Формирование законодательного органа Свердловской области в 1990-е гг

3__

3__

3__

В условиях зрелой демократии, гражданское общество функ­ционирует в рамках закона. Активность гражданского общества, и в частности правозащитных организаций, обнаруживается лишь тогда, когда власти пытаются в чем-то ущемить традиционные права граждан. Фактически, нарушения прав человека властями никогда не прекращаются. Это не является особенностью только России, это общемировая тенденция. Поэтому правозащитники вынуждены постоянно следить за тем, придерживается ли право­вое государство основных принципов по защите прав человека, и бороться за их соблюдение.

В настоящее время, правозащитное сообщество в России стал­кивается с некоторыми проблемами, при этом Урал не является исключением. Согласно Меморандуму Пермской гражданской па­латы «О перспективах прав человека в России», кризис состоит в том, что «правозащитники и их деятельность по-прежнему не уко­ренены «в широких слоях населения», смысл «защиты прав чело­века» размыт в российском обществе и даже в среде самих право­защитников».¹ Помимо этого, по мнению Пермской Гражданской Палаты, правозащитные организации ведут недостаточно актив­ную деятельность, многие из них прекратили свое существование или перешли в другую гражданскую нишу, недостаточно привле­чены информационные ресурсы для распространения правовых знаний, наблюдаются трудности в отношениях с государством.² Однако необходимо обращать внимание «на специфику российс­кого менталитета, на традиционную юридическую безграмотность большинства населения и нигилизм»³, и исходя из этого «права че­ловека в России нужно не только защищать — их нужно продви­гать. Необходимо убедить общество в полезности правозащитного подхода в преодолении конкретных видов общественной неспра­ведливости».⁴

¹ Меморандум Пермской Гражданской палаты «О перспективах прав человека в

России» // Сборник статей, материалов и документов посвященный 40‑лети‑ юдиссидентского правозащитного движения в России и на Урале. Состави‑ тель: Попов В.И. – Екатеринбург, 2005 г. – С.40–43.

² Меморандум Пермской Гражданской палаты «О перспективах прав человека в

России». – С.40–43.

³ Гайда А. В. Работать на результат. – С. 5–6.

⁴ Меморандум Пермской Гражданской палаты «О перспективах прав человека в

России». – С.40–43.

3__

По мнению ректора Уральской Государственной Юриди­ческой Академии В. Д. Перевалова, «О правовом просвещении, образовании особенно активно говорили в 60-70-х годах <…> В настоящее время происходит своеобразный ренессанс этой сис­темы».¹ Немаловажно то, что правозащитники Урала начали это возрождение «ни с лозунгов, ни с призывов, ни с каких-то кон­цептуальных моментов, а с реальной помощи, реальных дел во всех направлениях».²

Еще полвека назад правозащитное движение на Урале, и в Рос­сии в целом, развито не было. Более того, «В 1950-х годах подав­ляющее большинство граждан бывшего СССР испытывало страх перед властью в лице КПСС за возможные репрессии в случае несогласия с ее политикой». В то время в Советском Союзе не существовало таких понятий как «правовое государство» и «граж­данское общество». Существовала догма, что советский человек самый свободный в социалистическом обществе, и его права не могут нарушаться, потому как их гарантом выступало само госу­дарство, что было закреплено в конституции СССР. Очевидно, что граждане Советского Союза не предпринимали попыток отстоять свои свободы, более того, многие не знали, что обладают какими-либо правами. Лишь отдельные диссиденты пытались высказывать свое несогласие, противопоставляли себя власти, за что подверга­лись гонениям и репрессиям. Среди правозащитников того време­ни были И. Шарапов, В. Наговицин, В. Черепанов, В. Шаклеин, Д. Миненков, В. Решетников и другие.

В 60-е годы активисты-правозащитники нелегально распро­страняли самиздатовскую литературу на Урале, за что нередко по­падали под арест. В 70-е годы эту миссию принял на себя создан­ный в 1976 году Уральский Добровольный гражданский Фонд им. Солженицына. В 1977 году им была основана Уральская независи­мая общественная библиотека. «Первые книги для нее были при­везены Пестовым из Москвы летом 1977 года. Это были: «Боль-

¹ Перевалов В. Д., ректор Уральской государственной юридической академии. Ра­
ботать на результат//Информационный бюллетень Правозащитник Урала. -
Екатеринбург, Март 2007. - С.14.

² Там же.

