сроков или событий, прекращающих их действие. Глава 9 Конституции РФ предусматривает две основные юридические процедуры изменения конституционных норм: пересмотр Конституции и внесение конституционных поправок. Эти юридические процедуры значительно сложнее, чем процедуры принятия федеральных законов и федеральных конституционных законов, что и характеризует Конституцию РФ как "жесткую".

Конституция Российской Федерации значительно более жесткая и, следовательно, более стабильная, чем Конституция - Основной Закон РСФСР 1978 г. Право принятия новой Конституции и поправок к прежней Конституции было предоставлено высшим представительным органам - Верховному Совету, Съезду народных депутатов, что отражало полновластие Советов. В последние годы существования Конституции 1978 г., в период широкомасштабных реформ во всех сферах государственной и общественной жизни, в том числе и в конституционно-правовой сфере, в нее часто вносились многочисленные изменения. Конституционные нормы стали противоречить друг другу (например, был введен принцип разделения властей, но не было отменено полновластие Советов), Конституция превратилась в юридический лабиринт. Кроме того, она стала орудием политической борьбы. Нестабильность Конституции, которая была следствием ее чрезмерной "гибкости", явилась одной из причин конституционного кризиса 1992-1993 гг. В новой Конституции этот недостаток устранен.

Конституции большинства государств мира предполагают более строгий порядок изменения по сравнению с принятием обычным законов. Обычно конституционные положения изменяются квалифицированным большинством в парламенте, конституционные поправки принимаются особым видом законов или особым видом правовых актов. Конституционная практика зарубежных стран предусматривает самые различные юридические процедуры рассмотрения конституционных поправок: референдум, рассмотрение поправок представительными органами субъектов федерации, специальными органами - конвентами, двухкратное рассмотрение парламентом. Во многих конституциях имеется дифференциация различных конституционных норм по порядку изменения. Некоторые нормы (например, о республиканской форме правления Франции) пересмотру не подлежат, некоторые нормы пересматриваются в упрощенном порядке. В большинстве государств конституционные поправки вносятся непосредственно в текст Конституции, но есть и исключения (поправки к Конституции США не вносятся в ее текст, а как бы дописываются к ней).

В соответствии с ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что конституции республик в составе РФ и поправки к ним принимаются законодательным (представительным) органом республики в составе РФ, если иное непредусмотрено конституцией республики в составе РФ, уставы иных субъектов РФ принимаются законодательным (представительным) органом субъекта РФ. Конституции, уставы субъектов РФ принимаются большинством не менее 2/3 от установленного числа депутатов, в то время как законы субъектов РФ - большинством от установленного числа депутатов. Конституциями республик в составе РФ может быть предусмотрен иной порядок принятия Конституции и поправок к ней, например принятие специальным учредительным органом или всенародным голосованием. Конституция РФ устанавливает, что устав края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа принимается законодательным (представительным) органом субъекта РФ (в отношении республик такого ограничения нет), но эта норма не препятствует обусловить вступление в силу принятого законодательным (представительным) органом устава субъекта РФ его одобрением на последующем всенародном голосовании (референдуме).

 

Статья 134

 

1. Статьей 134 Конституции РФ установлен перечень субъектов инициативы о конституционных поправках и пересмотре положений Конституции РФ. Этот перечень уже, чем перечень субъектов законодательной инициативы, в него входят Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также группа численностью не менее 1/5 членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы. Согласно постановлению Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. 2-П "По делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации" здесь и далее "общее число членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы" следует толковать как конституционно установленную численность палат: 178 членов Совета Федерации и 450 депутатов Государственной Думы; в данной норме 1/5 от общего числа - это соответственно 36 членов Совета Федерации или 90 депутатов Государственной Думы.

2. Конституционная инициатива органов государственной власти оформляется в виде соответствующих актов (например, постановлений Государственной Думы, постановлений Правительства и т.д.). Эти акты должны приниматься с соблюдением установленных процедур и правил. В частности, акты конституционной инициативы законодательных (представительных) органов субъектов РФ должны отвечать тем формальным требованиям, которые установлены в конституциях (уставах) субъектов РФ и регламентах их законодательных (представительных) органов.

 

Статья 135

 

1. Положения глав 1, 2, 9 Конституции РФ не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Если предложение об их пересмотре будет поддержано 3/5 от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание. Пересмотр глав 1, 2, 9 в рамках действующей Конституции невозможен, их пересмотр означает пересмотр Конституции РФ.

