2018-03-09
309
Процедурные правила и формы организации институтов законодательной власти характеризуются значительным разнообразием. Здесь трудно говорить о каких-либо моделях. Многие черты в организации легислатур производны от исторических и политических условий, в которых они развиваются и функционируют, партийных структур, особенностей взаимоотношений законода- тельной и исполнительной власти и др. Тем не менее можно вы- делить такие формы и способы организации деятельности, кото- рые способствуют более полной реализации легислатурой ее функций, более эффективному участию в осуществлении законо- дательных полномочий, контроля и т. д. В связи с этим следует сказать о двух непременных условиях, которым должна отвечать внутренняя организация любого законодательного органа: 1) на- личие определенного свода правил, которым он руководствуется в проведении своих заседаний, организации дебатов, поведении депутатов, голосовании и др.; 2) обязательное соблюдение уста- новленных правил всеми участниками парламентской деятельно- сти.
Парламент — общенациональное выборное учреждение — во- площает в себе представительство различных общественных ин- тересов. В этом смысле жизнедеятельность любого представи- тельного учреждения чревата конфликтами и столкновениями. Именно поэтому для парламента более, чем для какого-либо другого государственного органа, важны устанавливаемые им самим и соблюдаемые всеми участниками процедуры. Не случайно именно парламентская практика вызвала к жизни такие понятия и термины, как «правила парламентской игры», «честная игра», «кодекс поведения членов парламента» и др.
Принципиальное значение для организации деятельности зако- нодательных учреждений имеет их самостоятельность (автоном- ность) в решении вопросов процедуры. В большинстве стран ос- новные положения, относящиеся к ключевым вопросам процедуры, содержатся в конституциях, а регламент принимается самим пар- ламентом (палатами). Положения о праве парламентов прини- мать свои регламенты содержатся в конституциях Испании, Рос- сии, США, Германии, Японии и др. В других странах не существует какого-либо закона, касающегося парламентской процедуры, и парламент время от времени устанавливает различные правила (Великобритания). В некоторые конституции включаются положе- ния о порядке принятия регламентов. Конституция Франции, на- пример, предусматривает, что регламенты палат до их введения в действие должны быть представлены в Конституционный совет, который высказывается об их соответствии конституции (ст. 61). В Иордании парламент посылает регламент королю для утверждения. В ряде стран конституционному или верховному суду предоставлено право решать вопрос о противоречии процедурных правил конституции (Австрия, Габон, Германия, Кения, Мальта и др.). В двухпалатном парламенте каждая палата имеет собственный регламент. Это официальный документ, регулирующий порядок организации и деятельности палат. О значении, какое при- дается в деятельности парламента регламенту, свидетельствуют формулировки некоторых конституций.
Собрания парламентариев, говорится в конституции Испании, не проводящиеся в соответствии с регламентом, не связывают палаты, а члены палат в таких случаях не могут ни осуществлять свои функции, ни пользоваться принадлежащими им привилегия- ми.
Большинство парламентов мира имеют писаные регламенты. Наибольшим своеобразием отличается Великобритания. Здесь нет единого регламента, в котором были бы зафиксированы основные принципы внутренней организации палат. Правила процедуры не кодифицированы и содержатся не в одном документе, а в различ- ных источниках.
Правила парламентского производства регулируют вопросы, связанные с организацией сессий, порядком проведения заседа- ний, принятия решений и голосования в палатах, поддержанием порядка во время заседания, публикации отчетов и пр.
Порядок созыва сессий, их начала, окончания и продолжитель- ности, а также роспуска парламента — один из важнейших вопро- сов урегулирования деятельности высшего законодательного орга- на. Главным образом решение этих вопросов связано с юридиче- ской техникой, хотя в ряде случаев они становятся предметом ост- рой политической борьбы. Это относится и к странам СНГ, о чем свидетельствуют конфликты, а иногда и противоборство президен- тов и парламентов в России в 1993 г., в Кыргызстане в 1994 г., в Беларуси и Казахстане в 1995 г.
Установление твердых правил, закрепленных в конституциях и регламентах, их соблюдение как непременное условие повседнев- ной жизнедеятельности законодательных собраний способствова- ло превращению последних в демократические и эффективные ин- ституты. Исследователи парламентских систем придают принципи- альное значение вопросу о том, вправе ли парламент сам решать, где, когда и в течение какого времени заседать, или эти мо- менты должны регулироваться основными законами либо каким-либо другим органом государства. Эти вопросы важны потому, что именно они в значительной степени определяют функции пар[486]-
1. ламента и его влияние на политическую жизнь страны
М. Амеллер говорит о двух противоположных подходах к решению названной проблемы[487]. Один из них — монархический, или авторитарный, поскольку он ущемляет свободу действия парламента. Решение вопроса о созыве сессий, их сроках и продолжительности предоставляется правительству. Другой подход — демократический, оберегающий независимость парламента и предостав- ляющий ему возможность самому беспрепятственно выбирать вре- мя проведения заседаний.
Рассматривая формы организации парламентской деятельности под этим углом зрения, можно выделить три основных варианта порядка созыва парламентских сессий.
Первый состоит в том, что для созыва сессии не требуется ка- кого-либо акта главы государства или правительства, парламент вправе заседать неограниченное время (так называемый принцип постоянно действующего собрания). Юридически здесь не сущест- вует сессии, устанавливается лишь срок деятельности парламен- та одного созыва. По такому принципу строится работа законода- тельных органов Германии, Италии, Люксембурга, Нидерландов. Они созываются по мере надобности на пленарные заседания ру- ководством (обычно председателем) парламента.
Система постоянно работающих собраний имеет свои положи- тельные и отрицательные стороны. Такая система дает возмож- ность парламенту посвятить столько времени, сколько сочтет нуж- ным, эффективному осуществлению полномочий и оставаться не- зависимым от исполнительной власти[488]. Однако подобная организа- ция не обязательно обеспечивает эффективную работу парламен- та. В таком парламенте правительство постоянно находится под огнем бесконечных вопросов и резолюций недоверия, что может не оставлять времени для государственного управления и оказать неблагоприятное влияние на правительственную стабильность.
Второй вариант организации работы парламента принят там, где для его созыва необходим акт главы государства — пре- зидента или монарха. Созыв парламента и решение вопроса об окончании сессии — его прерогатива, это полномочие глава госу- дарства реализует по совету правительства (кабинета). Такая си- туация существует, в частности, в Австрии, в Великобритании, Индии, Японии и др.
По мнению М. Амеллера, подобная система едва ли совместима с принципом парламентаризма, согласно которому парламенту
надлежит осуществлять контроль за деятельностью правительст
ва и иметь возможность делать это без специального правительст-
1. венного разрешения
Целям ограничения прерогатив исполнительной власти служит в этих случаях третий вариант, когда конституции устанавливают время начала и окончания сессии (например, в Бразилии — с 15 февраля по 30 июля и с 1 августа по 15 декабря). Такой порядок связывает как исполнительную, так и законодательную власть: если не будет издан президентский указ о созыве сессии, члены парламента должны сами собраться в указанную дату в столице государства. Срок окончания сессии может иметь значение и для финансирования работы парламента.
