Функции местных органов. Их отношения с центральными органами государства

Полномочия местных органов закрепляются специальными за- конами о местном управлении, а также законами, регулирующими различные отрасли государственного управления. В общем виде они могут закрепляться и в конституциях. В федеративных государствах круг полномочий местных органов обычно регули- руется субъектами федерации. В странах англосаксонского права, в частности, в Великобритании, важным источником полномочий местных органов являются судебные прецеденты, в значительной степени регулирующие и конкретизирующие компетенцию местных органов, устанавливаемую актами парламента.

Порядок предоставления полномочий местным органам неоди- наков в различных странах. В США, Великобритании и во мно- гих других странах с англосаксонской моделью местного управ- ления утвердился принцип «позитивного» регулирования деятель- ности местных органов. Объем полномочий последних устанавли- вается путем подробного перечисления их прав и обязанностей. Местные органы, таким образом, вправе совершать лишь те дей- ствия, которые непосредственно предписаны законом. В против- ном случае они могут быть признанными совершенными с превы- шением полномочий, то есть противозаконными. В США этот прин- цип нашел отражение в «правиле Диллона», в соответствии с которым «любое справедливое, разумное, существенное сомнение в наличии того или иного полномочия толкуется судами против^[609]

1 муниципальных корпораций и спорные положения отрицаются» Поэтому американские муниципалитеты, разрабатывая хартии самоуправления, стремятся как можно подробнее и точнее зафиксировать в них свои полномочия.

Аналогичным образом в Великобритании местные органы имеют лишь те полномочия, которые предоставлены им парламентскими статутами, что «отражает типично британский подход к местному управлению как инструменту национальной политики»^[610]. Как отмечается в английской литературе, «местные органы явля- ются публичными корпорациями и как таковые обязаны своим существованием исключительно законодательству. Любое дейст- вие местного органа должно быть поэтому оправдано ссылкой на соответствующий акт парламента»^[611][612].

Для получения каких-либо дополнительных полномочий мест- ные органы в Великобритании вправе обратиться в парламент с просьбой об издании «частного» закона. Но подобная про- цедура зачастую является слишком длительной и сложной, и требуемые полномочия могут быть приобретены более легким способом. Порой достаточно лишь обратиться к государственному секретарю соответствующего министерства, который вправе издать указ (впоследствии утверждаемый парламентом), предо- ставляющий местному органу необходимые полномочия.

В странах континентального права преобладает принцип «не- гативного» регулирования, в соответствии с которым местные органы вправе осуществлять такие действия, которые прямо не запрещены законом. Объем и содержание полномочий местных органов, согласно указанному принципу, «обусловлены остаточ- ным свободным пространством, которое по закону не предостав-

4 - лено другим государственным органам». Так, в Основном зако не ФРГ говорится о том, что «общинам должно быть предостав- лено право регулировать в рамках закона под свою ответствен- ность все дела местного сообщества» (п. 2 ст. 28). Толкуя дан- ную статью, ФСК указал, что «коммунальным органам долж- но быть гарантировано право заниматься всеми местными дела- ми, которые по закону не предоставлены другим органам управ- ления»^[613]. Аналогичный принцип в более развернутом виде закреп- лен в конституциях земель. Согласно конституции земли Гессен «общины являются на своей территории исключительными обладателями всех полномочий местного публичного управления, осу ществляемого на основе их собственной ответственности. Они могут решать любую задачу публичной власти, кроме случаев, когда решение этих задач возложено на другие ведомства в общественных интересах специальным предписанием закона» (п. 1 ст. 137).

Законодательство многих современных государств подразделяет полномочия местных представительных органов на обяза- тельные и факультативные (добровольные). К обязательным пол- номочиям относятся вопросы, которым придается общегосударст- венное значение: водоснабжение, общественная безопасность, здравоохранение, освещение и уборка улиц, транспорт и т. п. Фа- культативные полномочия реализуются местными властями по собственному усмотрению, в зависимости от финансовых возмож- ностей. К ним, как правило, относятся различные социальные функции, а также функции, связанные с культурными мероприя- тиями.

Конституционное законодательство ряда стран выделяет и так называемую «делегированную» (порученную) компетенцию мест- ных органов, близкую по функциональному значению к обяза- тельным полномочиям, то есть компетенцию, передаваемую им вы- шестоящими властями. В Германии функции местного управления делятся на три основные группы: добровольные, обязательные и порученные. К третьей группе относятся вопросы, которые не счи- таются непосредственно местными и образуют так называемую

                                                                        1                                                                                                 -

«делегированную сферу влияния». Возложение на общину ка ких-либо государственных задач в каждом конкретном случае осуществляется по законодательному акту земли, которым в обя- зательном порядке должны быть урегулированы необходимые финансовые вопросы.

Законодательство Финляндии также предусматривает три группы функций местного управления: добровольные (относящие- ся к общей сфере деятельности коммун), непосредственно уста- новленные законом, а также вытекающие из данных сверху по-

2. ручений (так называемые «агентные»)

Общая для многих современных государств тенденция заклю- чается в сокращении собственно коммунальных дел и расшире- нии обязательных и порученных, что отражает возрастающую ин- теграцию местных органов в государственный механизм, их приспособление к решению задач, имеющих общегосударственное значение. Весьма показательно, что в Германии подобные дела в настоящее время составляют 80—90% от общего объема дел, вы- полняемых местными органами.

 

¹ Тимофеев Н. С. Указ. работа. С. 58.

