Основные принципы нового закона

Гг.

Лекция 8

Изменения в партийном спектре до и после

принятия Закона о партиях

Уже в ходе обсуждения будущего Закона о партиях (большинство в политическом сообществе было уверено в том, что он будет неизбежно принят) начались изменения политического ландшафта. Создание новых партий и перерегистрация старых зимой 2002 г. стала одновременно ранним стартом предстоящей избирательной кампании 2003 г. По закону, в выборах могли участвовать только партии, зарегистрированные не позже, чем год до выборов. Этот процесс был интенсифицирован после принятия фундаментальных поправок в избирательное законодательство, приведших в соответствие Закон об основных гарантиях избирательных прав с Законом о партиях. Теперь партии не только стали единственным субъектом избирательного процесса на федеральном и региональном уровне, но исчезла база для существования региональных партий. При этом «старые> парламентские партии получали очевидные преференции в избирательном процессе. Региональные элиты вынуждены были менять стратегию и искать союзников среди «старых» партий либо создавать новые.

Стратегия создания административных партий оказалась рациональной и обеспечила правящей элите успех на предыдущих выборах. Однако было не ясно, может ли видоизмененное и усиленное «Отечеством» «Единство» — «Единая Россия» повторить успех. Хотя она и располагала главным мобилизирующим ресурсом — имиджем президентской партии, но уже далеко не в том объёме, что на прошлых выборах. Существовали опасения повторения феномена 1995 и 1999 гг. — проигрыша предыдущих одноразовых «партий власти», что принуждало в каждом избирательном цикле создавать новую административную партию.

Очевидная для правящей элиты задача — минимизировать число коммунистов в будущем парламенте и соответственно усилить пропрези­дентские фракции — стимулировала одновременное использование не­скольких тактик, для того чтобы иметь возможность лавировать уже нака­нуне выборов, делая ставку на наиболее перспективных акторов.

Первое направление — шаги по укреплению существующей админи­стративной партии.

После выборов «Отечество», партия региональных элит, основанная как потенциальный противовес Кремлю, начала стремительно уменьшаться. В регионах её члены переходили в «Единство», и только в Москве, благо­даря Лужкову, она не потеряла значения. Партнер по блоку, «Вся Россия», после выборов практически распался. У Лужкова не оставалось другого выхода, кроме как поддаться давлению Кремля и постепенно самоликви­дировать свой политический базис. 12.07.2001 г. был создан «Всероссий­ский союз „Единства" и „Отечества"», хотя обе партии пока сохраняли свою идентичность. Примаков даже не был поставлен в известность о ведущих­ся между Шойгу и Лужковым переговорах и узнал об объединении из СМИ. После летних каникул он ушел из руководства фракцией ОВР. До и после объединения участились конфликты между представителями руководства обеих партий, особенно в регионах. Но выхода уже не было: 03.12.2001 г. была создана «Единая Россия», которую журналисты в то время называ­ли «Едиотом». Сергей Шойгу был избран председателем Совета. Хотя президент и присутствовал на учредительном съезде, он в довольно рез­кой форме предупредил новую партию, что она не должна видеть себя как исключительная «партия власти».

Второе направление активности «партстроителей» кремлевской ад­министрации — создание дублирующих структур. 25.09.2001 г. была восздана партия «первого поколения» ДПР, длительное время возглавляв­шаяся Травкиным. Её новым лидером стал известный своей подчеркнутой лояльностью к федеральному Центру новгородский губернатор Михаил Пруссак. Он заявил, что новая ДПР выступает за «сильное государство, способное обеспечить демократические реформы и права человека» и за «социально ориентированную рыночную экономику». ДПР должна была конкурировать за голоса избирателей с СПС и «ЯБЛОКОМ».

«Левое крыло» административных партий должна была представлять уже упомянутая Народная партия России (НПР) Николая Райкова, учре­дительный съезд которой прошёл 29.09.2001 г. По словам Райкова, партия видела свою задачу в контроле над деятельностью крупных монополий, особенно нефтегазовых.

Смысл существования административных партий — выполнение функ­ций поддержки правящей элиты. Именно поэтому их программы имеют минимальное значение, и вряд ли имеет смысл их подробно анализиро­вать. Как правило, на первом месте в программных документах упомина­ется укрепление государственности и территориальная целостность. На втором — экономический рост; далее пересказываются, а иногда и цити­руются статьи Конституции.

В этот период остальные парламентские партии готовили и проводи­ли в соответствии с требованиями Закона о партиях свои учредительные («переучредительные») съезды.