Обычно парламентские сессии проводятся один раз в год (США, Японии), два раза в год (Франция, Испания) и даже — три или четыре раза (Индия). Иногда конституции оговаривают продолжительность перерыва между сессиями (Индия).
Значительными новшествами характеризуется развитие консти- туционного права России и других посттоталитарных стран. Уже упоминавшийся Верховный Совет СССР собирался на сессии про- должительностью в два-три дня. В ходе конституционной рефор- мы 1988 г. он был провозглашен постоянно действующим органом. Государственная Дума также работает по принципу постоянно действующего собрания. До конституционных преобразований в Польше сессии сейма состояли из заседаний, длившихся два-три дня. Конституционные законы 1989—1991 гг. не предусматривали понятия сессии, но установили, что сейм работает на заседаниях. Конституция Болгарии 1991 г. устанавливает: «Народное собрание является постоянно действующим органом. Оно само определяет время, в течение которого не заседает» (ст. 74).
Ни одна парламентская сессия не может длиться в течение всего года. Парламент прерывает сессию на парламентские кани- кулы (летние) и официальные праздники. Число дней, в течение которых парламент проводит свои пленарные заседания, дает представление если не о количестве и качестве проведенной рабо- ты, то по крайней мере о месте парламента в государственном механизме2.
В случае необходимости могут созываться внеочередные (чрез- вычайные) сессии, но для их созыва установлен особый порядок. Различия касаются того, кто уполномочен созывать их. Иногда это право предоставляется исключительно президенту (США), гла- ве правительства (Франция), правительству (Япония). Нередко круг таких лиц и органов шире. В Италии это право да- но не только главе государства, но и председателям палат, в Ис-
1 См: Амеллер М. Указ. работа С. 217 2 Parliaments of the World. P. 270.
пании — правительству и постоянным комитетам палат. Созыв чрезвычайной сессии — также неоспоримое право депутатов. Требование об этом должно исходить от определенного числа депутатов (например, от 1/3 — в Италии, 1/4 — в Японии, большинства — во Франции). Предоставляя парламентариям право требовать созыва чрезвычайных сессий, конституции вводят и ограничения, касающиеся повестки дня и процедуры принятия решений (в частности, на таких сессиях могут обсуждаться только те вопросы, ради которых она созвана).
Что касается института роспуска, то за время своего сущест- вования он претерпел значительные изменения. Первоначально он возник в Великобритании и применялся монархом как средство из- бавления от неугодной палаты. После появления кабинета и ут- верждения системы ответственного правления в XIX в. институт роспуска стал противовесом института парламентской ответствен- ности правительства. Вслед за британской моделью право роспу- ска было воспринято конституционными моделями других стран. Сначала институт роспуска считался одной из прерогатив главы государства, выступающего в данном случае в качестве арбитра в споре между законодательной и исполнительной властью. Од- нако эта роль главы государства сильно трансформировалась и в настоящее время в парламентарных государствах право роспуска осуществляется правительством, являясь в его руках мощным ору- жием, своего рода противопоставлением праву парламента выну- дить правительство уйти в отставку (в полупрезидентских респуб- ликах, во Франции, России право роспуска — прерогатива прези- дента).
Институт роспуска существует в большинстве стран, как мо- нархических, так и республиканских. Исключение составляют пре- зидентские республики (Бразилия, Коста-Рика, США и др.), а так- же отдельные страны с парламентарной формой правления (Нор- вегия).
В последних прерогатива роспуска принадлежит обычно главе государства (Австрия, Великобритания, Испания, Италия, Герма- ния, Япония). Однако глава государства делает это по предложе- нию председателя правительства (Великобритания, Испания), ли- бо правительства (Италия), либо после консультации с премьерминистром и председателями палат (Франция). Чаще всего рос- пуску подлежит только нижняя палата (Австрия, Великобрита- ния, Франция, Япония), иногда при этом верхняя автоматически прекращает свои полномочия (Польша). В некоторых странах допускается роспуск одной или обеих палат (Италия). Конститу- ция Испании предусматривает возможность роспуска палаты де- путатов, сената и Генеральных кортесов в целом. В Австрии суще- ствует институт не только роспуска парламента, но и его само- роспуска.
Конституции содержат разного рода оговорки, касающиеся рос пуска парламента. В Австрии президент вправе распустить Национальный совет только один раз и по одному и тому же поводу в течение шестилетнего срока своих полномочий. Условием роспуска в Германии является неизбрание бундестагом канцлера либо неодобрение бундестагом предложения канцлера о доверии. В Испании конгресс не может быть распущен во время чрезвычайного или осадного положения.
Одна из существенных особенностей организации работы за- конодательного собрания состоит в том, что его заседания являют- ся открытыми. Обсуждаемые на них вопросы широко освещаются прессой, радио и телевидением. В зале имеются галереи для прес- сы и публики. Для проведения закрытых заседаний необходимо особое решение палаты.
В соответствии с принципом самостоятельности палат их засе- дания проходят раздельно. В большинстве стран допускаются и совместные заседания (исключение составляют Великобритания, Ирландия, Малайзия). Обычно основные законы строго оговари- вают случаи совместных заседаний. Это могут быть церемони- альные события (принятие присяги президента — в Австрии и Германии); открытие и закрытие сессии (Австралия, Бразилия, Мексика, Нидерланды); принятие законов либо с целью достиже- ния компромиссов по законопроекту (Австралия, Индия); пере- смотр конституции (Франция); объявление войны или чрезвычай- ного положения (Австрия); выборы и назначение главы государ- ства (Италия); послания и политические заявления правительст- ва (США).
Важное значение для организации работы законодательных собраний имеет вопрос о присутствии депутатов на заседаниях. Заседания считаются правомочными при наличии кворума. Обыч- но требуется присутствие большинства (Испания, Италия, США, Франция), иногда — 1/3 депутатов (Япония), 1/10 (Индия). В ряде стран вообще не требуется кворума (Великобритания, Из- раиль, Швеция). Реальный же механизм, обеспечивающий присут- ствие депутатов — партийные структуры. В Великобритании су- ществует неписаное правило. Если депутат по какой-либо причине не может присутствовать на заседании, он обязан уведомить об этом парламентского организатора («кнута») своей партии. По- следний, в свою очередь, договаривается с парламентским орга- низатором другой партии таким образом, чтобы.не нарушать рав- новесия между партиями и чтобы число отсутствующих от одной партии соответствовало бы числу отсутствующих в другой. Этот обычай получил название «pairing».
Не менее важный процедурный вопрос — определение повест- ки дня. В парламентах, разделенных на партийные группы и фракции, он приобретает политическое значение. Исключение из дискуссии важных вопросов общественной жизни может иметь результатом ослабление влияния парламента на политическую жизнь.
Существуют разные способы установления программы работы сессии и повестки дня. Они могут определяться либо самим парламентом или его органами, либо правительством.
В тех странах, где план сессии и повестка дня определяются правительством, возможности последнего оказывать влияние на деятельность представительного учреждения более широки. Неко- торые конституции формально закрепляют Главенство правитель- ства при определении повестки дня (Египет, Камерун, Гвинея, Франция). В некоторых странах правительство вправе включать своих представителей в орган, определяющий повестку дня (Гер- мания, Италия). В Индии и Испании с правительством проводят консультации при определении повестки дня. В Ирландии и Но- вой Зеландии оно определяет расписание работы парламента и решает вопрос о порядке и времени представления биллей и ре- золюций для обсуждения.
