Суть политики самодержавия в этот период отчетливо и ясно провозгласил сам Николай I. «Революция на пороге России, но клянусь, она не проникнет в нее, пока во мне сохранится дыхание жизни». В этих словах была выражена программа, направленная на поддержание феодально-сословного строя в России против надвигающейся буржуазной революции.
Жестокая реакция внутри страны, роль международного жандарма вовне — основные проявления внутренней и внешней политики самодержавия.
В царствование Николая I были предприняты существенные меры к усилению полицейского аппарата. По императорскому указу 3 июля 1826 г. создавалось III отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, на которое возлагалось преследование «государственных преступников», наблюдение за иностранцами, раскольниками и фальшивомонетчиками, а также заведование политическими тюрьмами. В распоряжение III отделения была передана вооруженная сила Корпуса жандармов.
III отделение насадило по всей стране тайную агентуру, установило секретный надзор не только за частными лицами, но и за деятельностью государственных учреждений. III отделение осуществляло надзор за выходящей литературой, за университетским преподаванием, душило всякий проблеск революционной мысли.
|
|
С целью «обезопасить» население от всякого влияния «тлетворных» идей был введен новый устав о цензуре, установивший строгую предварительную цензуру. Цензоры должны были тщательно следить, чтобы в выпускаемых в свет сочинениях не содержалось каких-либо мыслей, хотя бы косвенно затрагивавших существующие государственные порядки.
Под таким же строгим надзором находились учебные заведения. В 1827 г. был издан специальный рескрипт о запрещении допуска крепостных крестьян в средние и высшие учебные заведения. Школьное образование должно было «образовывать верных сынов церкви и верных подданных богу и царю». В начальных и средних школах вводились телесные наказания. Преподавателей, уличенных в «вольнодумстве», отстраняли от работы и отдавали под надзор полиции.
Однако никакие полицейские меры не могли подавить нарастающее антикрепостническое движение.
1830—1831 гг. характеризуются подъемом антикрепостнического и национально-освободительного движения в Польше.
Поводом, вызвавшим назревавшее возмущение и недовольство самодержавно-крепостническим режимом, были эпидемии холеры и чумы, распространившиеся в Петербурге, Тамбове, Севастополе и других местах.
Одним из проявлений недовольства масс были побеги крепостных из помещичьих имений в Бессарабию, Степную Украину, Предкавказье и другие менее населенные районы.
|
|
В 1831 г. в новгородских военных поселениях вспыхнуло восстание. Осознав опасность положения, правительство пошло на преобразование военных поселений в округа пахотных солдат. Пахотные солдаты на общем основании отбывали рекрутскую повинность. Среди них расквартировывались воинские части, а сами они находились в ведении Военного министерства.
В 50-х гг. XIX в. оставшиеся военные поселенцы и пахотные солдаты были переведены на положение государственных или удельных крестьян.
В середине XIX в. феодально-крепостническая система пришла в острое противоречие с новыми явлениями экономического развития. Главное направление хозяйственной жизни вело к укреплению капиталистических форм производства, что было невозможно без отмены крепостного права.
Формировавшийся в стране капиталистический уклад вступил в антагонистическое противоречие с системой феодально-крепостнических отношений.
Экономической основой феодальной системы по-прежнему являлось помещичье хозяйство. В собственности помещиков находились почти весь земельный фонд страны и основная масса крестьян. В течение первых 40 лет XIX в. число крепостных возросло на 2 млн. Помещичье хозяйство было основным поставщиком хлеба и других продуктов. Доходы помещичьих имений росли за счет усиления феодальной эксплуатации. Если в конце XVIII в. средняя сумма оброка составляла 7 руб. 50 коп., то к концу 50-х гг. она поднялась в нечерноземных губерниях до 17— 27 руб. Следствием этого было разорение и обнищание крестьян.
Отрицательно сказывался на развитии земледелия перевод крепостных крестьян нечерноземных губерний на оброк. Если ранее эта мера открывала известный простор для хозяйственной инициативы крестьян, то в условиях кризиса крепостничества она вела к запустению огромных земельных пространств. Крестьяне, переведенные на оброк, бросали наделы и уходили на заработки в города.
Рост машинной промышленности приводил к упадку крепостные мануфактуры, которые не могли выдерживать конкуренции капиталистических предприятий.
Помещичье хозяйство в условиях развития капиталистического уклада становилось нерентабельным, помещики все чаще разорялись. В 1844 г. дворяне заложили более половины своих хозяйств.
