Местное самоуправление в СССР

ОЦЕНКА ЗЕМСКОГО ОПЫТА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

Многие государствоведы, политики, политологи склоняются к мыс­ли о том, что земство могло бы стать основой для создания современной системы местного самоуправления. Это «странное», по выражению князя А.И. Васильчикова — крупнейшего специалиста середины XIX в. в области местного управления, наименование «земство» происходит из другого понятия, из иного взгляда на предмет, чем иностранное выра­жение «self government». Отыскивая смысл термина, применяемого в России, можно сделать вывод, что он относится к представительству не народа в целом, а земель, к интересам не государственным, а местным. Главный характер местного управления в России заключается в тесной, неразрывной связи народа с землей. А.И. Васильчиков делает вывод: «В России сельские общины являются последним, но самым твердым звеном всего общественного быта, и сеть этих крестьянских обществ раскинута так широко, что едва ли центральная администрация, как бы она ни была сильно вооружена, может привести их к такому стройному и покорному движению, какое мы видим во французских сельских ком­мунах».

Оценивая роль местного самоуправления в политической и обще­ственной жизни дореволюционной России, многие дореволюционные исследователи высказывали прямо противоположные суждения: одни считали реформы Александра II поворотным явлением в развитии Рос­сии, другие утверждали, что самодержавие и местное самоуправление несовместимы.

Так, министр финансов Российской империи С.Ю. Витте в работе «Самодержавие и земство», написанной в 1901 г., указывал, что в само­державном государстве самоуправление допустимо до тех пор, пока оно не занимается административными функциями. Земские же органы в России, по мнению СЮ. Витте,— это «конституция снизу», которая рано или поздно приведет к «конституции сверху», поэтому, если Рос­сия желает остаться самодержавной монархией, она не должна допускать местное самоуправление, ибо это прямой путь к парламентарному государству.

Опровергая выводы СЮ. Витте, его оппонент Л.А. Тихомиров в книге «Монархическая государственность» (1905 г.) писал, что подоб­ные взгляды на местное самоуправление основаны на непонимании основ государственности, а однородность государственных органов управле­ния ведет к всевластию бюрократии.

Завершая разговор о путях развития местного самоуправления в дореволюционной России, можно выделить основные принципы, которые, по мнению Н.А. Емельянова, являются особенностью россий­ской муниципальной школы:

■ принцип многообразия форм организации местного самоуправ­ления, что связано с особенностями социально-экономического разви­тия территории Российской империи, с существенными различиями культурно-национальных и религиозных традиций; по оценке Н.А. Еме­льянова, в стране существовало 26 систем организации местной власти;

■ принцип неучастия (запрета участия) органов местного самоуп­равления в активной политической жизни, ибо считалось, что главная задача органов местной власти — удовлетворение первоочередных потребностей населения, и государство строго следило за тем, чтобы органы местного самоуправления не выходили за эти рамки;

■принцип разграничения предметов ведения и ресурсов между
уровнями власти; причем эти разграничения строились не по принципу
достаточности, а по принципу наивысшей эффективности использова­ния их данным уровнем;

■принцип передачи органам местного самоуправления относитель­но широких прав в экономической и хозяйственной сфере.

После Октябрьской революции началась повсеместная ликвида­ция земств (большевики считали земское самоуправление наследием буржуазного строя), которая завершилась к лету 1918 г.

Необходимо подчеркнуть, что отношение к местному самоуправ­лению в первые дни советской власти было неоднозначным. В декабре 1917 г. был даже создан Наркомат по делам самоуправления, который, однако, просуществовал только три месяца.

Ликвидация земства была вполне закономерным процессом, ибо местное самоуправление предусматривает децентрализацию власти, эко­номико-социальную, финансовую и, в определенной степени полити­ческую независимость, самостоятельность, а идеи социализма опира­лись на государство пролетарской диктатуры, т.е. государство по своей природе централизованное.

Органы земского и городского самоуправления были заменены системой советов. В основу советской системы положен принцип един­ства на всех уровнях и жесткой соподчиненности нижестоящих органов вышестоящим. Все советы действовали под контролем Коммунисти­ческой партии.

Однако необходимость скорейшего преодоления разрухи после гражданской войны вызвала к жизни новую экономическую политику (НЭП) с определенным допущением рыночных методов хозяйствова­ния, некоторой децентрализацией власти и организацией хозяйствен­ного самоуправления на местах. В 1920—1923 гг. при сохранении пар­тийного руководства под местное управление были переданы: земле­устройство, благоустройство, часть промышленности, водопровод и канализация, местный транспорт, пожарное, похоронное дело. Появи­лись муниципальные электростанции, стали создаваться коммунальные (муниципальные) банки.

В 1925т. было принято Положение о городских советах, а в 1926 г. — Положение о местных финансах. Эти акты четко определили компетенцию и финансовые ресурсы местных советов в хозяйственной сфере. Активно развивалась муниципальная наука, крупнейшим представите­лем которой был профессор Л.А. Велихов. Его фундаментальный труд «Основы городского хозяйства», изданный в 1928 г., и сегодня сохраняет актуальность [78 ].

В 1927 и 1928 гг. в СССР наступил новый период развития — пери­од «великого перелома» и ускоренной индустриализации, характеризу­ющийся резким усилением централизации хозяйственной жизни. Была проведена административно-территориальная реформа, вместо сельских волостей и уездов созданы более крупные районы, лучше приспособ­ленные для централизованного руководства. Все самоуправленческие зачатки в городах и в деревне были ликвидированы, а сам термин «само­управление» надолго исчез из употребления. Профессора Л.А. Велихова репрессировали. Вновь установившаяся жесткая централизованная система руководства (формально вполне демократичная, с всеобщим, равным и прямым избирательным правом) была закреплена Конституцией СССР 1936 г. и сохранилась почти без изменений до конца 1980-х годов.