Первый из таких съездов (в качестве подготовительного) прошел 28 мая 2001 г. для формального учреждения единой организации Союза Правых Сил, до сих пор остававшегося блоком различных объединений. Съезд выбрал сопредседателями Бориса Немцова, Анатолия Чубайса, Егора Гай­дара, Владимира Кириенко и Ирину Хакамаду. Немцов стал одновременно председателем Федерального политсовета⁵⁴⁸. Приоритеты СПС проясняют принятые съездом документы — «Заявление о внешнеполитической кон­цепции» и «Политическая декларация». Носителем национальных интере­сов объявляется «класс активных и самостоятельных людей», демократи­чески ориентированных и «включенных в рыночную экономику»⁵⁴⁹. Госу­дарство должно быть перестроено, чтобы в случае необходимости иметь возможность защищать права граждан с применением силы. Россия должна быть интегрирована в транснациональные монополии и включена в миро­вой рынок. Активность и самостоятельность граждан создают наилучшие гарантии политической и экономической свободы. Государство должно под- держивать слабых — стариков, беспризорников, инвалидов, жертв войн, технических и природных катастроф. «Этот список — исчерпывающий»^. Эти заявления ясно позиционируют СПС — партию, которая защищает интересы предпринимателей и выступает за минимизацию вмешательства государства в развитие рынка. В текущих политических вопросах СПС поддерживал Путина. Формальный учредительный съезд партии (ни устав, ни программа изменены не были) прошёл 14.12.2001 г.

Уже до этого четыре известных со времен работы в ДР политика, депутата Государственной Думы, вышли из СПС. Наиболее известен из них Виктор Похмелкин, бывший заместитель председателя фракции. Все они активно выступали по темам, связанным с правами человека. Они заявили, что не разделяют программных позиций СПС. 23.12.2001 г. была основана новая партия — «Либеральная Россия» (ЛР). Ключевую роль в новой партии играл другой политик — живущий в эмиграции олигарх Борис Бе­резовский, который не только финансировал ЛР, но и вошел в ее политсо­вет. Новая партия объявила, что она находится в жесткой оппозиции к действующей власти, включая президента. Анатолий Чубайс, который не был одинок в своих оценках, заявил тогда, что шансы «Либеральной Рос­сии» в российской политике равны нулю.

«ЯБЛОКО», в отличие от других партий, перед своим «переучреди­тельным» съездом, превращавшим его из объединения в партию, основа­тельно переработало как программу, так и устав партии. На съезде, состояв­шемся 22-23.12.2001 г., партия получила и новое название — Российская демократическая партия «ЯБЛОКО». Партия ясно позиционировала себя как гражданская, выступающая за социальный рынок и тем самым представляющая интересы всех тех слоев населения, которые больше по­теряли, чем приобрели от реформ. В качестве главной задачи партия зая­вила укрепление конституционных демократических принципов: правово­го государства, федерализма, местного самоуправления и т. д., борьба с корпоративно-бюрократическими тенденциями, усиливающимися в госу­дарстве, и защита прав человека. Есть ряд специфических вопросов, кото­рыми занималось только «ЯБЛОКО», давая на них, в отличие от других партий, ясный ответ — борьба с ввозом в Россию отработанных ядерных отходов, переход к профессиональной армии и реформа образования. Партии определила свою позицию по отношению к власти как «конструктивную! оппозицию». После 11 сентября 2001 г. изменились позиции в отношения внешней политики, «ЯБЛОКО» заявило о поддержке Путина в проведения внешней политики по созданию антитеррористической коалиции и сближения с США. Этот шаг облегчил партии доступ к телеканалам, кроме того, контакты с администрацией и самим президентом стали более интенсивными — тем самым оппозиционность партии уменьшилась.

Позиции КПРФ после ее VII съезда, прошедшего в декабре 2000 г., практически не изменились. Тогда Зюганов сформулировал задачи комму­нистов следующим образом: увеличить влияние партии в трудовых коллек­тивах, разработать программу развития России, альтернативную правитель­ственной, укреплять дисциплину и единство рядов партии. Число членов КПРФ (по их заявлениям) составило на тот период 500 000. КПРФ работала _с теми же лозунгами, что и в 1993 г.: обеднение населения и национальное предательство. Но в эпоху Путина, постоянно использующего патриотичес­кие лозунги и образы, в условиях широкой консолидации общества вокруг его фигуры, лозунги коммунистов звучали не вполне убедительно. Что, впрочем, не мешало им сохранять свой электоральный потенциал и одер­живать победы на региональных выборах, в том числе губернаторских (Иван Ходырев в Нижнем Новгороде в 2001 г.). Исключение из КПРФ таких политически значимых деятелей, как Селезнев, Горячева, Губенко, вопреки надеждам правящей элиты, не ослабили, а скорее сплотили партию.

Позиции и провокационный стиль ЛДПР сохранились, за одним ис­ключением. До 11 сентября партией демонстрировался антиамериканизм, Жириновский требовал поддержки талибов. После заявления Президента его позиция резко изменилась, и он стал выступать за военные действия против талибов силами антитеррористической коалиции.