Царское самодержавие и вся система феодально-крепостнического государства тормозили прогрессивное развитие России.
Внушительным свидетельством кризиса феодальной системы являлся рост антикрепостнического крестьянского движения. Всего в 1826—1849 гг. произошло около 1900 крестьянских волнений.
В 40-х гг. крестьяне выступили против правительственных мер по выделению из крестьянских наделов особых площадей для посевов картофеля. Начались массовые «картофельные бунты» (Вятская, Пермская, Оренбургская, Тамбовская, Казанская, Саратовская, Московская, Рязанская, Вологодская, Олонецкая губернии). Истинная причина «картофельных бунтов» — острое недовольство феодальным гнетом и крепостническими порядками.
Вместе с крестьянством боролись и крепостные рабочие. Они выступали за повышение заработной платы, улучшение условий труда, против жестокостей фабрично-заводской администрации.
В 30—40-х гг. на мануфактурах произошло более 100 выступлений. В 1848 г. произошли стачки в селе Ивановка на фабрике Горелина, в 1849 г. — в городе Шуя на фабрике Попова и др. Зарождалась стачка как пролетарское средство борьбы.
§ 3. Идейная борьба в 30—40-х гг. XIX в.
30—40-е гг. XIX в. — важный этап развития общественного движения в России. Это время идеологической подготовки новых революционных выступлений, время, когда происходило преодоление классовой ограниченности идеологии декабристов, переосмысливание проблемы движущих сил революции, осознание роли народных масс в истории.
|
|
В эти годы в России объективно не существовало условий для широкого развертывания революционного движения. Организационной формой, в которой вызревали элементы новой революционно-демократической идеологии, становятся кружки разночинной молодежи. Получают распространение как средство антиправительственной агитации политические стихотворения (стихи декабристов, А. С. Пушкина и др.), прокламации, листовки.
В 1826—1827 гг. братья Петр, Михаил и Василий Критские организовали в Московском университете тайный революционный кружок. Участники кружка вели революционную пропаганду среди студентов Московского университета, мечтали создать тайное общество для введения в России конституции. Рассматривая себя как прямых продолжателей дела декабристов, они взяли своим девизом слова «Вольность и смерть тирану».
Несколько других тайных кружков тоже были тесно связаны с Московским университетом. В Московском университете началась революционная деятельность В. Г. Белинского. Среди студенческих кружков начала 30-х гг. выделялся кружок А. И. Герцена и Н. П. Огарева, в котором наиболее полно выявилась дальнейшая тенденция развития русского освободительного движения. Герцена и его товарищей привлекал утопический социализм, в котором они пытались найти обоснование новой организации общества. Переход Герцена на позиции утопического социализма резко отделял его от других либерально настроенных современников, ибо в идее социализма он видел основу решения вопроса о путях развития России.
Одновременно с революционными кружками В. Г. Белинского, А. И. Герцена, Н. П. Огарева и Н. В. Станкевича в Москве и других городах действовали тайные кружки, объединявшие свободолюбивую молодежь.
«Тайное общество для уничтожения власти помещиков над крестьянами» некоторое время действовало на Чермеском заводе на Урале. Организаторы общества призывали: «Ниспровергнем соединенными силами невольничество, восстановим свободу и через то заслужим благодарность потомства!»
|
|
В 40-х гг. в русском общественно-политическом движении вследствие углубления кризиса феодально-крепостнического строя усилилась борьба идейных течений. Идейная борьба отражала борьбу классов — дворянства и крестьянства. Интересы крестьянства выражал демократический лагерь — представители передовой русской интеллигенции во главе с В. Г. Белинским и А. И. Герценом.
К середине 40-х гг. относится начало размежевания революционно-демократического лагеря с буржуазным либерализмом. Складывание революционно-демократического лагеря было обусловлено выдвижением новой социальной силы — разночинцев, отражавших революционные настроения крестьянства в условиях разложения феодального строя и крепостничества.
Белинский и Герцен отстаивали идеи революции и социализма в отличие от либералов, выступавших за мирное переустройство общества на буржуазных началах (за постепенные реформы сверху при сохранении земли у помещиков, за некоторые реформы в государственном аппарате). Белинскому и Герцену принадлежит важная роль в развитии русской материалистической философии. Герцен разработал теорию «русского социализма», став одним из основоположников народничества. Произведения Герцена имели огромное значение в борьбе с самодержавием и крепостным правом.
