История европейской интеграции 4 страница

Развертывание интеграции в гуманитарной сфере представляло собой не просто одну из сфер сотрудничества. Признание граждан полноправными субъектами европейского правового пространства наряду с государствами и народами открывало путь к полному переосмыслению самой природы Евросоюза. Ранее формирование наднационального правового пространства рассматривалось только как результат делегирования государствами части своих суверенных прав Европейским Сообществам. Тем самым не нарушался сам принцип национального суверенитета. Признание же индивидуальной субъектности граждан в рамках системы европейского права позволяло поставить вопрос о конституциировании Европейского Союза как политической организации европейских народов, а не государств, т.е. о суверенности самого Европейского Союза. Это могло бы стать решающим шагом к федерализации Европы. Однако в начале 1990-х гг. столь радикальное развитие событий пока оставалось невозможным.

Вторым «ресурсом» консолидации Европейского Союза стало создание Экономического и валютного союза. Эта мера по своему значению также выходила за рамки обычной практики интеграционного сотрудничества. Она предполагала ввод единой валюты, заменяющей национальные денежные единицы и находящейся под управлением наднациональных финансовых учреждений. В свою очередь, объединение валютно-финансовых систем могло стать мощнейшим фактором для развертывания «естественной», нерегламентированной интеграции во всех сферах общественной жизни.

Создание Экономического и валютного союза (ЭВС) носило постепенный характер. В прилагаемых к Маастрихтскому договору протоколах детально регламентировались три этапа этого процесса. Первый из них начался еще 1 июля 1990 г. и предполагал создание к 31 декабря 1993 г. единого внутреннего рынка Сообществ, в том числе обеспечение полной свободы передвижения капиталов, усиление кооперации между центральными банками стран-участниц Сообществ, координацию экономической и эмиссионной политики стран-участниц. Европейский Совет и специализированные организации Евросоюза получили полномочия по мониторингу экономического развития всех стран-участниц. В случае, если действия какой-либо из стран принимали угрожающий для интересов Евросоюза характер, Совет мог принять рекомендации в отношении этой страны и контролировать их исполнение всеми органами Евросоюза.

Дополнительным шагом по укреплению единого внутреннего рынка стало подписание 2 мая 1992 г. соглашения между Евросоюзом и ЕАСТ о формировании Европейского экономического пространства (из стран-участниц ЕАСТ этот договор ратифицировали Австрия, Исландия, Лихтенштейн, Норвегия, Финляндия, Швеция; единственной страной, отказавшейся от ратификации, стала Швейцария). В рамках Европейского экономического пространства, объединившего 18 стран с населением около 370 млн.чел., обеспечивалось свободное движение товаров, услуг, капиталов и людей, сотрудничество в научной сфере, образовании, потребительской, социальной и экологической политике.

В обеспечении свободного передвижения людей важную роль сыграло Шенгенское соглашение о постепенной отмене контроля на общих границах. Оно было подписано между правительствами Бельгии, Люксембурга, Нидерландов, ФРГ и Франции в местечке Шенген (Люксембург) 14 июня 1985 г. В соответствии с Шенгенским соглашением предусматривалась постепенная отмена таможенного и визового контроля на внутренних границах стран-участниц, что открывало возможность не только свободного передвижения их граждан, но и единовременного получения «шенгенской визы» гражданами третьих стран с последующим свободным передвижением в пределах всей «шенгенской зоны». В 1990 г. те же государства-учредители подписали Конвенцию о применении Шенгенского соглашения. К Конвенции постепенно присоединились Италия, Испания и Португалия, а затем и Греция. Великобритания и Ирландия отказались войти в «шенгенскую зону», опасаясь неконтролируемых миграционных потоков. Окончательно Шенгенские соглашения вступили в силу 1 июля 1995 г.

Второй этап формирования ЭВС начался с 1 января 1994 г. и длился до 31 декабря 1998 г. В это время происходило организационно-правовое становление институтов, способных обеспечить проведение единой валютной политики. Первым шагом стало создание в 1994 г. Европейского валютного института (ЕВИ). Он перенял функции существовавших ранее консультативных и совещательных органов (Комитета управляющих национальными банками, Европейского фонда валютного сотрудничества и т.п.) и возглавил работу по координации валютно-финансовой политики стран Евросоюза. Усилия ЕВИ сосредоточились, с одной стороны, на выработке рекомендаций правительствам по снижению рисков, вызываемых высокими бюджетными дефицитами и инфляцией, а с другой – на координации банковской деятельности.