2. Конституционное Собрание должно созываться в соответствии с Федеральным конституционным законом "О Конституционном Собрании". Пока такой закон не принят, созыв Конституционного Собрания невозможен. В настоящее время в Государственной Думе идет работа над различными проектами закона. Неясен даже порядок формирования Конституционного Собрания. Неизвестно, будет ли оно избираться гражданами РФ или каким-либо образом формироваться из представителей органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных и религиозных объединений. Неясна даже численность Конституционного Собрания. Очевиден представительный характер Конституционного Собрания. Вместе с тем его состав, по-видимому, должен включать высококвалифицированных юристов и иных специалистов. По характеру полномочий Конституционное Собрание будет учредительным органом. При этом необходимо отметить, что Конституционное Собрание не может быть органом Федерального Собрания и не будет входить в законодательную ветвь государственной власти.

3. Порядок деятельности Конституционного Собрания также должен быть урегулирован Федеральным конституционным законом "О Конституционном Собрании" в соответствии со статьей 135 Конституции РФ. Должны быть определены срок полномочий и деятельности, внутренняя структура, порядок организации работы Конституционного Собрания, порядок разработки проекта Конституции РФ, порядок принятия решения о принятии Конституции РФ, о вынесении ее проекта на референдум. Должен быть решен вопрос о председательстве, причем председательствующим может быть или определенное должностное лицо (например, Президент РФ по аналогии с Конституционным Совещанием, или председатели палат Федерального Собрания, как в некоторых законопроектах), или Председатель, избираемый самим Конституционным Собранием. Некоторые вопросы деятельности Конституционного Собрания уже урегулированы статьей 135 Конституции, статьями 6, 14, 21 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации". Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность действующей Конституции РФ, либо разрабатывает проект новой Конституции РФ (при этом неясно, обязательны ли для Конституционного Собрания предложения, одобренные 3/5 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы). Проект Конституции РФ может быть либо принят 2/3 голосов от общего числа членов Конституционного Собрания, либо вынесен на всенародное голосование (референдум) большинством от общего числа его членов. Непринятие Конституции РФ или решения о вынесении ее проекта на референдум означает подтверждение неизменности Конституции РФ.

4. Конституционному Собранию принадлежит инициатива о проведении референдума РФ по вопросу о принятии новой Конституции РФ. В случае принятия Конституционным Собранием решения о вынесении проекта Конституции РФ на всенародное голосование (референдум) проведение референдума по вопросу о принятии новой Конституции РФ является обязательным. Референдум проводится в соответствии с ФКЗ "О референдуме Российской Федерации". Решение Конституционного Собрания о проведении референдума по проекту новой Конституции РФ направляется Президенту РФ, а также для сведения в палаты Федерального Собрания. Президент РФ направляет запрос в Конституционный Суд РФ о соблюдении требований, предусмотренных Конституцией РФ, и в случае положительного решения своим указом назначает референдум по проекту Конституции РФ, при этом голосование может быть назначено на любой выходной день в период от двух до трех месяцев со дня опубликования указа. Проект Конституции РФ опубликовывается Центральной комиссией референдума (Центральной избирательной комиссией РФ, действующей в качестве Центральной комиссии референдума) не позднее чем за 45 дней до дня голосования. Центральная комиссия референдума подводит итоги всенародного голосования (референдума) по проекту новой Конституции РФ, она признает референдум состоявшимся, если в голосовании приняло участие более половины избирателей (граждан, имеющих право на участие в референдуме РФ), и признает новую Конституцию РФ принятой на референдуме РФ, если за нее в целом по РФ проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании (при условии, что выборы состоялись и признаны действительными). Решение о принятии новой Конституции РФ опубликовывается Центральной избирательной комиссией РФ и вступает в силу со дня опубликования, если иной срок вступления в силу не предусмотрен формулировкой вопроса.

 

Статья 136

 

1. Статья 136 Конституции РФ, а также ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" определяют порядок принятия и вступления в силу поправок к главам 3-8 Конституции РФ. Субъекты инициативы предложения о принятии поправки к Конституции РФ установлены статьей 134 Конституции РФ и рассмотрены в комментарии к данной статье. Конституционные поправки принимаются Федеральным Собранием в том же порядке, который предусмотрен для принятия федеральных конституционных законов, и вступают в силу после одобрения органами законодательной власти не менее 2/3 субъектов РФ (60 из 86).