Основным для Белинского был вопрос об освобождении крестьян от помещиков. Нарастание крестьянской борьбы имело решающее значение для вывода В. Г. Белинского о том, что за разумную действительность надо бороться революционным путем. «Завидуем внукам и правнукам нашим, — писал Белинский, — которым суждено видеть Россию в 1940 году, — стоящую во главе образованного мира, дающую законы и науке и искусству и принимающую благоговейную дань уважения от всего просвещенного человечества»[200].
Формирование революционно-демократического лагеря в ходе идейной борьбы 30—40-х гг. подготовляло переход к новому этапу русского освободительного движения.
§ 4. Министерская реформа начала XIX в.
Создание министерств в России началось с 1802—1810 гг. Департаменты и отделения министерств должны были заменить коллегии в целях повышения эффективности государственного управления. На начальном этапе министры действовали в своеобразном правовом вакууме, так как, кроме манифеста и указа от 8 сентября 1802 г., не было иных законодательных актов, регламентировавших их деятельность. В это время введены в действие только штаты департаментов нескольких министерств: военных сухопутных сил, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции, народного просвещения, военных морских сил, штат Адмиралтейств-коллегий. Введено в действие «Положение Департамента уделов». Создано новое центральное государственное учреждение — Главное управление водяных и сухопутных путей сообщения, с 25 июля 1810 г. переименованное в Главное управление путей сообщения.
Только деятельность Комитета министров получает в это время правовую основу, в виде «Высочайше утвержденных правил для Комитета министров...» от 4 сентября 1805 г., «Выписки из правил, данных в руководство Комитету министров...» от 31 августа 1808 г. и «Дополнительных статей к правилам, данным Комитету министров...» от 11 ноября 1808 г. Этими актами определялась компетенция Комитета министров, с наделением его правом разрешения неотложных дел в отсутствие императора, устанавливался порядок его деятельности, и при остающейся неопределенности его юридического статуса Комитет министров начинает занимать на практике центральное в государственном управлении положение, поглощая значительную часть полномочий Сената и Непременного совета.
Слабым звеном министерской реформы было отсутствие контроля со стороны Сената. Положения Манифеста 8 сентября 1802 г. о министерской ответственности остались только на бумаге. Сенат не имел реальных рычагов контроля над министрами. Непосредственное подчинение министров императору и право личных докладов ему исключали возможность сенатского контроля. Хотя Комитет для освидетельствования министерских отчетов при Сенате действовал с 1803 по 1807 г., он рассмотрел министерские отчеты всех министерств (за исключением Министерства морских сил) только за 1802 и 1803 г.
Кроме того, министерская реформа проходила в противостоянии сторонников (В. П. Кочубей, Н. Н. Новосильцев, А. Е. Чарторыйский, П. А. Строганов и др.) и противников (Д. П. Трощинский, Н. П. и С. П. Румянцевы, П. В. Завадовский и др.) ее проведения.
Отсутствие правового обеспечения организации и деятельности министерств, осложненное тем, что процесс замены коллегий департаментами и отделениями министерств осуществлялся без определенного плана и разновременно, с неединообразной структурой организации каждого министерства, без определения юридического характера взаимоотношений между подразделениями как внутри определенного министерства, так и между министерствами, породило значительные затруднения в государственном управлении.
Внешнеполитические события 1805—1808 гг. (война с Францией в составе третьей коалиции в 1805 г. и четвертой коалиции в 1806—1807 гг., русско-французские переговоры в Тильзите в июле 1807 г. и в Эрфурте в октябре 1808 г.) отвлекли внимание императора Александра I от дел внутреннего управления. Но именно тогда все более активное участие в осуществлении министерской реформы начинает принимать чиновник Министерства внутренних дел — М. М. Сперанский.
С конца 1808 г. Сперанский становится ближайшим сотрудником Александра I, занимающимся «предметами высшего управления».
К октябрю 1809 г. недостатки министерской реформы были систематизированы М. М. Сперанским в его «Введении к уложению государственных законов» — обширном плане реформ всего внутриполитического устройства страны, составленном по поручению Александра I. В этом проекте Сперанский выделяет три основных недостатка министерской реформы: недостаток ответственности; некоторая неточность и несоразмерность в разделении дел; недостаток точных правил или учреждения.