³ Шаклеин В. А. Правозащитная общественная деятельность на Урале в России
(1960 - 90‑е годы) // Сборник статей, материалов и документов посвящен­
ный 40‑летиюдиссидентского правозащитного движения в России и на Урале
/ Составитель: Попов В. И. - Екатеринбург, 2005. - С. 40-43.

шой террор» Конквеста, «Права человека и гражданина», выпуски «Хроники текущих событий» и несколько самиздатовских бюл­летеней. Вскоре наладили сеть распространителей. Действовали, конечно, через проверенных людей. Вскоре фонд библиотеки по­полнился «Одним днем Ивана Денисовича» и «Архипелагом ГУ­ЛАГ» Солженицына, сборником «Из-под глыб». Книга «Андрей Сахаров говорит» стала первым произведением, размноженным членами Фонда фотоспособом для более широкого распростране­ния».¹

Примерно в то же время на Урале начинают создаваться под­польные организации и партии: «Свободная Россия», «Револю­ционная партия интеллектуалистов Светского Союза», движение «Возрождение». В 1987 году была создана независимая обществен­ная организация «Митинг-87», ставшая началом массового обще­ственного движения на Урале и в России. В 1988 возник правоза­щитный центр «Мемориал».²

Согласно докладу председателя совета координаторов Меж­регионального центра прав человека В. Шаклеина, представлен­ном на всемирном Конгрессе клубов ЮНЕСКО в 1999 году, на тот момент в Свердловской области действовало «более 90 правоза­щитных организаций и активных групп граждан по защите прав и свобод человека <…> Многие из них объединились для консоли­дации своих действий в Межрегиональном центре прав человека (МЦПЧ), действующем в 4-х областях Урала и России, и в Сою­зе правозащитных организаций Свердловской области (СПОСО), в деятельности которого участвуют до 53-х организаций». Таким образом, Свердловская область отличалась от соседних регионов сравнительно высокой общественной активностью еще в совет­ское время. Сегодня сохраняются препятствия для полноценного функционирования правозащитных организаций и гражданских инициатив, что создает сложную ситуацию с нарушением прав че­ловека в настоящее время. Существует несколько препятствий эф­фективной деятельности НПО на Урале.

Одной из главных проблем является то, что «властные струк­туры постоянно игнорируют общественные инициативы по соб­людению прав человека, не взаимодействуют с ними для решения

¹ Там же. - С. 3.

² См. подробнее: Прищепа А. И. Инакомыслие на Урале (сер.1940‑х -

сер.1980‑х гг.). - Сургут, 1998 г. - 280 с.

3_7

проблем на должном уровне, согласно действующего и российско­го, и международного законодательства».¹

Другая сложность, по мнению сопредседателя СПОСО В. По­пова, в повышенной конфликтности правозащитной среды, что препятствует консолидации правозащитных организаций. Так, на­пример, не удалось объединить правозащитников Екатеринбург­ского общества «Мемориал», поскольку «уже в начальной стадии реализации проекта обострились внутренний конфликты, не поз­волившие Центру реализовать заложенный в проекте потенциал в полном объеме».² Более или менее удачным примером объедине­ния можно назвать, например, Союз правозащитных организаций Свердловской области, созданный в 1997 году. «Однако каких-то реальных дел, спланированных и осуществленных самим Союзом, кроме конференций и торжественных мероприятий по разным по­водам осуществлено не было».³

Еще одно препятствие для полноценного функционирования правозащитного движения — сосредоточенность основных сил в областном центре. В провинциальных городах Свердловской об­ласти правозащитные организации не так активны и многочис­ленны, как в столице региона. Исключениями из данного правила являются Центр, под руководством В. Мельниченко из села Гал-кинское Камышловского района и Нижнетагильский правозащит­ный центр, которым руководит М. Золотухин.

Принимая во внимание то, что в каждом объединении «прак­тически все держится на личной активности, энергии, знаниях со­здателя правозащитной структуры, несет на себе печать его личных качеств, достоинств и недостатков»⁴, могут возникнуть значитель­ные проблемы и конфликты при смене лидера организации. По этому поводу выразил свое мнение В. Попов: «Думаю, что это не­избежная ранняя фаза становления гражданского общества, пос­кольку сходное положение наблюдается практически повсемест-

¹ Шаклеин В. А. Правозащитная общественная деятельность на Урале в России

(1960 – 90‑е годы). – С.4.

² Попов В. И. Правозащитное движение Свердловской области в условиях новой

России // Сборник статей, материалов и документов посвященный 40‑летию диссидентского правозащитного движения в России и на Урале. – С.10.

³ Там же. – С.10.