2. Конституционные поправки принимаются в форме закона РФ о поправке к Конституции РФ. Форма нормативного правового акта о поправке к Конституции РФ была предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ (постановление Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. 12-П "По делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации"), на котором было установлено, что поправка к Конституции РФ по своей юридической природе отличается от федерального конституционного закона и должна приниматься в форме особого правового акта. Под поправкой к Конституции РФ понимается исключение, дополнение, новая редакция какого-либо положения глав 3-8 Конституции РФ. Одним законом о поправке охватываются взаимосвязанные изменения конституционного текста. Закон РФ о поправке получает наименование, отражающее суть данной поправки.

3. Предложения о поправках к Конституции РФ вносятся в Государственную Думу субъектами этого права в виде проекта закона. Поступившее предложение рассматривается соответствующим комитетом Государственной Думы. Проект закона рассматривается Государственной Думой в соответствии с Регламентом Государственной Думы в трех чтениях. Проект закона считается одобренным Государственной Думой, если за его одобрение проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов (300 депутатов).

4. Одобренный Государственной Думой проект закона в течение пяти дней направляется в Совет Федерации и подлежит обязательному рассмотрению в Совете Федерации в соответствии с Регламентом Совета Федерации. Закон считается принятым, если за его одобрение проголосовало не менее 3/4 от общего числа членов Совета Федерации (134 члена Совета Федерации).

5. Председатель Совета Федерации в течение пяти дней опубликовывает уведомление, включающее текст закона с указанием дат его одобрения палатами Федерального Собрания, и направляет закон в законодательные (представительные) органы субъектов РФ для его рассмотрения.

6. Законодательные (представительные) органы субъектов РФ обязаны рассмотреть закон в течение года со дня его принятия. Соответствующие постановления направляются в течение четырнадцати дней в Совет Федерации. Предложение о поправке к Конституции РФ, не получившей одобрение 2/3 законодательных (представительных) органов субъектов РФ, может быть повторно внесено не ранее чем через год после установления результатов рассмотрения.

7. Совет Федерации ведет учет данных о рассмотрении закона и на очередном заседании после истечения срока рассмотрения устанавливает результаты этого рассмотрения. Президент РФ, законодательный (представительный) орган субъекта РФ в течение семи дней вправе обжаловать постановление Совета Федерации в Верховный Суд РФ, немедленно известив Президента РФ и Совет Федерации. Верховный Суд РФ рассматривает такие дела в порядке гражданского судопроизводства. Рассмотрение таких дел в порядке гражданского, а не конституционного судопроизводства не совсем понятно, тем более что конституционность федеральных законов и иных нормативных актов, которые имеют меньшую юридическую силу, чем Конституция РФ и конституционные поправки, по порядку их принятия, проверяется Конституционным Судом РФ в порядке конституционного судопроизводства.

8. Одобренный законодательными (представительными) органами субъектов РФ закон в течение семи дней после установления итогов рассмотрения, а в случае подачи жалобы - после вступления в силу решения Верховного Суда РФ или после повторного рассмотрения направляется Председателем Совета Федерации Президенту РФ для подписания и опубликования. Президент РФ в течение четырнадцати дней подписывает закон и осуществляет его официальное опубликование с указанием дат одобрения палатами Федерального Собрания, законодательными (представительными) органами субъектов РФ, даты подписания и регистрационного номера. Закон вступает в силу со дня его официального опубликования, если иная дата не установлена самим законом. Президент РФ в течение месяца со дня вступления в силу закона вносит принятую поправку в текст Конституции РФ и осуществляет ее официальное опубликование с внесенными поправками и указанием даты их вступления в силу.

9. Действующая Конституция Российской Федерации в отличие от Конституции РСФСР 1978 г. не предусматривает принятия законов, в том числе конституционных поправок, на референдуме. Однако Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" предусматривает вынесение законопроектов на референдум РФ. Решение, принятое на референдуме, не может служить правовым основанием для немедленного внесения соответствующих изменений в Конституцию РФ, но из Федерального конституционного закона следует, что, если для реализации решения, принятого на референдуме, требуется издание нормативного правового акта, федеральный орган государственной власти, в компетенцию которого входит данный вопрос, обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки этого нормативного правового акта, который не должен превышать три месяца со дня принятия решения на референдуме.