Процедура ведения дебатов определяется правилами, установ- ленными самими палатами. Организация дебатов возлагается на руководящий орган палаты — председателя и его заместителей (Великобритания, США) либо коллегиальный орган (Франция).
Практически весь процесс организации дебатов находится под воздействием партийных структур в палатах. В распоряжении пра- вительства имеется определенный набор средств для сокращения прений. Наиболее часто они применяются в английском парламен- те и американском конгрессе (закрытие прений, ограничение вре- мени рассмотрения законопроекта на определенных стадиях — «гильотина», отбор поправок для обсуждения — «кенгуру»)[489]. Французский регламент также предусматривает процедурные фор- мы для сокращения дебатов: голосование без дебатов, сокраще- ние дебатов, однако они редко используются в парламентской практике.
Решения в палатах принимаются путем голосования. Обычно для решения требуется простое большинство голосов либо от об- щего числа поданных голосов, либо от общего числа членов (Рос- сия). Конституционный суд России в 1995 г. установил, что под общим числом понимается число депутатов парламента, указанное в конституции. В установленных основными законами случаях мо- жет требоваться квалифицированное большинство. Имеются пар- ламенты, в которых решения всегда принимаются простым боль- шинством и вообще не требуется квалифицированного большинства (Великобритания); в Израиле решения принимаются большин ством присутствующих.
Конституции могут устанавливать определенные требования к участию депутатов в голосовании. В конституции Франции говорится, что «право голосования члены парламента должны осуществлять лично. Органический закон может разрешить в порядке исключения делегацию права голоса. В этом случае никому не может быть передано более одного мандата» (ст. 27). Аналогичное положение содержится в конституции Испании, устанавливающей, что голосование членов палаты «является личным и не может пе- редаваться другим лицам» (ч. 3 ст. 79). В соответствии с регла- ментом Национального собрания Франции в случае, если голоса разделились поровну, решение считается непринятым. Имеются парламенты, где в случае равенства голосов решающим становит- ся голос председателя (британская палата общин, сенат США), но, как правило, председатели не могут участвовать в голосова- нии.
Непременное условие жизнедеятельности парламента — нали- чие авторитетного и беспристрастного председателя палат (спи- кера — в Великобритании, маршала — в Польше и т. д.), который гарантировал бы соблюдение правил.
Парламентская практика почти не знает каких-либо руково- дящих органов для всего парламента. Каждая палата имеет соб- ственные органы. С точки зрения форм организации все парла- менты можно подразделить на три основные группы: в которых имеются единоличные председатели палат (как правило, они име- ют одного или нескольких заместителей); руководство которыми осуществляют образуемые (избираемые) ими коллегиальные ор- ганы (президиумы, постоянные комитеты); наконец те, где в па- латах парламента есть и председатель, и формируемый палатой (однопалатным парламентом) коллегиальный орган.
Общая тенденция к демократизации парламентарных форм вы- разилась не только в изменениях структуры законодательных ор- ганов, но и в трансформации статуса председателя палат. В на- стоящее время в большинстве случаев должность председателя нижней палаты является выборной (как и заместителей, и секре- тарей). Все они выбираются из числа депутатов. Редкое исключе- ние из общего правила — некоторые страны, в которых возмож- но избрание на должность спикера лица, не являющегося депута- том (Мальта, Малайзия, Замбия). Во многих странах избираемой является также должность председателя верхней палаты (Россия,
Франция)
Палаты устанавливают разный порядок для избрания предсе- дателя. Обычно для этого необходимо получить абсолютное боль- шинство голосов. Голосование, как правило, бывает тайным. Последнее особенно важно, учитывая требование беспристрастности, предъявляемое к председателю. Чаще всего председатель избирается на весь срок полномочий парламента данного созыва (Великобритания, Греция, Франция, Швейцария), иногда — на одну сессию (Бельгия, Дания, Египет, Лихтенштейн, Португалия, Финляндия), на определенный срок; на один год — в Аргентине, Камеруне, Сенегале; два года — в Бразилии; четыре года — в Мексике).
Замещение должности председателя нижней палаты путем на- значения — довольно редкая ситуация в развитых демократиче- ских государствах. Такая практика существует в Нидерландах, где председатель нижней палаты назначается монархом из числа трех предложенных палатой кандидатур. Чаще она встречалась в развивающихся государствах (в некоторых из них председателем парламента являлся глава государства), в постсоциалистической Грузии глава государства — председатель однопалатного парла- мента. Что же касается верхних палат, то замещение в них долж- ности председателя в порядке назначения — весьма обычная прак- тика. В Канаде председатель сената назначается генерал-губер- натором по предложению главы правительства. В Великобрита- нии председатель палаты лордов — лорд-канцлер — назначается королевой по рекомендации премьер-министра (он является чле- ном кабинета). В ряде случаев председателем верхней палаты может быть должностное лицо, указанное конституцией (вице-пре- зидент — в США, Индии, Аргентине).
О значении должности председателя говорит уже тот факт, что основные законы некоторых стран включают статьи, определяю- щие характер функций председателя, а иногда — и его замести- телей. «Председатель Совета Федерации и его заместители, Пред- седатель Государственной Думы и его заместители ведут заседа- ния и ведают внутренним распорядком палаты» (ч. 2 ст. 101 Конституции РФ) Несомненно, эта формулировка отражает стремление закрепить конституционный статус председателя ниж- ней палаты с тем, чтобы избежать печальных последствий едино- личного и дискреционного руководства Верховным Советом со стороны его председателя до парламентских выборов в декабре
1993 г.
Определение статуса председателя и его полномочий включено в конституции ряда демократических стран. «Председатель, — гласит Основной закон ФРГ, — является хозяином в здании бун- дестага и обладает здесь полицейской властью. Он реализует право на неприкосновенность бундестага, и без его разрешения в его помещении не может быть произведен никакой обыск или арест» (абз. 2 ст. 40). По конституции Испании председатели палат «от имени последних осуществляют в своих палатах все ад- министративные и полицейские функции» (ч. 3 ст. 72).
Председатели палат руководят работой парламента, дебатами, следят за соблюдением правил парламентского производства и регламента. В тех парламентах, где существует предварительная запись желающих выступить, председатель определяет порядок выступлений депутатов (Франция). Однако имеются парламенты, где от председателя зависит предоставление слова депутату в прениях. Все выступления в британской палате обращены к спикеру. Депутат должен постараться обратить на себя внимание председателя («поймать глаза спикера»). Депутат может начать свое выступление только после обращения к нему спикера. В практике конгресса США это называется «правом признания»: от усмотрения спикера зависит, предоставить ли депутату слово, дать возможность внести предложение и т. д. Спикер вправе просить оратора закончить выступление либо продлить его. В компетенции спикера — решение процедурных споров, причем оно является окончательным. Спикеру принадлежит право толкования правил палат в случае возникновения спора, касающегося процедуры (Ве- ликобритания, США).