На Мадридском саммите 1995 г. были уточнены сроки перехода к единой валютной системе. Единую европейскую валюту было решено назвать евро. В соответствии с решениями Мадридского саммита началось создание Европейской системы центральных банков (ЕСЦБ), что было предусмотрено еще Маастрихтским договором и прилагавшимися к нему протоколами. Помимо Европейского центрального банка (ЕЦБ) в состав ЕСЦБ вошли центральные банки всех стран-участниц Евросоюза. Задачами ЕСЦБ стали определение и проведение единой валютной политики, хранение официальных валютных резервов и управление ими, осуществление мер по кооперированию платежных систем. К исключительной компетенции ЕЦБ была отнесена эмиссия европейских денежных знаков (после перехода к единой валюте). По своему уставу ЕСЦБ и ЕЦБ являлись независимыми органами по отношению к руководящим институтам Евросоюза.

В рамках второго этапа формирования ЕВС были предприняты меры и по дальнейшему укреплению экономического союза. В конце 1995 г. правительство ФРГ выдвинуло инициативу по заключению Пакта стабильности и роста. Этот шаг не предусматривался Маастрихтским договором и вызвал немало дискуссий, поскольку предполагал ввод весьма жестких обязательств стран-участниц Евросоюза по проведению структурной экономической политики. Лишь в июне 1997 г. Амстердамский саммит Европейского Совета утвердил Пакт, включающий резолюцию Европейского совета об основных принципах обеспечения экономической стабильности и роста, а также двух регламентов – об усилении контроля над состоянием государственных бюджетов и о процедуре предотвращения сверхнормативного дефицита бюджета (первый вступил в силу 1 июля 1998 г., второй – 1 января 1999 г.).

На основе принципов Пакта стабильности и роста Европейский валютный институт разработал и представил в 1998 г. на утверждение Еврокомиссии и Европейскому Совету требования к уровню состояния национальных валютно-финансовых систем. В соответствии с этими критериями, предполагалось, что для присоединения той или иной страны к общей валютной зоне инфляция в ней не должна превышать 1,5% по отношению к уровню, достигнутому тремя странами Евросоюза с наибольшей стабильностью цен. Дефицит государственного бюджета допускался в переделах 3% ВВП. Предполагалось также обязательное соблюдение пределов курсовых колебаний, установленных в рамках «валютной змеи» ЕВС (по крайней мере, в течение двух лет без девальвации по отношению к валюте любого другого государства Евросоюза), долгосрочных процентных ставок (этот уровень не должен быть выше, чем на два пункта соответствующего уровня в трех странах Евросоюза, имеющих наиболее низкий уровень инфляции). На основании всех этих требований был утвержден список 11 стран, уже готовых к валютной конвергенции. Исключение составили Великобритания и Дания, оговорившие при подписании Маастрихтского договора свое право не присоединяться к третьему этапу Экономического и валютного союза, Швеция, вообще не входившая пока в состав ЕВС, и Греция, имевшая сверхнормативный дефицит государственного бюджета.

С 1 января 1999 г. начался третий этап формирования Экономического и валютного союза. ЭКЮ, как международная расчетная единица, основанная на «валютной корзине», прекратила свое существование. Состоялся ввод евро как полноправной самостоятельной европейской валюты. Одновременно прекратил свое существование Европейский валютный институт и в силу вступили уставы ЕСЦБ и ЕЦБ. Обращение евро полностью стало контролироваться ЕЦБ. Был введен неизменный фиксированный обменный курс евро, который стал базовым как для обменных операций, так и для обеспечения финансовой стабильности в странах Евросоюза. Но пока евро использовался только для безналичных расчетов, для размещения государственных ценных бумаг, обслуживания банковских операций (т.е. в рамках кредитно-денежной политики). В евро осуществлялись интервенция ЕЦБ на валютных рынках (покупка-продажа валюты). На протяжении последующих трех лет состоялся постепенный переход государственных учреждений к использованию евро (налоговые платежи, социальное страхование и т.д.), а также перевод на евро массовых платежных систем (денежные переводы, чеки, банковские карты и т.д.). Параллельно происходила работа по изготовлению банкнот и монет евро. Выпуск их в обращение и ввод евро для наличного расчета состоялся 1 января 2002 г. С 1 марта того же года национальные валюты стран «зоны евро» были изъяты из обращения.