На ликвидацию этих недостатков было направлено новое преобразование министерств 1810—1811 гг. Начался завершающий этап министерской реформы. О его начале провозглашалось уже в манифесте «Об учреждении Государственного совета». «При первоначальном учреждении предполагаемо было, постепенно и соображаясь с самих их действием, приводить сии установления к совершенству. Опыт показал необходимость довершить их удобнейшим дел разрешением. Мы предложим Совету начала окончательного их устройства и главные основания Общаго Министерского Наказа, в коем с точностью определяется отношение Министров к другим Государственным Установлениям, и будут означены пределы действия и степень их ответственности».
Юридической основой завершающего этапа министерской реформы стали три законодательных акта. Манифест от 25 июля 1810 г. «О разделении государственных дел на особые управления, с означением предметов каждому управлению принадлежащих»; «Высочайше утвержденное разделение государственных дел по министерствам» 17 августа 1810 г. и «Общее учреж- ' дение министерств» 25 июня 1811г.
Проекты всех трех актов были разработаны М. М. Сперанским и предварительно обсуждались в специально созданном Комитете председателей департаментов Государственного совета, который действовал с 27 мая 1810г. по 28 ноября 1811 г. Далее проекты утверждались на общем собрании Государственного совета и подавались на «высочайшее» утверждение императора.
Манифест от 25 июля 1810 г. разделил все государственные дела «в порядке исполнительном» на пять главных частей:
1) внешние отношения, которые находились в ведении МИДа;
2) устройство внешней безопасности, которое поручалось военному и морскому министерствам; 3) государственная экономия, которой ведали Министерство внутренних дел, Министерство просвещения, Министерство финансов, Государственный казначей, Ревизия государственных счетов, Главное управление путей сообщения; 4) устройство суда гражданского и уголовного, которое поручалось Министерству юстиции; 5) устройство внутренней безопасности, вошедшее в компетенцию Министерства юстиции.
Провозглашалось создание новых центральных органов государственного управления: Министерства полиции и Главного управления духовных дел разных исповеданий.
Значительно изменялась компетенция МВД, его главным предметом становилось «попечение о распространении земледелия и промышленности». К Министерству полиции переходили все дела, относящиеся к полиции «предохранительной» и «исполнительной», составившие две главные части его предмета. Учреждалось звание Государственного контролера — руководителя Ревизии государственных счетов. Окончательное образование этого органа откладывалось до будущего «определения» Государственного контролера.
Министерство коммерции было упразднено, его дела переходили в Министерство финансов и Министерство внутренних дел.
В общих чертах устанавливались предметы ведения большинства министерств. Не были определены функции Военного министерства, Министерства морских сил, Министерства иностранных дел, Министерства юстиции. Их предметы ведения оставлены в пределах манифеста от 8 сентября 1802 г., что означало продолжение действия законодательства о трех государственных коллегиях, «Инструкции генерал-прокурору» и «Генерал-прокурорского наказа».
Подробности и спорные вопросы, возникшие при непосредственном распределении дел, обсуждались в Комитете министров на заседании 4 августа 1810г. В заседании были заслушаны доклады министра иностранных дел, министра финансов, товарища министра внутренних дел, министра народного просвещения, министра юстиции (Примечание № 2 к протоколу этого заседания показывает, что все доклады были сначала переданы к руководителю Государственной канцелярии Государственного совета, государственному секретарю М. М. Сперанскому и после утверждены императором).
Результатом этого обсуждения стало «Высочайше утвержденное разделение государственных дел по министерствам» 17 августа 1810 г. Этот акт конкретизировал состав Министерства внутренних дел, Министерства полиции, Министерства народного просвещения, Министерства финансов, Главного управления духовных дел иностранных исповеданий и факт ликвидации Министерства коммерции. Внимание уделялось всем подразделениям, которые выделялись или присоединялись к этим учреждениям. Продолжением конкретизации в сфере государственного управления стал манифест от 28 января 1811 г. «Об устройстве Главного управления ревизии государственных счетов». Проекты звания Государственного контролера и устройства ревизии государственных счетов были подготовлены в Комитете председателей департаментов Государственного совета.
«Общее учреждение министерств» 25 июня 1811 г. стало главным и определяющим законодательным актом министерской реформы. Структурно оно состояло из двух частей: «Образование министерств»; «Общий наказ министерствам». Вместе они составляли 401 параграф и одно приложение «Формы письмоводства».
«Образование министерств» определяло общее разделение государственных дел и предметы каждого министерства и главного управления (во многом повторяя положения манифеста от 25 июля 1810 г.). Им устанавливалось единое общее организационное устройство центральных органов управления.