Одна из функций председателя — обеспечение порядка в па- лате. В связи с этим он наделен дисциплинарными правами. На- пример, по регламенту Национального собрания Франции только председатель вправе осуществлять такую меру дисциплинарного воздействия, как «призыв к порядку». К депутату, призванному к порядку и не подчинившемуся приказу председателя, может быть применена другая дисциплинарная мера — порицание. В британ- ской палате общин спикер в случае нарушения порядка вправе распорядиться, чтобы депутат покинул палату на весь день засе- дания. За более серьезные нарушения депутат может быть лишен права принимать участие в заседаниях и в течение более продол- жительного срока. Большие полномочия спикер традиционно име- ет во всех странах с влиянием англосаксонской модели права, в том числе в Индии.
Председатель наделен правом прервать заседание или закрыть его. В некоторых странах он решает вопрос о направлении вне- сенных в палату законопроектов в комитеты (Великобритания). Иногда ему предоставляется право производить назначения пред- седателей комитетов (Великобритания, США). Кроме того, на председателя обычно возлагается функция посредника во взаимо- отношениях между парламентом и другими высшими органами го- сударства.
Обычно на должность председателей палат избираются опыт- ные и авторитетные парламентарии. Различия в статусе предсе- дателя чаще всего касаются характера его взаимоотношений с правящей партией и фракцией в парламенте. Сравним, для при- мера, положение спикера британской палаты общин и американ- ской палаты представителей,
Спикер палаты общин имеет статус «слуги палаты». Это значит, что он не должен принадлежать к какой-либо партии, В случае вакансии кандидатура нового спикера предлагается правительством после консультации с официальной оппозицией. Соответственно спикер прерывает членство в своей партии. Он должен быть вне политики и потому отстранен от участия в партийных спорах. В случае нарушения им принципа беспристрастности любой депутат вправе внести в палату предложение о порицании спикера (хотя вообще критика в адрес председателя палаты не до- пускается).
Из сказанного видно, что хотя термин «спикер» часто приме- няется к председателям палат Федерального Собрания в России, в данном случае он неточен: положение и роль председателей па- лат несколько иные.
Спикер палаты представителей в США — важнейшее долж- ностное лицо, но в отличие от британского он одновременно яв- ляется одним из партийных лидеров большинства. Формально он избирается палатой, фактически же — кокусом большинства. Спи- кер принадлежит к числу депутатов с наибольшим стажем пребы- вания в палате, что также не может не создавать ему особо ав- торитетного положения. Спикер палаты представителей считается вторым по значению должностным лицом страны.
В тех странах, где существует многопартийная система и в пар- ламенте подчас складывается ситуация, когда ни одна из фракций не располагает большинством мест в палате, председателем обыч- но становится представитель группы партий, располагающих в со- вокупности большинством и договаривающихся о выдвижении кан- дидатуры на пост председателя.
В Швеции председатель парламента — тальман — стоит вне политики, не участвует в дебатах и голосовании. Но чтобы не уменьшать числа голосов партии, депутатом которой он является, на время его пребывания на этом посту его депутатские функции исполняет заместитель депутата.
В парламентской практике демократических стран применяют- ся различные методы обеспечения беспристрастности председа- теля палаты с тем, чтобы не ослабить при этом позиций парла- ментских партий.
В российском конституционном праве не решен вопрос о связи председателя палаты с партией. Представляется, что его мож- но урегулировать так, как это сделано в Великобритании. На время исполнения обязанностей председателя депутат прерывает членство в партии, в которой он состоял до этого.
Авторитет и престиж должности председателя палаты выража- ется в наделении его конституционно закрепленными государствен- ными функциями. В США спикер замещает пост президента вслед за вице-президентом в случае их отсутствия или смерти. В Италии председатель сената осуществляет функции президента во всех случаях, когда тот не в состоянии выполнять их. Во Франции и Италии председатели палат консультируют президента в случае решения последнего о роспуске парламента.
Второй вариант формирования руководящего состава палат — создание коллегиального органа (бюро, президиума, постоянного комитета). Он избирается палатой, а затем в свою очередь избирает своего председателя, который иногда и именуется председа- телем палаты и руководит заседанием. По своему положению он является председателем президиума. Председатель не может ре- шать спорные вопросы единолично: он должен обсудить их на за- седании президиума и огласить принятое решение. Такова была, по крайней мере в теории, концепция в социалистических странах, до сих пор принятая, например, в Китае.
Третий вариант формирования руководящих органов палаты — смешанная система, когда есть отдельно избираемый палатой пред- седатель с собственными полномочиями и избираемые палатой или выделяемые партийными фракциями члены коллегиальных руководящих органов, которые также обладают своими правами. В состав такого руководящего органа обязательно входят предсе- датель палаты, его заместители, секретари и квесторы (Австрия, Испания, Италия и др.). Иногда в состав коллегиального органа включаются председатели парламентских комитетов либо пред- ставители субъектов федерации (Мексика). По общему правилу этот метод формирования руководящих органов палат свойствен парламентам, имеющим многопартийный состав.
Регламент Национального собрания Франции предусматривает, что члены бюро избираются на заседании палаты таким образом, чтобы бюро отражало политический состав собрания. В Германии руководящими органами бундестага являются президиум, в кото- рый входят председатель и его заместители, и совет старейшин, в который, кроме того, входят 23 других члена, назначаемых от фракций. Совет старейшин помогает председателю вести дела в палате, обеспечивать взаимодействие между фракциями и т. д.
Одна из характерных особенностей внутренней организации за- конодательных собраний — наличие в них разветвленной системы комитетов и комиссий. При этом в одних странах используется термин «комитеты» (Великобритания), в других — «комиссии», а в ряде случаев — как тот, так и другой. Однако эти понятия не всегда равнозначны. В США комитеты играют более важную роль, чем комиссии. Кроме того, в комиссии могут входить и не члены конгресса. Положения о комитетах и комиссиях содержатся в кон- ституциях, законах, регламентах и правилах производства палат.
Каждая палата имеет свои комитеты. Они могут создаваться на весь срок полномочий парламента (обычно такие комитеты назы1 вают постоянными), учреждаться на время сессии (временные, или сессионные). Важное место среди комитетов занимают расследовательские (специальные). В некоторых парламентах создаются комитеты, осуществляющие связи с правительством (Австрия), иногда предусматривается создание объединенных комитетов палат.
Весьма своеобразная форма комитетов сложилась в Великобритании и странах, воспринявших некоторые британские парламент- ские формы (Индия, Ирландия и др.) — так называемый комитет всей палаты. По существу речь идет о преобразовании палаты в полном составе в комитет для обсуждения какого-либо отдельного вопроса. В этом случае действует более свободная и не столь фор- мальная процедура дебатов. Председательское место занимает заместитель спикера. Подобная форма заседания палаты позво- ляет обсудить тот или иной вопрос в менее стесненной для депута- тов манере, но такие заседания проводятся довольно редко и по ограниченному кругу вопросов.
Порядок формирования парламентских комитетов и комиссий характеризуется большим разнообразием. Члены комитетов могут назначаться председателем палаты (Аргентина, Бразилия, Индия, Нидерланды), избираться на пленарных заседаниях палат (США, Германия, Италия), назначаться особым комитетом палаты (Вели- кобритания, Ирландия, Мексика, Финляндия). Однако общим для всех законодательных собраний является их комплектование в со- ответствии с партийным составом палат и с учетом численности партийных фракций и групп и соотношения между ними в палатах. Как правило, комитет формируется на основе системы пропорцио- нального представительства партий. В одних случаях закреплен принцип пропорционального представительства партийных групп в постоянных и следственных комиссиях (Италия), в других — только в постоянных комиссиях (Испания). В США квота пред- ставительства партий в комитетах определяется по соглашению между лидерами фракций, а палаты утверждают список лиц, пред- ставленный фракциями.