⁴ Там же. – С.16.

но, в политических партиях, общественных организациях любого профиля»¹.

Тем не менее, несмотря на все трудности, в современном рос­сийском обществе, и в частности в Уральском регионе присутству­ет необходимый потенциал для повышения эффективности пра­возащитной деятельности. В частности, необходимо «вовлечение в правозащитную деятельность молодежи и представителей науч­ного сообщества».² Для этого, в свою очередь, необходимо обнов­ление «идейного багажа», упрочение корпоративных институтов, повышение общей деловой культуры членов сообщества.³

Кроме того, немаловажным для правозащитных организаций является сотрудничество с Уполномоченным по правам человека в Свердловской области (в настоящее время на данном посту находит­ся Т. Г. Мерзлякова). «Это, с одной стороны, расширяет возможнос­ти общественников, усиливает эффективность их деятельности, с другой, повышает требования к профессионализму в работе, ответс­твенности».⁴ Именно уполномоченный является тем институтом, ко­торый способен координировать совместную работу правозащитни­ков региона, разрешать возникающие между ними конфликты и тем самым способствовать сосредоточению усилий на защите прав че­ловека. Кроме того, «для правозащитных организаций, да и в целом для практически любых самодеятельных общественных объедине­ний, возникших в городах и районах области, поддержка региональ­ного Уполномоченного по правам человека, нередко, единственная реальная защита от произвола местной власти».⁵

Таким образом, несмотря на трудности, с которыми сталкивает­ся правозащитное движение на Урале, прилагаются немалые усилия для развития гражданского общества, как в регионе, так и в России в целом. Данная задача выполнима, поскольку основные принципы деятельности правозащитников, в частности уральских, практичес­ки полностью совпадают с задачами гражданского общества.

¹ Попов В. И. Правозащитное движение Свердловской области в условиях новой

России. – С.16.

² Меморандум Пермской Гражданской палаты «О перспективах прав человека в

России. – С.42.

³ Там же.

⁴ Попов В. И. Правозащитное движение Свердловской области в условиях новой

России. – С.14.

⁵ Там же.

3_9

ищенко В.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации, при­нятой в декабре 1993 г., субъекты Российской Федерации получи­ли возможность формировать свои законодательные органы. В Свердловской области выборы первого законодательного органа Свердловской областной Думы состоялись 10 апреля 1994 г. Вы­боры депутатов прошли в семи четырехмандатных избирательных округах по мажоритарной системе. В выборах могли участвовать кандидаты, выдвинутые как группами избирателей, так и обще­ственными объединениями.

В состав Свердловской областной Думы вошли 28 депутатов. Ее председателем был избран Э. Э. Россель. После победы Э. Э. Рос­селя на выборах Губернатора Свердловской области (август 1995 г.) председателем Свердловской областной Думы стал В. С. Сурганов. На профессиональной основе работали всего 6 депутатов.

Депутаты Свердловской областной Думы с первых дней своей работы приступили к разработке Устава, а 27 июня 1994 г. состоя­лось заседание, на котором было принято решение опубликовать в газетах проект Устава Свердловской области для широкого обсуж­дения жителями области.

25 ноября 1994 г. Устав был принят Свердловской областной Думой и вступил в действие 17 декабря 1994 г. Он законодательно определил все правовые нормы общественной, экономической, политической жизни области.

Специалистами Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации основ­ному закону Свердловской области была дана высокая оценка. Устав Свердловской области в качестве одного из вариантов мо­дельного устава для других субъектов Российской Федерации был опубликован 11 февраля 1995 г. в «Российской газете».

В Уставе был закреплен принцип разделения властей на зако­нодательную, исполнительную и судебную, разработана система сдержек и противовесов между ветвями власти. Была также за-

¹ Конституция РФ. - М., 1993. - Ст. 5.

креплена двухпалатная структура законодательного органа облас­ти: Областная Дума и Палата Представителей.

Областная Дума состояла из 28 депутатов, избираемых сроком на 4 года на основе пропорционального представительства участ­вующих в выборах избирательных объединений по общеобласт­ному избирательному округу. Каждые два года половина депута­тов должна была переизбираться. Все 28 депутатов должны были работать на постоянной основе. Палата Представителей форми­ровалась на основе мажоритарной системы относительного боль­шинства по одномандатным избирательным округам, образуемым на территории Свердловской области, и состояла из 21 депутата, избираемого сроком на 2 года.

Необходимость двухпалатной структуры Законодательного Собрания в то время многим казалась не столь очевидной, но в пользу этого решения были высказаны весомые аргументы, и уже первый опыт работы показал, что решение создать две палаты было правильным.