Министерство возглавлялось министром и его товарищем (заместителем). При министре состояли канцелярия и совет министра. Аппарат министерства состоял из нескольких департаментов, делившихся на отделения, которые, в свою очередь, делились на столы. Устанавливался жесткий принцип единоначалия. Министр подчинялся императору, назначаясь и смещаясь по его выбору. Непосредственно министру подчинялись директора департаментов и канцелярии, директорам департаментов подчинялись начальники отделений, начальникам отделений подчинялись столоначальники.
«В министерствах, коих предметы по пространству их и разнообразию разделены на многие департаменты», для решения дел, требующих общего «соображения», учреждался совет министра, состоявший из директоров департаментов, под председательством министра или его товарища, или одного из директоров департаментов.
В сложных по составу департаментах учреждались общие присутствия, состоявшие из начальников отделений, под председательством директора департамента. По усмотрению директора в заседание общего присутствия допускались посторонние лица из числа заводчиков и фабрикантов.
Совет министра и общее присутствие департаментов были специфическими пережитками коллежской системы управления. Именно пережитками, так как они не имели самостоятельной исполнительной власти и были только совещательными подразделениями министерств, заключения которых не имели обязательной силы. Их функциональное назначение было практически одинаковым, а различие определялось местом, занимаемым в структуре министерства.
В состав министерств входили специализированные органы — «особенные установления» (особенные канцелярии, счетные отделения и столы, установления по судебной или тяжебной части, ученые комитеты, чертежные лаборатории, состоявшие при департаментах переводчики, чиновники особых поручений, молодые люди для обучения).
Устанавливался единый порядок делопроизводства, с определением порядка движения дел в каждом структурном подразделении министерства, формы регистрации документов, сроков исполнения, проверки, отправки, проверки исполнения документов.
Вводился единый порядок отчетности. Министры подавали три вида ежегодных отчетов: «Отчет о суммах», подаваемый в Министерство финансов; «Отчет о делах», подаваемый в Государственный совет; «Отчет о видах и предложениях к усовершенствованию каждой части», подаваемый императору.
«Общий наказ министерствам» устанавливал степень и пределы власти министров. «Существо власти, вверяемой министрам, принадлежит единственно к порядку исполнительному; никакой новый закон, никакое новое учреждение или отмена прежнего не могут быть установлены властью министра». Особо выделялось, что законодательные (фактически же законосовещательные) полномочия, составлявшие предмет ведения Государственного совета, и судебные полномочия, составлявшие предмет Сената и судебных мест, из задач министров исключены.
Министр был высшим должностным лицом в министерстве, осуществлявшим надзор за всеми подчиненными лицами и местами, а также определение на должность и увольнение чиновников, удаление от должности и предание их суду в случае совершения преступлений, разрешение затруднений в сфере вверенного управления, принятие мер к действию законов и учреждений. В случае чрезвычайных обстоятельств министр наделялся правом действовать своей властью в делах, требовавших «высочайшего» утверждения или издания закона, с обязательным уведомлением императора о принятых мерах. «Само нарушение закона министром не вменялось ему в вину, если на это он был уполномочен верховной властью». Министрам принадлежало право законодательной инициативы. Оно осуществлялось через Государственный совет, путем подачи представления. Министры наделялись правом непосредственного представления императору по делам исполнительным. (Это право станет практическим осуществлением законодательной инициативы министров и обеспечит их значительное влияние в сфере законодательства.) Кроме того, министры в своих действиях в отношении подчиненного управления могли давать предписания для осуществления собственной власти. (Эти предписания очень скоро превратятся в способ толкования законов, в знаменитые циркуляры.)
«Наказ» установил порядок ответственности министров. Ответственность министров составлялась из предметов ответственности, порядка ответственности и последствий ответственности. Предмет ответственности — это превышение министром пределов своей власти или бездействие, вызвавшее государственный ущерб или злоупотребление. Порядок ответственности строился на: жалобах императору, предписаниях местных властей, последствиях судебных решений, представлениях лиц, осуществлявших обозрение губерний или смотр войск, отчеты министров. Последствия ответственности — это лишение звания министра при отсутствии умысла и предание суду в случае вины. Таким образом, необходимым условием ответственности было «высочайшее» усмотрение императора, и реальную ответственность министры несли только перед ним.
«Общий наказ министерствам» устанавливал степень и пределы власти департаментов и их директоров, обязанности канцелярии министра и ее директора, обязанности и степень ответственности всех департаментских чиновников.