Весьма важен вопрос о порядке замещения должности предсе- дателя комитета. Наиболее демократичным представляется тот, при котором председатель комитета избирается палатой. Такой по- рядок существует в Италии, США, Германии. В некоторых странах должность председателя также является выборной, но он избира- ется не палатой, а комитетом (Австралия, Ирландия). Сохраняет- ся и порядок, в соответствии с которым председатели комитетов назначаются председателем палаты (Великобритания, Шри-Лан-
1 В Великобритании постоянными называют комитеты, создаваемые для рассмотрения законопроектов. На самом деле они образуются каждый раз для рассмотрения конкретного билля и после выполнения своей задачи распу- скаются.
ка) либо специальным парламентским комитетом (Мексика). В Испании постоянные комиссии возглавляются председателями соответствующих палат (ч. 2 ст. 78 конституции). Во Франции каждой постоянной комиссией руководит бюро, избираемое тайным голосованием в нескольких турах.
Комитеты могут проводить как открытые, так и закрытые заседания. Иногда для присутствия на них депутатов, не являющихся членами комитета, требуется получить разрешение комитета или руководящего органа палаты. Присутствие таких депутатов допу- скается в случае, если обсуждается внесенный ими на рассмотре- ние парламента вопрос.
Парламентские комитеты и комиссии наделены широкими пол- номочиями. Они участвуют в рассмотрении законопроектов, а иног- да имеют право законодательной инициативы. В некоторых стра- нах они рассматривают законопроекты до их обсуждения на пле- нарном заседании палаты, а подчас, как отмечалось выше, даже вправе утверждать законопроекты. Комитеты и комиссии проводят расследования, парламентские слушания, связанные с осуществле- нием контрольных функций парламента. Они имеют право вызы- вать на заседание комитета должностных лиц министерств и ве- домств, министров, представителей общественных организаций, политических деятелей. Регламент Национального собрания Фран- ции предусматривает, что министры имеют доступ в комиссии. Они должны быть выслушаны, когда того пожелают, однако не могут присутствовать во время голосования. Председатель комиссии также может настаивать на заслушивании члена правительства. Комиссии (комитеты) вправе приглашать на свои заседания экс- пертов, требовать представления документов, явки свидетелей. В Великобритании отказавшийся явиться на заседание свидетель может быть обвинен в неуважении к парламенту (формально па- лата общин наделена правом заключить такое лицо в тюрьму).
В некоторых развивающихся странах комитеты также имеют широкие права, но подчас они ограничиваются даже формально. В Индии комитет наделен правом вызывать должностных лиц, но не министров. В Бразилии министр обязан явиться в комитет толь- ко по требованию расследовательского комитета и по решению большинства членов палаты. В Мексике министр дает отчет коми- тету по собственному усмотрению.
В связи со значением комитетов в функционировании законода- тельного собрания важны меры, гарантирующие гласность их деятельности. Комитеты — органы палаты, и на них распростра- няются правила, относящиеся к палате в целом. Вместе с тем в ор- ганизации деятельности комитетов имеются особенности. Подчас установленная для них процедура не обеспечивает достаточной от- крытости и гласности их заседаний. По регламенту Национального собрания Франции протокол комиссии имеет конфиденциальный характер. После каждого заседания комиссии публикуется коммюнике для прессы с отчетом о работе и голосованиях в комиссии. Однако степень освещения этих вопросов определяется бюро каждой комиссии.
Если классифицировать парламенты с точки зрения места и роли в их деятельности комитетов и комиссий, то можно выделить страны, где роль комитетов традиционно велика и где они не иг- рают столь значительной роли. К первой группе относятся США. Многие американские специалисты называют постоянные комите- ты конгресса волевыми центрами политики на Капитолии. Коми- теты могут проводить слушания, заседания и выполнять свои функции не только в период сессии, но и между ними, проводить расследования по любому вопросу, подпадающему под их юрис- дикцию, вызывать свидетелей, требовать представления докумен- тов и т. д. Столь же широки права расследовательских комитетов. Они могут заседать в любое время и в любом месте страны, неза- висимо от того, заседает ли в это время конгресс, вызывать сви- детелей и требовать представления необходимой документации. За отказ отвечать на вопросы членов комитета вызванные на слу- шания лица могут быть оштрафованы либо подвергнуты тюрем- ному заключению.
По общему правилу роль комитетов более значительна в тех законодательных собраниях, где в соответствии с установленной процедурой законопроекты, прежде чем быть вынесенными на об- суждение палаты в полном составе, рассматриваются сначала в комитетах.
В качестве примера парламента, в котором роль комитетов ни- когда не была столь велика, как в США, можно назвать Велико- британию, хотя в результате реорганизации комитетской системы в 1975 г. она возросла и в этой стране. Невелико значение комите- тов в тех развивающихся странах, где сам парламент играет роль консультативного органа, лишь формально утверждающего прави- тельственные законопроекты1. Комитеты редко используют предо- ставляемые им права, связанные с вызовом должностных лиц и свидетелей, затребованием документов и пр. В странах с автори- тарными режимами такие полномочия закреплены за комитетами лишь формально.
В демократически организованных обществах наблюдается тен- денция к повышению роли комитетов. Первоначально во многих из них комитеты были лишь органами, занимавшимися предвари- тельным рассмотрением вопросов, которые затем ставились на
2 пленарное заседание. Конституции и регламенты, принятые на
1 См: Конституционное право развивающихся стран. Основы организации государства. С 138
2 См.: Крылов Б. С. Указ. работа. С. 99.
волне демократического подъема после второй мировой войны, значительно расширили полномочия комитетов. По конституции Италии в своих регламентах палаты вправе устанавливать, в каких случаях и в каком порядке рассмотрение и утверждение законопроектов передается комиссиям, в том числе и постоянным (ст. 72). В Испании постоянные депутатские комиссии осуществляют функции палат парламента, когда срок полномочий последних истек или когда они распущены. Постоянная депутатская ко- миссия отчитывается по вопросам, которые она обсуждала, и по принятым ею решениям, когда соответствующая палата собирает- ся. Кроме того, конституция устанавливает, что постоянные депу- татские комиссии могут осуществлять некоторые предусмотренные ею полномочия Палат по изданию временных законодательных по- ложений (декретов-законов) в случае, если палаты распущены или их полномочия истекли, либо если они не созваны (ст. 78).
В государствоведческой литературе ведутся дискуссии о поло- жительных и отрицательных сторонах комитетской системы. В ка- честве положительной обычно отмечают то, что Комитеты разгру- жают палату от рассмотрения чрезмерно большого количества дел, ускоряют движение законопроектов, освобождают палаты от необходимости входить в детали законопроектов, дают возмож- ность привлечь к обсуждению биллей экспертов, профессиональ- ных чиновников и т. д.