С созданием ЭВС возникла возможность выработки долговременной стратегии экономического развития стран Евросоюза. Эта задача обсуждалась на Лиссабонском саммите Европейского Совета в марте 2000 г. По итогам саммита была принята «Лиссабонская стратегия», предусматривавшая превращение Евросоюза к 2010 г. в самый конкурентоспособный и высокотехнологичный экономический центр мира при сохранении «европейской социальной модели». Достижение такой претенциозной цели связывалось с пятью основными направлениями: обеспечением высокой конкурентоспособности европейской промышленности, созданием «динамической экономики, основанной на знаниях», увеличением занятости вплоть до полного решения проблемы безработицы, обеспечением «социального единства», улучшением экологической среды. В рамках этих направлений было сформировано более 120 конкретных инновационных проектов и программ развития. Однако их реализация оказалась затруднена в условиях очень нестабильной конъюнктуры на мировом рынке, неожиданного «утяжеления» евро на фоне падения курса доллара, нарастания внутренних проблем европейской экономики по мере расширения состава Евросоюза. С учетом всех этих обстоятельств в марте 2004 г. была создана комиссия под руководством бывшего голландского премьер-министра Вима Кока. На нее была возложена задача по комплексному анализу хода реализации «Лиссабонской стратегии».

Выводы комиссии Кока оказались неутешительны. По мнению экспертов, Евросоюз не только не способен реализовать основные задачи «Лиссабонской стратегии», но все более явно проигрывает Китаю, Индии и США в росте и конкурентоспособности экономики, производительности и научно-техническом прогрессе. В докладе Кока отмечалось, что причинами стагнации европейской экономики являются быстрое старение населения, вступление в Евросоюз стран с менее развитой экономикой, несогласованность реформ в ведущих странах Евросоюза, а также декларативность «Лиссабонской стратегии», не позволяющая сконцентрировать усилия на наиболее важных направлениях. В противовес этим оценкам эксперты Еврокомиссии подготовили альтернативное исследование «Цена не-Лиссабона для экономики», где попытались доказать, что мероприятия, осуществляемые в рамках «Лиссабонской стратегии», дают вполне ощутимый, хотя и не такой мощный, как предполагалось, эффект. Приведенные ими данные свидетельствовали о том, что проводимые реформы в системе трудовых отношений и потребительского рынка обеспечивают почти 0,5% общего ежегодного прироста ВВП. Отказ же от «Лиссабонской стратегии», по мнению экспертов, приведет к потере в ближайшие десять лет почти 8% намеченного повышения ВВП. С другой стороны, поддерживалось предложение комиссии Кока о частичном пересмотре приоритетов стратегии экономического роста и намеченных темпов ее реализации. Доклад завершался выводом: «Дальнейшее осмысление требуется и для определения политического сопровождения, необходимого для максимизации выгод Лиссабона при минимизации затрат на корректировки».

«Политическое сопровождение» означало принятие решения о корректировке экономической стратегии на уровне Европейского Совета. Все большее количество экспертов и политиков призывали руководство Евросоюза пересмотреть не только лиссабонские решения, но и принципы «Пакта стабильности и роста» 1997 г., ограничившие действия европейских правительств рамками чрезвычайно жесткой структурной политики. Осенью 2004 г. после утверждения нового состава Еврокомиссии под руководством португальца Жозе Мануэля Баррозу началась работа над проектом «комплекса мер для достижения целей Лиссабонской стратегии». Новая программа экономических и социальных реформ была представлена Еврокомиссией в феврале 2005 г. В ней предполагалось к 2010 г. поднять темпы роста внутреннего валового продукта до 3% в год и создать более 6 млн. рабочих мест. Таким образом, были не только предложены весьма умеренные темпы роста, но и сама стратегия по сути сведена к двум основным пунктам – обеспечение роста производства и создание новых рабочих мест, главным образом, в высокотехнологичных отраслях. О социальных и экологических программах речь фактически не шла.