Сравнительный анализ полномочий товарища министра и директора департамента показывает неопределенность полномочий товарища министра и определенность полномочий директора департамента. Этот факт отразил действительное.положение вещей. К 1811 г. должность товарища министра ликвидирована в большинстве министерств, а в 1812г. упразднена совсем.
«Общее учреждение министерств» не упоминало Комитет министров. По-видимому, Комитет министров должен был прекратить свою деятельность. Но этого не произошло, чему во многом способствовала отставка М. М. Сперанского. Более того, 20 марта 1812 г. Комитет министров получает «Учреждение» (Указ «Об учреждении Комитета министров, с особою властию. По случаю высочайшего отбытия из столицы»), которым наделяется полномочиями «с особенной властью по всем вообще делам государственного управления», в период отсутствия императора в столице или в пределах империи. Таким образом, Комитет министров получает законодательное оформление. Этот орган возглавил особый руководитель — Председатель Комитета министров. Начавшаяся в июне 1812 г. Отечественная война еще более усилила исключительное положение Комитета министров как центрального органа государственного управления.
Созданная в 1811 г. система министерских органов состояла из 8 министерств (военное, морских сил, иностранных дел, внутренних дел, полиции, юстиции, финансов, народного просвещения), трех главных управлений с правом министерств (духовных дел иностранных исповеданий, путей сообщения, ревизии государственных счетов) и Государственного казначейства со статусом центрального учреждения. Наряду с системой министерств продолжали действовать, на правах центральных органов управления, отдельные части «придворного» управления — Департамент уделов, Придворная контора, Кабинет е. и. в.
Законодательные акты 1810—1811 гг. (манифест от 25 июля 1810 г. «О разделении государственных дел на особые управления, с означением предметов каждому управлению принадлежащих», «Высочайше утвержденное разделение государственных дел по министерствам» 17 августа 1810 г., «Общее учреждение министерств» 25 июня 1811 г.) завершили процесс создания министерской системы управления в России. Все основные отрасли управления были выделены в самостоятельные министерства и главные управления. Вводилось отраслевое разграничение местных органов управления, что способствовало формированию ведомств — центральных государственных учреждений, с подчиненными им местными государственными органами и должностными лицами.
Дальнейшее развитие министерской системы управления связано с распространением «Общего учреждения министерств» на отдельные министерства, в виде «Учреждений» каждого конкретного министерства.
В Комитете председателей департамента Государственного совета (в январе—сентябре 1811 г.) обсуждались подготовленные Сперанским проекты «Учреждений» Министерства полиции, финансов, военного, иностранных дел и Главного управления духовных дел иностранных исповеданий. Из них были утверждены только «Учреждения» Министерства полиции и Министерства финансов. Остальные проекты остались нереализованными из-за отставки М. М. Сперанского 17 марта 1812 г.
В 1812 г. «Общее учреждение министерств» было распространено на Военное министерство. В 1817 г. «Общее учреждение министерств» распространяется на объединенное Министерство духовных дел и народного просвещения, в 1826 г. на Главное управление путей сообщения и на объединенное Министерство императорского двора и уделов, в 1827 г. на Морское министерство, в 1832 г. на Министерство иностранных дел, Министерство внутренних дел и юстиции.
Важным фактом в сфере государственного управления было назначение П. В. Лопухина 14 июля 1816 г. председателем Комитета министров, с одновременным продолжением исполнения обязанностей председателя Государственного совета. Это назначение положило начало традиции совмещения этих постов в 1812—1865 гг., с подчинением законодательного механизма высшей администрации.
Итак, создание министерской системы управления в России в начале XIX в. подразделяется на два этапа: начальный и завершающий.
Первый этап начался в 1802 г. с издания манифеста и указа Сенату 8 сентября 1802 г. Этими актами были заложены основы министерств и началась замена коллегий министерствами. Этот период продолжается до 1810 г.
Завершающий этап начался 25 июля 1810 г., с издания манифеста «О разделении государственных дел на особые управления, с означением предметов каждому управлению принадлежащих», которым выделялись 5 главных частей государственного управления, с распределением по ним министерств и главных управлений. Следующий акт — «Высочайше утвержденное разделение государственных дел по министерствам» 17 августа 1810 г. — конкретизировал компетенцию и состав нескольких министерств (Министерства полиции, Министерства внутренних дел, Министерства финансов, Главного управления духовных дел иностранных исповеданий). «Общее учреждение министерств» 25 июня 1811 г. завершило правовое оформление министерской системы управления в России.