Что касается отрицательного влияния комитетской системы на деятельность законодательного органа, то, действительно, усиле- ние удельного веса комитетов может привести к умалению роли и полномочий легислатуры. Центр тяжести в государственном руко- водстве и принятии решений в этом случае переносится на коми- теты, являющиеся лишь органами палат. Комитет оказывается способным предопределять решение, а палата лишь утверждает его.
Нельзя не признать, что существование комитетов способствует более эффективной работе законодательного органа. Тем не менее разделение труда, принцип специализации, лежащий в основе коми- тетской системы, не должен использоваться как предлог для при- нятия комитетом на себя полномочий, принадлежащих палатам. Функционирование комитетов, подчеркивают составители сборни- ка Межпарламентского Союза, предназначено для помощи парла- менту, но не для замены его[490].
Представляется, что роль комитетов предопределяется той по- литической атмосферой, в которой функционирует парламент, его партийным составом, отношениями между фракциями, согласован- ностью работы депутатов. В таком контексте явно преждевремен- ны предложения о предоставлении комитетам российского парламента права утверждать законопроекты, поскольку при этом не учитываются сложности внутренних отношений в парламенте. Даже в странах с устоявшейся партийной системой принимаются юридические меры, ограничивающие всевластие комитетов. В США любой конгрессмен имеет право внести в палату предложение о лишении постоянного комитета права дальнейшего рассмотрения законопроекта в том случае, если тот необоснованно долго не представляет доклад палате. В случае, если большинство депутатов одобрят это предложение, законопроект без доклада комитета по- ступает на рассмотрение палаты. На практике подобная процедура применяется довольно редко. В Италии, Бразилии, Испании коми- тетам предоставлено право утверждать законопроект, но при этом конституции устанавливают особые условия и ограничения.
Конституционно-правовой статус парламента определяется ос- новными законами страны. Реальное же функционирование парла- ментского механизма во многом зависит от существующей в той или иной стране партийной системы (однопартийной, двухпартий- ной, многопартийной либо их разновидностей). Партийная систе- ма находит отражение в составе парламента, поскольку большая часть депутатов — представители той или иной политической пар- тии. Независимые кандидаты образуют весьма незначительную группу и не играют существенной роли. Депутаты, входящие в Парламентские партии или группы, пользуются значительными преимуществами перед независимыми депутатами.
Партийные системы оказывают влияние на парламент не толь- ко в процессе его формирования. Под непосредственным воздейст- вием партий строится внутренняя организация и деятельность. Партийные фракции, или группы — ключевой элемент в организа- ции законодательного собрания. Не создаются партийные фрак- ции в странах с однопартийной системой. В социалистических стра- нах они были заменены территориальными (по областям) объеди- нениями депутатов. Во многих развивающихся странах в прошлом все депутаты парламента могли быть только членами правящей (единственной) партии, и вопрос о фракциях не возникал (Замбия, Танзания, Конго и др.). В Китае допускалось существование не- скольких мелких партий. Тем не менее партийных фракций в одно- партийном парламенте не было, как не существует их и сейчас: есть лишь объединения по территориальным единицам. В странах тоталитарного социализма с многопартийной системой партийные фракции (группы, клубы и т. д.) существовали, но в условиях ру- ководящей роли коммунистической партии заметной роли в дея- тельности парламента не играли (ГДР, Болгария, Польша и др.).
Деление депутатов на фракции — основная черта структуры парламентов в демократических странах. В некоторых государст- вах фракции имеют особый статус «парламентских партий», они отличаются повышенной самостоятельностью в организационной структуре парламента по сравнению с обычными фракциями.
В классической стране парламентаризма — Великобритании — две главные партии образуют официально признанные стороны в палате общин — правительственное большинство и официальную оппозицию Ее величества. Статус официальной оппозиции имеет партия, вторая по количеству мест в парламенте. Ее лидер приобретает статус лидера оппозиции. Должность лидера оппозиции за- креплена законом, назначающим ему жалование. Лидер оппозиции формирует из руководящих членов фракции «теневой кабинет» и назначает «министров-теней», которым поручается выступать в парламенте по определенным вопросам государственной политики. Само расположение депутатов в палате общин отражает разделе- ние на правительственное большинство и официальную оппозицию. Справа от спикера расположены скамьи правительственного боль- шинства, слева — оппозиции.
Отношения официальной оппозиции и правительственного боль- шинства в парламенте подчиняются некоему неписаному кодексу поведения (это отличает поведение партий на выборах, где допу- скаются ожесточенные нападки друг на друга с тем, чтобы одер- жать победу в борьбе за парламентское большинство).
В основу отношений между правительственным большинством и оппозицией положен принцип, согласно которому между ними не должно существовать коренных разногласий по вопросам, опреде- ляющим основы политического и конституционного строя. Конку- рентная борьба за власть ограничивается рамками конституции и права. Правительство, руководящее обществом, должно действо- вать в соответствии с принципами ответственного правления. Оппо- зиция должна быть конструктивной, а ее критика — ответствен- 1 ной. Кроме того, существующие между партиями разногласия не должны доводиться до крайности. Официальная оппозиция долж- на быть лояльной. По определению А. Лоуэля, считающемуся в Англии классическим, оппозицией называется «партия, не находя- щаяся у власти, но абсолютно лояльная к учреждениям государст- ва и готовая взять власть без всякого повреждения для политиче- ских традиций власти»2.
Статус официальной оппозиции получает наиболее крупная группа или блок партийных групп, не входящих в правительствен- ное большинство.
В некоторых странах не существует каких-либо правовых норм, определяющих понятие фракции, условия их образования, принци- пы взаимоотношений с должностными лицами и руководящими ор- ганами палат (Великобритания, США, Австралия). В ряде других
1 Amery L. The Notion of British Parliamentary Government. L., 1952. P. 40.
2 Lowell A. The Government of England. Vol. 1. N:Y., 1908. P. 437.
стран соответствующие нормы содержатся в специальных законах о партиях, а также регламентах палат (Франция, Германия). В Германии закон о партиях 1967 г. (неоднократно дополнявшийся и изменявшийся) связывает парламент с партийной системой. В понятие партии включается требование о стремлении организации, претендующей на партийный статус, участвовать в деятельности бундестага (или ландтага). От выполнения этого условия зависит существование политической партии, признание организации пар- тией.
Для образования фракции требуется определенное число депу- татов, принадлежащих к партии. По регламенту Национального собрания Франции требуется как минимум 20 депутатов. В то же время он содержит запреты для образования фракций, защищаю- щих частные, местные или профессиональные интересы. Регламент бундестага ФРГ определяет фракцию как объединение не менее 5% депутатов, принадлежащих к одной партии. В некоторых стра- нах признание зависит от поддержки, полученной партией на вы- борах (Бразилия, Испания). В Бразилии минимальное число со- ставляет 10% всех депутатов, а в Индии для этого требуется 15% в верхней палате и 30% — в нижней. Число депутатов, необходи- мое для образования фракции, может быть и меньше (один — в Норвегии, два — в Японии, три — в Аргентине и Израиле, пять — в Австрии и Швейцарии).