Несмотря на общую умеренность предложенной стратегии, «план Баррозу» акцентировал внимание на двух очень важных проблемах. Во-первых, в нем подчеркивалось, что устойчивый экономический рост достижим лишь при условии тесного взаимодействия Еврокомиссии с национальными правительствами, предпринимательскими кругами и профсоюзами. Во-вторых, настойчиво проводилась мысль о том, что реализация «Лиссабонской стратегии» зависит не только от решения ряда экономических проблем, но и от состоятельности самого европейского общества в целом. «Провал «Лиссабонской стратегии» – это и большой политический провал, – заявил один из руководителей Европейского центра исследований Марио Тело. – Он означает, что Европа не смогла выстроить такую модель общества, которая отличалась бы от американской и при этом функционировала бы. Невыполнение стратегии будет означать, что нам придется копировать американцев».

Основные положения «плана Баррозу» получили поддержку на Брюссельском саммите Европейского Совета в марте 2005 г. Было принято решение о том, что все страны Евросоюза должны разработать национальные планы реализации «Лисабонской стратегии», адаптированные к их специфике и рассчитанные на 3 года. Были также достигнуты договоренности по проекту реформы «Пакта о стабильности и росте», призванной придать большую гибкость бюджетному регулированию в странах Евросоюза и смягчить требования к лимитам бюджетного дефицита и государственного долга. «Пакт теперь в большей степени будет способствовать реализации целей Лиссабонской стратегии, – заявил на пресс-конференции Баррозу. – Европейский союз готов к новому старту, готов проявить свой огромный потенциал».

На Брюссельском саммите 2005 г. перед Еврокомиссией была также поставлена задача активизировать социальную политику. Но по сравнению с первоначальными принципами «Лиссабонской стратегии» подходы к социальным проблемам существенно изменились. Вместо широкого спектра направлений акцент был сделан на конкретные меры и пути их реализации. Приоритетным было объявлено обеспечение занятости в сочетании с модернизацией трудовых ресурсов (основное значение придавалось адаптации работников и предприятий к инновационной экономике, привлечению на рынок труда людей, пользующихся социальными льготами, увеличению инвестиций в профессиональную подготовку и образование, повышению качества управления трудовыми ресурсами, обеспечению высоких стандартов безопасности труда и гибкого графика трудовой деятельности). Вместо претенциозной задачи по обеспечению полной занятости ставка была сделана на расширение занятости в высокотехнологичных отраслях. Уже спустя месяц после Брюссельского саммита Еврокомиссия представила программный доклад «Построение Европейского исследовательского пространства (ERA) знаний для дальнейшего роста», в котором достижение Лиссабонских целей напрямую ставилось в зависимость от инновационного развития системы образования и науки, том числе Болонского процесса реформирования высшей школы.

При всей спорности «Лиссабонской стратегии» и первых результатов ее реализации, следует признать, что сама постановка столь глобальных задач свидетельствует о прочности и эффективности создававшегося на протяжении 1990-х гг. Экономического и валютного союза. В считанные годы европейцы забыли о своих совсем еще недавних тревогах по поводу ликвидации национальных валют, передачи наднациональным органам ключевых прерогатив в валютно-финансовой сфере, полного открытия внутренних границ. Система ЕВС «справилась» даже с массированным расширением Евросоюза «на восток». А подписание в мае 2005 г. договора с Россией о перспективах создания четырех «общих пространств» (экономического, внутренней безопасности и правосудия, внешней политики и безопасности, культуры и образования) показало, что у концепции ЕВС есть и далекие перспективы. В то же время уже на последних этапах создания ЕВС стало очевидно, что политический потенциал Маастрихтского договора фактически исчерпан. Консолидация и динамичное развитие Евросоюза оказалось в прямой зависимости от оперативного пересмотра его организационно-правовых и доктринальных основ.