 

Статья 137

 

1. Изменения в статье 65 Конституции РФ, определяющей состав РФ, отличаются по юридической природе от поправок к Конституции РФ - такие изменения вносятся в упрощенном порядке. Порядок внесения изменений в статью 65 Конституции РФ устанавливается статьями 65, 66, 108, 137 Конституции РФ, ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации". При этом упрощенный порядок изменения распространяется только на часть 1 статьи 65 Конституции РФ, и только на изменения, следующие из изменения состава РФ или из переименования субъектов РФ, иные изменения в статью 65 Конституции РФ могут быть внесены только путем принятия конституционных поправок.

2. Часть 1 статьи 65 Конституции РФ определяет состав РФ. В состав Российской Федерации входят 21 республика, 9 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область, 4 автономных округа. Принятие в РФ и образование в ее составе нового субъекта осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Статус субъекта РФ определяется Конституцией РФ, конституцией и уставом субъекта РФ, он может быть изменен по взаимному согласию РФ и субъекта РФ в соответствии с федеральным конституционным законом. При этом статус субъекта РФ может быть изменен только в пределах перечня видов субъектов РФ, закрепленного статьей 5 Конституции РФ (республики, края, области, города федерального значения, автономные области, автономные округа), выход или исключение субъекта из состава РФ противоречил бы конституционному принципу целостности и неприкосновенности территории РФ. Изменения в статью 65 Конституции РФ, определяющую состав РФ, вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в РФ и образовании в ее составе нового субъекта, об изменении конституционно-правового статуса РФ. Такой федеральный конституционный закон должен содержать указание о включении соответствующих изменений и дополнений в статью 65 Конституции РФ. При этом часть 2 статьи 65, часть 5 статьи 66 и часть 1 статьи 137 во взаимосвязи содержат простор для толкования. Часть 2статьи66 ичасть5 статьи 67 содержат упоминания о федеральном конституционном законе (может быть, о двух или даже о трех федеральных конституционных законах, что, на мой взгляд, непринципиально), определяющем (определяющих) общие принципы и общий порядок принятия в РФ, образования в ее составе нового субъекта, изменения статуса субъекта РФ. В части 1 статьи 137 идет речь о федеральных конституционных законах, которые должны быть приняты в каждом конкретном случае принятия в РФ, образования в ее составе нового субъекта, об изменении конституционно-правового статуса РФ, эти федеральные конституционные законы выражают волю или согласие РФ на принятие в ее состав и на образование в ее составе нового субъекта, на изменение конституционно-правового статуса субъекта РФ и являются основанием для внесения соответствующих изменений в статью 65 Конституции РФ. При этом часть 2 статьи 65 и часть 1 статьи 67 содержат небольшое противоречие: в статье 65 говорится о принятии в РФ и образовании в ее составе нового субъекта во множественном числе, как о двух различных юридических процедурах, в статье 137 принятие в РФ и образование в ее составе нового субъекта отождествляются, что может толковаться как невозможность образования нового субъекта РФ в действующих границах РФ. В любом случае границы субъекта РФ не могут быть изменены без его согласия. Для выхода автономного округа из состава края, области изменения статьи 65 Конституции РФ не требуется.

3. Согласно части 2 статьи 137 Конституции РФ в случае изменения наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа новое наименование субъекта РФ подлежит включениювстатью65Конституции РФ. Конституционный Суд, рассматривая дело о толковании части 2 статьи 137 Конституции РФ, исходил из того, что изменение наименования субъектов РФ находится в ведении субъектов РФ. Согласно постановлению Конституционного Суда от 28 ноября 1995 г. 15-П "По делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации" включение нового наименования субъекта РФ в статью 65 Конституции РФ осуществляется указом Президента РФ на основании решения субъекта РФ, принятого в установленном им порядке (при условии, что переименование субъекта РФ не затрагивает основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы РФ, других ее субъектов, других государств и не предполагает изменения состава РФ или конституционно-правового статуса ее субъекта). В 1996 г. были изданы два таких указа: Указ Президента РФ от 9 января 1996 г. (в статью 65 включены наименования - Республика Ингушетия и Республика Северная Осетия-Алания) и от 10 февраля 1996 г. (новое наименование субъекта РФ - Республика Калмыкия).