Следует упомянуть об институте официального признания пар- тийных групп, которое они получают от руководящих органов па- лат (председателя палаты — в Аргентине, Бразилии, Индии) либо государственного органа или должностного лица по выборам (Шри-Ланка, Коста-Рика). Официальное признание часто служит основанием для получения различных прав (представительство в парламентских комитетах и коллегиальных органах палат, выде- ление времени для участия в дебатах и др.).
Что же касается участия партийных групп в организации дея- тельности парламентов, то прежде всего необходимо сказать об их роли в формировании руководящих органов и замещении долж- ностных постов в палатах. В некоторых странах представители партии большинства занимают пост председателя палаты (спикер в США). Партийные органы палат конгресса играют главную роль в формировании постоянных комитетов и подкомитетов. В Герма- нии партии правительственного большинства осуществляют руко- водство важнейшими парламентскими комитетами.
Партийные фракции по-разному организуют свою работу в парламентах. Основное различие касается форм этой организации. Некоторые партии осуществляют руководство делами фракции че- рез особых должностных лиц, другие используют форму заседаний лидеров для выработки общей позиции партии по тем или иным во- просам.
Первый вариант практикуется в США и Великобритании, где в палатах парламентов имеются особые должностные лица партий, на которых лежит обязанность обеспечивать парламентскую деятельность. Это лидеры партий в палатах и так называемые «кнуты». Лидер в США — «законодательный стратег»[491]. Он отвечает за планирование партийной стратегии, единство во фракции, ход прений в комитетах и т. д. «Кнуты» приданы в помощь «законодательному стратегу». Они осуществляют связи партийного руководства с членами фракции, следят за поведением членов фракции в пала- те, их участием в голосовании и т. д.
В Великобритании лидер правящей партии (премьер-министр) назначает лидера палаты общин. Это один из самых близких к премьер-министру политических деятелей победившей на парла- ментских выборах партии. Как правило, он включается в состав правительства. Лидер палаты общин обладает широкими полномо- чиями. В его обязанности входит руководство общим ходом дел в палате. Он организует работу палаты таким образом, чтобы обес- печить проведение через нее заранее намеченной правительством программы законодательных и иных мероприятий, определяет по- рядок и расписание работы палаты общин, а также порядок рас- смотрения ею законопроектов.
«Кнуты» обладают дисциплинарной властью в отношении членов «парламентских партий». Ни один депутат не может поки- нуть заседание палаты общин, не посоветовавшись с «кнутом». Не- подчинение депутата парламентскому организатору рассматрива- ется как нарушение партийной дисциплины, что в свою очередь влечет за собой потерю депутатом поддержки руководства на сле- дующих выборах.
В парламентах, функционирующих в условиях многопартийной системы, формой организации работы партийных фракций служат формальные и неформальные заседания лидеров, на которых об- суждаются вопросы деятельности парламента. В Германии совет старейшин определяет порядок рассмотрения законодательных ме- роприятий, консультирует председателя по вопросам процедуры. В шведском риксдаге проводятся неформальные встречи партий- ных руководителей по вопросам процедуры.
Каждая партийная фракция, помимо того, имеет свои собст- венные комитеты или комиссии, создаваемые в основных областях государственного управления и вырабатывающие позиции фракции по отдельным вопросам. В парламентах некоторых стран им при- дается большое значение. В Германии исполнительные комитеты партий в бундестаге играют основную роль в определении позиции партии по вопросам законодательства (как в законодательных ко- митетах, так и в палатах). Во Франции бюро контролируют дея-
тельность членов партии в законодательных комитетах и опреде ляют позицию партий по законодательству в палате. В Швеции образуется так называемый доверительный совет, являющийся исполнительным органом фракции. Совет руководит работой фракции, выдвигает ее членов в парламентские комиссии, вырабатывает линию поведения на пленарных заседаниях и в постоянных комиссиях. В парламентах ряда стран проводятся ежедневные заседания всех членов парламентской фракции, на которых рассмат- ривается повестка дня законодательного собрания (Франция, Гер- мания).
В специальной литературе часто обсуждается вопрос о степени связанности парламентариев партийной дисциплиной. Некоторые западные политологи говорят о существовании двух моделей вза- имоотношений внутри парламентских фракций: «британской» и «американской».
«Британская» модель получила широкое распространение в большинстве западно-европейских стран. В парламентах, принад- лежащих к этой модели, существует тесная связанность членов парламентских фракций, жесткое и строгое их подчинение партий- ной дисциплине. Отношения правительственного большинства и официальной оппозиции в британском парламенте строятся как отношения двух команд, призванных оказывать поддержку лиде- рам. Помимо парламентских организаторов, во фракциях имеются так называемые «документальные кнуты», рассылаемые членам фракций. В этих документах указывается перечень дел, стоящих в повестке дня заседания палаты общин на следующую неделю. Член фракции, получивший «документальный кнут», должен согла- совывать свое поведение с предписаниями, содержащимися в нем. При наличии соответствующих указаний он обязан присутствовать в палате общин, а в случае отсутствия дать удовлетворительное объяснение. Вручение «документального кнута» означает, что пар- тийное руководство признает получателя членом фракции. Если же партийное руководство считает, что деятельность члена партии несовместима с членством во фракции, «документальный кнут» ему не вручается.
Выше уже упоминалось о воздействии партийных структур на организацию прений в палатах. Столь же редка практика «свобод- ных» голосований. Исключение составляют вопросы, не являющие- ся предметом острых партийно-политических разногласий. Редко встречается также практика «непартийных» (или всепартийных) комитетов, в которых рядовые члены чувствуют себя свободными от партий. В целом же партийное измерение — наиболее важная единица «анализа поведения в парламентах»[492]. Только в очень ред- ких парламентах центры парламентских решений столь рассеяны, как, например, в Италии. Обычно «каждый член партии нуждается в санкции парламентской фракции, чтобы проявить инициативу в более существенных вопросах... Чем ближе вопрос стоит к сердцевине партийной политики, тем более гомогенным становится пове-
1 дение при голосовании». Отмечается общая тенденция к усилению в большинстве западноевропейских парламентарных систем связанности членов фракций партийной дисциплиной.
«Американской» модели присуща меньшая связанность кон- грессменов по партийной линии. Хотя влияние партийных фракций на законодательную деятельность конгресса здесь весьма велико, отношение депутатов к законодательным мерам не всегда опреде- ляется их партийной принадлежностью. Роль партий в конгрессе не так значительна, как в странах с парламентарными формами правления: фракции в конгрессе менее дисциплинированы и прямо не подчинены главе исполнительной ветви власти. «Аме- риканские партийные фракции в парламенте представляют собой не монолитные группы единомышленников, а своеобразные объединения различного рода группировок, связанных лишь эфе- мерной принадлежностью к определенной политической партии»2. Однако и здесь проявляется общая для всех парламент- ских учреждений тенденция к усилению влияния фракции на пове- дение депутата.
Партии оказывают влияние не только на состав, форму органи- зации и методы деятельности парламента, но и на всю систему взаимоотношений законодательной и исполнительной власти. При всем значении для партий участия в парламенте главным для них остается овладение правительственной властью. Партии сегодня — основное средство образования правительства. Они определяют его состав, функционирование, отношения с парламентом. Именно влияние политических партий на организацию и деятельность пар- ламента и правительства создало предпосылки для концентрации широких полномочий в руках главы правительства (особенно в ус- ловиях двухпартийной системы) как, например, в Великобритании. Примат президента во всех областях государственной жизни во Франции вытекает не столько из конституционных текстов, сколько из реального соотношения партийных политических сил — президентского и парламентского большинства.