Амстердамский договор: первая реформа Европейского Союза. Впервые вопрос о корректировке Маастрихтского договора был вынесен на обсуждение Межправительственной конференции в 1996 г. Участники конференции сформулировали стратегическую задачу по созданию «Европейского пространства свободы, безопасности и правопорядка». Главным условием осуществления данного проекта была названа дальнейшая «коммунитаризация» систем ОВПБ и СПВД, продолжение институциональной реформы Сообществ, а также углубление сотрудничества в гуманитарной сфере. В развитие этих идей 2 октября 1997 г. был подписан Амстердамский договор (в силу он вступил 1 мая 1999 г.). Амстердамский договор не учредил новых организаций или систем сотрудничества, но внес существенные поправки в Договор о Европейском Союзе, договоры об учреждении Европейских сообществ и некоторые связанные с ними акты. Учредительные договоры подверглись «упрощению» (этим термином было названо устранение из их текста устаревших положений). Компетенция Европейского Сообщества существенно расширилась. В нее были включены визовая, иммиграционная политика, вопросы убежища, политика занятости и др.

Особенно важное значение имело закрепление в Амстердамском договоре так называемых «общих принципов европейского права». В отличие от существовавших ранее принципов правоприменения (прямого действия и приоритета норм европейского права, субсидиарности), «общие принципы» носили только доктринальный характер. В тексте Амстердамского договора они трактовались как «принципы, которые являются общими для государств-членов». По содержанию «общие принципы» также являлись совершенно универсальными. В их состав вошли принципы свободы, демократии, уважения прав человека и основных свобод, правового государства (в англоязычной версии – «господства права»). Но Суд Европейских Сообществ в обосновании своих решений вскоре начал формулировать и новые «общие принципы» – принцип пропорциональности (действия властей строго пропорциональны поставленным целям и не более), принцип правовой определенности (недопустимость обратной силы норм права), процессуальные принципы (в модальности «прав»: право на юридическую помощь; на конфиденциальность информации, предоставленной адвокату; на «выражение своего мнения»). Характерно, что Суд заявил о своем праве формулировать «общие принципы» на основе не только расширительного толкования учредительного договора Евросоюза, но и «конституционных традиций» стран-участниц, а также принципов естественного права. Подобные новации имели огромное доктринальное значение. Не случайно, что юристы сразу начали называть «общие принципы» конституционными принципами Евросоюза.

Система правоотношений, выстраиваемых на основе подобных «общих принципов», уже не могла рассматриваться как прямое делегирование субъектности (части национального суверенитета) Евросоюзу со стороны стран-участниц. Неизбежно должно было последовать признание суверенности всего европейского гражданского общества, а не отдельных стран и народов. Тем самым, каждый европеец должен был рассматриваться как представитель сразу двух сообществ, имеющих право на самоопределение и способных создавать систему публичной власти, – национального и европейского. Все это становилось достаточным обоснованием возможности собственного конституционного строительства в Евросоюзе. И, хотя такой радикальный вывод пока еще не был сделан, Амстердамский договор внес важную лепту в оформление общеевропейского правового пространства. В его текст был включен Протокол об интеграции шенгенских правил в право Сообщества и Протокол о порядке предоставления политического убежища в ЕС гражданам стран-участниц Евросоюза. Часть компетенции СПВД перешла к Сообществу, благодаря чему Евросоюз получил полномочия издавать нормативные акты прямого действия по вопросам уголовного права и процесса. Сама идея «свободного пространства» получила новый ракурс – свобода передвижения людей оказалась связана не с «движением капиталов и услуг», т.е. возможностью заниматься профессиональной деятельностью в любой стране Евросоюза, а с личной безопасностью и полной правовой защитой при проживании в любой стране. Тем самым европейское гражданство действительно превращалось в наднациональное. Немаловажно в этом плане, что Амстердамский договор включил особое «Соглашение о социальной политике». Пока оно строилось лишь на основе приверженности принципам Европейской социальной хартии 1961 г. и Хартии основных социальных прав трудящихся 1989 г. (универсального спектра основных прав человека). Но был сделан первый шаг к вводу в учредительные договоры Евросоюза самого института прав человека, который традиционно рассматривался в качестве «святая святых» национального права.