Изменения нормативной базы существования партий

Принятие закона о партиях стало возможно только после избрания Чутина и политической стабилизации, основанной на широкой общест­венной поддержке нового Президента обществом и лояльностью элит. «Партийный проект» и изменение избирательного законодательства были, наряду с федеративной реформой, изменением налогового законодатель­ства и законами о собственности на землю, направлены на укрепление государственности. Задача усиления федерального центра и ослабления элитных групп, располагающих значимыми ресурсами, прежде всего регио­нальных и бизнес-элит, начала успешно реализовываться начиная с 2000 г. В отличие от Ельцина, предпочитавшего использовать указы, Путин сам вносит значимые законопроекты в Думу, включая закон о партиях. Это практически гарантирует их быстрое прохождение. Закон о партиях принимается Думой 21.06.2001 г. и уже 29.01.2002 г. получает одобрение Совета Федерации. С начала широкой содержательной дискуссии о законе до его подписания Президентом проходит менее одного года. Хотя СМИ «окрестили» новый закон президентским, на самом деле он был разработав Центральной избирательной комиссии её членом Еленой Дубровиной^. Окончательный вариант законопроекта получал одобрение в Администрации Президента. На первое чтение 7 февраля 2000 г., однако, было выне­сено четыре альтернативных законопроекта.

На стадии обсуждения закона у него нашлось много противников - прежде всего из рядов «малых» партий (например, ДС или СвДПР) и пар­тий «первого поколения» (например, РПРФ), а также представителей ре-гиональной элиты. И те и другие видели в законе, который они считали недемократичным, препятствия для появления новых партий и стремление Кремля контролировать парламентские партии. Для представителей ре­гиональных политических и бизнес-элит неприемлемым было положение об исключительно федеральном характере партий — практически косвен­ный запрет на создание и деятельность межрегиональных, региональных и местных политических партий. Между тем, именно такие партии стали, начиная с первых региональных выборов в 1994—1995 гг., использоваться региональной элитой в избирательных кампаниях. Конечно, и в этом слу­чае критики ссылались на необходимость соблюдать демократические принципы федеративного устройства. Типична, например, позиция В. В. Лапаевой, считающей, что, поскольку субъекты Федерации являются, согласно Конституции РФ, государственно-властными образованиями, это предпо­лагает наличие в рамках данных субъектов политических отношений и со­ответственно форм политической организации населения, включая поли­тические партии.

На этапе обсуждения закона в него был внесен ряд поправок, в целом упрощающих положение административных партий и усложняющих - гражданских; касающихся численности, разветвленности (наличия регио­нальных отделений), частоты и форм отчетности.

Фракциям СПС и «ЯБЛОКО» удалось предотвратить принятие ряда норм закона, открывающих возможности для неограниченного админист­ративного давления на партии. В значительной степени компромиссный характер принятого варианта Закона обусловил целый ряд недостатков: неясностей, пробелов и даже противоречий.

Основные идеи концепции нового закона существенно отличались от законопроекта 1995 г. и состояли в следующем:

_ может существовать только индивидуальное членство в партиях;

_. партии становятся единственными субъектами избирательного процесса на федеральном уровне;

- партии должны иметь отделения в большинстве субъектов Федерации;
- партии должны иметь большое число членов, при этом не только в целом, но и в региональных отделениях;

- партии должны доказывать серьезность своих намерений регулярным

участием в выборах;

- партии поддерживаются, но и контролируются государством.
Хотя некоторые положения из закона 1995 г. сохранились, основная концепция новая и близка по своим основным принципам европейским законам о партиях.

Понятие партии

Ст. 4 закона содержит определение понятия политической партии и требования к её размерам и структуре. В результате ожесточенных дебатов определение, даваемое политическим партиям законом, оказалось не вполне ясным и несколько противоречит другим статьям: политическая партия это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

Эта статья впервые задала жесткие требования к региональной разветвленности партий, которые должны иметь отделения более чем в поло- вине субъектов Федерации. Необходимая численность партии была определена сначала в 10 тысяч человек, а минимальная численность половины региональных отделений — в сто, остальных — в пятьдесят. Эта планка была вполне приемлема и реализуема для значительной части существовавших партий.

П. 4 определяет как основные задачи партий формирование общественного мнения, политическое образование и воспитание граждан, доведение этих мнений до сведения широкой общественности и органов государственной власти, выдвижение кандидатов на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления, участие в выборах в указанные органы и их работе,

В этом случае также оказалось, что второстепенные функции партий были перечислены, а самые важные, например формирование и выраже­ние политической воли граждан или формулирование политических аль­тернатив, оказались забытыми.