Хочется отметить, что вокруг губернаторских выборов в Свер­дловской области — первых в стране — развернулась серьезная борьба. Решение Думы неоднократно переносилось и откладыва­лось из-за сопротивления областной исполнительной власти. Си­туация нормализовалась только после появления в мае 1995 г. пре­зидентского Указа «О проведении в порядке исключения выборов губернатора Свердловской области». Выборы прошли в два тура — 6 и 20 августа 1995 г. Во втором туре убедительную победу над ос­новным конкурентом А. Л. Страховым одержал Э. Э. Россель¹.

Победа Росселя означала, что большинство жителей области поддержали его курс на реальный федерализм, выступили за от­ветственность глав региональных администраций перед населени­ем. Вслед за Свердловской областью практика губернаторских вы­боров распространилась на всю Россию.

Выборы в Законодательное Собрание Свердловской области прошли 14 апреля 1996 г. Это был первый двухпалатный законода­тельный орган в краях и областях Российской Федерации. Следует согласиться с мнением А. В. Гайды, который считает, что принцип двухпалатности позволяет создать гибкую процедуру законотвор-

¹ См.: Хрестоматия по истории Урала. XX век / Под ред. М.Е. Главацкого. – Екате‑ ринбург, 1998. – С. 524–525.

ческого процесса¹. На основе пропорционального представительс­тва участвовавших в выборах избирательных объединений в Облас­тную Думу были избраны 14 депутатов. У 14 депутатов из прежнего состава были продлены полномочия. В Областную Думу прошли кандидаты от 4 избирательных объединений: «Преображение Ура­ла», «Коммунисты Свердловской области» (КПРФ-РКРП), «Наш дом — наш город», «Горнозаводской Урал». Председателем Облас­тной Думы был избран В. С. Сурганов.

В соответствии с принятым Уставом Областная Дума получила право принимать законы и передавать их для одобрения в Палату Представителей, толковать законы Свердловской области, давать согласие на назначение и освобождение председателя Правитель­ства Свердловской области, решать вопрос о доверии Правитель­ству Свердловской области, согласовывать назначение прокурора Свердловской области, избирать по представлению Губернатора судей Уставного Суда Свердловской области. В Палату Предста­вителей по одномандатным избирательным округам был избран 21 депутат. Председателем Палаты Представителей стал А. Ю. Ша­пошников.

12 апреля 1998 г. состоялись очередные выборы в Законодатель­ное Собрание Свердловской области. В Областную Думу прошли представители от 7 избирательных объединений: «Наш дом — наш город», «Преображение Урала», «Горнозаводской Урал», «Комму­нисты и Аграрии Свердловской области», «Наш дом — Россия», «Социальная помощь и поддержка», «Промышленный союз».

Следует согласиться с мнением тех политологов, которые счи­тают, что это был период активного формирования политических партий и движений, которые заявили о своей политической ори­ентации и социальной направленности. Начал работать имидж партии или движения, особую значимость стал приобретать пар­тийный лидер.

Одним из главных направлений законотворческой деятельнос­ти депутатов в 1996 — 2000 годах стало развитие правовой базы формирования и функционирования системы органов законода­тельной, исполнительной и судебной власти области», правовое обеспечение системы местного самоуправления.

¹ См.: Гайда А. В. Двухпалатный парламент в Свердловской области: за и против // Уральский выбор! – № 2. – 2006. – С. 1–2.

В ноябре 1997 г. Областная Дума приняла Избирательный ко­декс Свердловской области. В марте 2000 г. состоялись очередные выборы в Законодательное Собрание Свердловской области. В Областную Думу были избраны 14 депутатов от 4 избирательных объединений и блоков. Председателем Областной Думы был из­бран Е. Н. Порунов¹.

В Палату Представителей Законодательного Собрания Свер­дловской области на основе мажоритарной системы по избира­тельным округам были избраны 17 депутатов, еще 2 депутата были избраны в июне 2000 г. и 2 депутата — в марте 2001 г. Возглавил Палату Представителей В. В. Якимов.

Можно сказать, что в Свердловской области на сегодня есть опыт формирования и работы законодательного органа, избранно­го на основе смешанной системы выборов. Выборы в Областную Думу проходят по партийным спискам, а выборы в Палату Пред­ставителей по одномандатным округам. На федеральном же уров­не использование смешанной системы выборов в региональные законодательные органы введено только с 2003 г.

Кропотухин а.