Расширение компетенции Сообщества делало необходимым продолжение его институциональной реформы. При подготовке Амстердамского договора этот вопрос вызывал бурные дискуссии. Однако в итоге поправки оказались весьма незначительными. Была усилена роль Европейского парламента в процессе обсуждения состава Еврокомиссии, за председателем Еврокомиссии закреплена функция политического руководства (что превращало Еврокомиссию в более сплоченную «команду»), в составе Совета вводился пост Верховного представителя по вопросам общей внешней политики и политики безопасности, который совмещается с должностью Генерального секретаря Совета, расширена область применения процедуры «совместного решения» Совета и Парламента. Вместе с тем Амстердамский договор не решил целый ряд проблем, которые должны были возникнуть по мере расширения состава Евросоюза. Так, например, при дальнейшем увеличении числа небольших стран-участниц прежний порядок голосования в Европейском Совете создавал возможность принятия решений, требующих квалифицированного большинства голосов, членами Совета, представляющими меньшую часть граждан стран-участниц Союза. Сохранение правила о представительстве в Еврокомиссии по одному члену от каждой страны-участницы грозило постоянно расширять состав этого органа. Явно требовал пересмотра и порядок формирования Еврокомиссии, согласно которому в состав включается один гражданин от каждой страны-участницы. Амстердамский договор не решал проблему Суда, действия которого по-прежнему формально были ограничены компетенцией Сообщества, а организационная структура не позволяла справляться с возросшими полномочиями.

Отчасти остроту нерешенных институциональных проблем должен был снять ввод Амстердамским договором принципа «продвинутого сотрудничества». Идея «интеграции разных скоростей» начала обсуждаться еще в 1970-х гг. Первыми примерами такой практики стали неединовременное присоединение стран Евросоюза к «зоне евро» и отказ некоторых стран от участия в Шенгенских соглашениях. Но первоначально такие действия воспринимались в качестве своего рода временной отсрочки, мотивированного отступления от «общей стратегии». Закрепление понятия «продвинутого сотрудничества» в Амстердамском договоре перевело проблему в совершенно иную плоскость – дифференцированное сотрудничество стало рассматриваться в качестве способа ускорения интеграции, незамедленной адаптации к ней отдельных стран. Тем самым, появлялась возможность разрабатывать планы новых форм сотрудничества, не пытаясь примирить все многообразие интересов и мнений стран-участниц. Именно такая идея была заложена в специальный раздел Амстердамского договора «Положения о продвинутом сотрудничестве». Однако установленные процедуры такого сотрудничества пока оказались очень сложны и трудно применимы на практике.

Ряд важных новаций Амстердамский договор внес в системы ОВПБ и СПВД. Европейский Совет был наделен полномочиями «определять принципы и основные направления Общей внешней политики и политики безопасности, в том числе по вопросам, имеющим оборонное значение». Соответственно к компетенции ОВПБ были отнесены все вопросы безопасности. Совет от имени Евросоюза был уполномочен «заключать соглашение с одним или несколькими государствами или международными организациями». Это означало признание за Евросоюзом собственной международной правосубъектности. Одновременно оговаривалась «возможность интеграции ЗЕС в Евросоюз, если Европейский Совет примет такое решение». Был усилен и сам механизм осуществления ОВПБ. Наряду с «совместными действиями» и «общими позициями» была введена практика выработки «общих стратегий». Амстердамский договор установил, что Европейский Совет уполномочен «вырабатывать общие стратегии, которые реализуются Союзом в тех областях, в которых государства-члены имеют важные общие интересы». «Общая стратегия» представляет собой документ, в котором определяется план действий Евросоюза в отношении конкретных стран или регионов планеты. Действия, вытекающие из «общей стратегии», являются обязательными для дипломатии всех стран-участниц Евросоюза. Разработка «общих стратегий» стала одной из функций Генерального секретаря Европейского Совета.