В парламентарных государствах правительство обладает бо- лее сильными позициями в парламенте, поскольку опирается на партийное большинство в нем. В президентской республике (на- пример, в США) законодательная власть имеет более независимое положение по отношению к исполнительной. Президентская власть
1 Western European Parti System... P. 350—351.
2 Мишин А. А. Принцип разделения властей в конституционном механизме США. М., 1984. С. 164.
не зависит от соотношения партийных сил в конгрессе. Тем не ме нее президентская власть и здесь занимает господствующее положение (президента США называют главным законодателем страны)1.
Отмечая общую тенденцию к укреплению роли партийных групп в функционировании парламентов, государствоведческая доктрина ставит вопрос о том, следует ли рассматривать это как положительное или отрицательное явление. По мнению некоторых исследователей, оценка зависит от того, что считать главным в парламентской деятельности — действия определенных лиц, дви- жимых исключительно велениям своей совести, или организован- ные и дисциплинированные коллегиальные действия, определяемые
2 - курсом партии. Исходя из реальности сегодняшнего дня, большин ство авторов полагают, что именно политические группы значи- тельно лучше приспособлены, чем отдельные, обособленные друг от друга члены парламента, для выполнения основной задачи, ра- ди которой они избираются — служить постоянным связующим звеном между правительством и общественным мнением. Все ос- тальное зависит от конкретной политической ситуации в той или иной стране.
Одна из особенностей законодательных собраний — наделение депутата правовым статусом. Избрание в парламент сопряжено с выполнением серьезных обязанностей, и потому предоставление та- кого статуса — важная предпосылка независимости депутата как от избирателей, так и от правительства.
Принципиальные положения, определяющие правовой статус депутата, содержатся в основных законах страны; более детально он регламентирован в специальных законах и регламентах палат.
Избранный в высший законодательный орган депутат должен занять место в нем лишь после провозглашения его выборов дей- ствительными. В некоторых странах право признания принадле- жит самому парламенту или парламентскому комитету, в других— государственному органу по организации выборов (общенацио- нальному или в избирательном округе) либо верховному или кон- ституционному суду (совету).
При определении правового статуса депутата большинство сов- ременных конституций исходит из принципа свободного мандата. Депутат рассматривается как представитель народа (нации), а не избирательного округа, от которого он избран. Это значит, что при осуществлении своих функций он должен учитывать не волю от- дельных групп или лиц, а общие интересы всей нации, всего обще- ства. Это значит также, что депутат не связан императивным ман- датом. Многие конституции демократических стран содержат ста-
1 См.: Центральный аппарат государственного управления. М., 1984, С. 33.
2 См.: Амеллер М. Указ. работа, С. 178—179.
тьи, запрещающие императивный мандат. «Всякий императивный мандат недействителен», — гласит конституция Франции (ст. 27). «Каждый член парламента, — говорится в конституции Италии, — представляет нацию и не может быть связан обязывающим мандатом при выполнении своих функций» (ст. 67). Не связаны императивным мандатом и члены испанских кортесов (ч. 2 ст. 67). Этот же принцип включен в конституции Казахстана (ч. 1 ст. 52), Армении (ст. 66), Грузии, принятые в 1995 г.
Принцип свободного мандата предполагает отсутствие каких- либо наказов или поручений со стороны избирателей. Депутаты бундестага, говорится в Основном законе ФРГ, являются «пред- ставителями всего народа, не связаны наказами или поручениями и подчиняются лишь своей совести» (абз. 1 ст. 38).
Свободный мандат предполагает также, что депутат парламен- та не может быть досрочно отозван избирателями. Право отзыва и связанный с ним императивный мандат (включая юридическую обязанность депутатов выполнять наказы избирателей, оформлен- ные определенным образом) существовали во всех социалистиче- ских странах. Ныне такой порядок установлен законодательством Китая, Кубы, некоторых развивающихся стран. Институт отзыва существует в Лихтенштейне. В подавляющем же большинстве сов- ременных государств депутат парламента не может быть отозван избирателями (в некоторых странах признается право отзыва де- путатов законодательных собраний штатов, а также органов мест- ного самоуправления).
Принцип свободного мандата и независимости депутатов от из- бирателей округа утвердился в современном конституционном пра- ве не сразу. В период раннего средневековья депутаты представ- ляли только соответствующие административно-территориальные единицы и были связаны наказами избирателей[493]. Лишь в XIX в. идея свободного (общенационального) мандата становится всеоб- щей.
Даже в тех демократических странах, где отсутствуют законо- дательные нормы, устанавливающие обязанности депутата по от- ношению к избирателям и его ответственность перед ними, провоз- глашается доктрина независимости депутата от избирателей (Ве- ликобритания). Депутат здесь также — представитель всей нации, а не отдельной группы избирателей.
По пути признания концепции свободного мандата пошло и конституционное законодательство постсоциалистических стран, в том числе России. Согласно закону о статусе депутата 1994 г., депутат — «избранный народом представитель» (ст. 1). Закон не предусматривает возможности ни отзыва депутата, ни наказов из бирателей (аналогично — в конституции Грузии 1995 г.).
Отсутствие императивного мандата, наказов избирателей и института отзыва не означает отсутствия связей депутата с избирателями. Депутат поддерживает постоянные контакты со своим избирательным округом. Он регулярно посещает своих избирателей, встречается и беседует с ними, принимает их, выслушивает их жалобы. Он поддерживает постоянные контакты с местной организа- цией партии в избирательном округе, принимает делегации изби- рателей в самом парламенте и т. д. Депутат связан также крепки- ми узами с выдвинувшей его партией. Прежде всего он отвечает за свои действия в парламенте перед руководством поддерживаю- щей его на выборах партии. Он должен соблюдать правила пар- тийной дисциплины, придерживаться программы и политики пар- тии. Правила партийной дисциплины требуют от него согласования своих действий с руководством партии в парламенте. Неподчине- ние партийной дисциплине влечет жесткие санкции для парламен- тария.
Однако в развитых демократических странах утрата членства в партии, от которой депутат был избран, не влечет утраты манда- та, но, конечно, такой депутат не будет выставлен этой партией на следующих парламентских выборах. Лишение депутата мандата в связи с утратой членства в партии, от которой он был избран, практикуется в ряде стран Азии и Африки, где депутаты считают- ся представителями партии (Вануату, Гана, Замбия, Индия, ЮАР, Шри-Ланка и др.). В Индонезии политические группы в парла- менте могут отзывать своих членов.
Депутат может быть исключен из состава законодательного со- брания. Основанием для этого может послужить осуждение судом за совершение уголовного преступления, проявление грубого неу- важения к палате (Индия), отсутствие на заседании без разреше- ния руководящего органа палаты в течение определенного срока (Австрия), пропуск без уважительных причин определенного ко- личества заседаний (Намибия), нарушение нормы о несовмести- мости должностей или профессий (эта причина в числе других была основанием для лишения статуса депутата С. Мавроди в Рос- сии в 1995 г.).
Верховной инстанцией, которая име