Уже в период ратификации Амстердамского договора британская дипломатия выступила с важной инициативой. Правительство Э.Блэра предложило активизировать усилия по формированию общей европейской политики безопасности и обороны (ЕПБО). Саммит Европейского Совета в Портшахе в октябре 1998 г. поддержал это предложение и высказался за развитие самостоятельных вооруженных сил ЗЕС/ЕС, а также модернизацию европейской военной промышленности. Вашингтонский саммит НАТО в апреле 1999 г. также выразил поддержку «решимости Европейского Союза обладать способностью самостоятельных действий, предполагающей принятие решений и утверждение военных акций тогда, когда альянс как таковой не задействован». В июне и декабре 1999 г. Кельнский и Хельсинкский саммиты Европейского Совета заложили основы новой институциональной структуры ОВПБ/ЕПБО. Был учрежден институт Высокого представителя по ОВПБ / Генерального секретаря Совета (ВП/ГС). На этот пост был избран бывший Генеральный секретарь НАТО X.Солана, приступивший к своим обязанностям 18 октября 1999 г. Он же стал Генеральным секретарем ЗЕС. Были созданы Комитет по вопросам политики и безопасности и вырабатывающий для него рекомендации Военный комитет, а также Военный штаб, выполняющий функции военно-оперативного планирования и экспертизы. Параллельно был создан Комитет по гражданским аспектам кризисного управления. В том же 1999 г. Европейский Совет утвердил франко-британскую инициативу по созданию европейских сил быстрого реагирования (ЕСБР) для проведения гуманитарных и миротворческих акций, а также датско-нидерландскую инициативу по формированию Европейского полицейского корпуса (ЕПК). В мае 2000 г. Совет ЗЕС одобрил решение о передаче ЕС «процедур и концептуальных разработок в сфере кризисного управления», а также ряда структур ЗЕС, которые могли быть использованы для развертывания ЕСБР. В июне 2000 г. саммит Европейского Совета в Фейра разработал практические меры по формированию гражданской полиции как невоенных сил кризисного реагирования.

В соответствии с Амстердамским договором была значительно пересмотрена европейская система сотрудничества в области правосудия и внутренних дел. Вместо прежнего названия СПВД она стала именоваться Сотрудничеством полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере (СПСО). Компетенция «третьей опоры» была ограничена исключительно вопросами борьбы с преступностью (вопросы правосудия по гражданским делам, убежища, а также визовая, иммиграционная политика перешли в ведение Европейского сообщества). Но общая значимость сотрудничества в уголовно-правовой сфере значительно выросла. Евросоюз получил право издавать через Европейский Совет нормативные акты по вопросам уголовного права и процесса. К ним были отнесены «рамочные решения», выступающие в качестве основы правоохранительного законодательства, а также «решения» по конкретным вопросам. Кроме того, у Европейского Совета сохранились полномочия по изданию «общих позиций», не содержащих юридических норм в правоохранительной сфере, и разработке конвенций между государствами-членами по правоохранительной проблематике. Все эти разновидности норм и решений не обладали правом «прямого действия», т.е. для возложения юридических обязанностей непосредственно на граждан и юридических лиц требовалось создание соответствующих норм национального права. Но одновременно «третья опора» была включена в сферу юрисдикции Суда Европейских сообществ, что открывало возможность наднационального регулирования и в этой сфере.

Принципы сотрудничества в сфере СПСО были уточнены на саммите Европейского Совета в Тампере в октябре 1999 г. В итоговом документе саммита, получившем название «Вехи Тампере», была подтверждена особая значимость системы безопасности как одного из ключевых компонентов «европейского правового пространства». Участники саммита признали необходимость конвергенции правоохранительных систем стран Евросоюза, в том числе обеспечения права граждан обращаться на равных условиях в суд в любой стране Евросоюза, разработки принципов взаимного признания странами-участницами решений национальных судов, унификации процессуальных норм уголовного права. Особое значение было придано борьбе с организованной преступностью, распространением наркотиков, нелегальной иммиграцией. Для обеспечения этих мер было принято решение о создании специального ведомства Евроюст в составе прокуроров национальных государств, судей и офицеров полиции высокого ранга – своего рода прообраз Европейской генеральной прокуратуры. В то же время Европейский Совет призвал к соблюдению прав иммигрантов, проживающих на легальных основаниях, и подтвердил преимущественные полномочия в этой сфере Европейского Сообщества, а не органов СПСО. Политическая декларация «Вехи Тампере» получила практическое воплощение в решениях заседания Совета министров внутренних дел и юстиции в декабре 1999 г. в Брюсселе, по итогам которого была принята комплексная программа «Брюссель-1». Сохранил свое действие и Пакт по борьбе с организованной преступностью, заключенный Советом министров внутренних дел и юстиции при участии министров стран-кандидатов на вступление в Евросоюз в мае 1998 г.