² См.: Пэюхэнен А. Указ. работа. С. 148.

Конституционное право некоторых стран предусматривает со вместную компетенцию местных органов с центром или же субъектами федерации. Согласно, например, законодательству Голландии обязанности муниципалитетов могут выполняться как автономно, так и в соответствии с системой «совместного властвования». В Мексике муниципии по ряду вопросов (питьевая вода, транспорт, парки и т. д.) также обладают совместной со штатами компетенцией. Совместная компетенция центра и провинций (административно-территориальных единиц регионального уров- ня) предусмотрена законодательством Шри-Ланки и Папуа—Но- вой Гвинеи.

Свои полномочия местные органы осуществляют под контро- лем со стороны центральных властей, являющимся важным функ- циональным элементом деятельности государственного механизма. В странах с континентальной моделью местного управления по- добный контроль осуществляется, в первую очередь, через чинов- ников прямого государственного управления на местах. Во Фран- ции вплоть до начала 80-х годов весьма жесткий контроль за де- ятельностью коммунальных и департаментских органов осуществ- лялся префектом департамента. Закон от 2 марта 1982 г. изменил систему контроля над местными органами. Эти изменения были связаны с ослаблением административной опеки над местными органами, а также с повышением возможностей судебного обжа- лования. Осуществлявшийся префектами контроль за актами ме- стных органов был заменен правом их опротестования в админи- стративных трибуналах. Теперь судебный орган, а не государст- венный чиновник вправе отменить акты местных представитель- ных органов, а также воспрепятствовать их применению путем вынесения постановления об отсрочке исполнения. В случае обна- ружения каких-либо нарушений в местном бюджете префект вправе обратиться в орган финансового контроля — региональ- ную счетную палату.

Контроль за местными органами осуществляется центральным правительством или правительством соответствующего субъекта федерации (как правило, в лице одного или нескольких минист- ров). Во Франции и Италии этими органами ведает министерст- во внутренних дел, в Японии — министерство по делам местного самоуправления.

Весьма значительную роль подобный контроль играет в стра- нах с англосаксонской моделью местного управления. В Велико- британии, например, местным управлением ведает в основном ми- нистерство охраны окружающей среды, точнее, функциональное подразделение данного министерства, объединяющее отделы пла- нирования и местного развития. Министерство разрабатывает за- коны о местном управлении, готовит его различные реформы, контролирует условия службы, оплату и пенсионное обеспечение му

1 Отдельные аспекты деятельности ниципальных служащих и т. д. местных органов контролируют и некоторые иные министерства (образования и науки, внутренних дел, здравоохранения и социального обеспечения, финансов и др.).

Административный контроль центральных властей за деятель- ностью местных органов выражается в их праве утверждать не- которые акты и санкционировать определенные действия послед- них, смещать должностных лиц местного управления. К числу вопросов, по которым местные органы не вправе принимать само- стоятельные решения, относятся их финансовые акты, сделки с муниципальным имуществом и т. п. В Великобритании утвержде- нию вышестоящих властей подлежат акты муниципалитетов, со- держащие общеобязательные предписания, акты о местных на- логах и о получении займов, о застройке населенных пунктов.

Важным средством контроля центральных министерств являет- ся издание различных циркуляров, устанавливающих стандарты для местных служб. Циркулярами толкуется новое законодатель- ство, разъясняются те или иные аспекты правительственной по- литики. Одним из средств контроля является и непосредственное инспектирование деятельности местных органов различными ми- нистерствами. В некоторых государствах (например, Великобри- тания, Скандинавские страны) контроль за определенными сфе- рами деятельности местных органов, в первую очередь финансо- вой, осуществляют омбудсманы, имеющие право ставить вопрос об ответственности должностных лиц муниципалитетов за непра- вильное осуществление финансово-бюджетных и некоторых иных полномочий.

За ненадлежащее выполнение местными органами своих функ- ций законодательство предусматривает применение определенных санкций: отстранение от должности глав местной администрации и отдельных муниципальных служащих, наложение на них взы- сканий, отмена актов местных представительных органов, пере- дача тех или иных полномочий муниципальных органов прави- тельственным агентам на местах и т.д. Наиболее радикальной мерой является роспуск местных советов, предусматриваемый, в частности, законодательством Франции, Италии, Португалии, Венгрии, Индии.

Во взаимоотношениях центральных властей с местными орга- нами значительную роль играет финансовый контроль. Финансо- вая база местных органов обычно складывается из собственных доходов и поступлений из государственного бюджета. Подобный ее дуалистический характер отражает, с одной стороны, некото- рые элементы самоуправления в деятельности местных органов и

 

¹ См.: Крылова Н. С. Английское государство. С. 215.

их определенное обособление в рамках государственного меха низма, а с другой — включенность местных органов в процесс государственного управления, в решение задач, имеющих общенациональное значение.

Основным источником доходов местных органов являются налоги и различные сборы с населения. Наибольшее значение среди налоговых поступлений имеет имущественный налог и в первую очередь налог на недвижимость. Если в одних странах (Ве- ликобритания) он доминирует в местной налоговой системе, то в других (США) сочетается с различными видами подоходных и косвенных налогов, к которым, в частности, относятся налог на покупки, подоходный налог с населения, налог с прибылей кор- пораций, налоги на дарение и наследство, табачные изделия и т. д.¹ В Голландии муниципальные власти могут взимать семь основных налогов: на недвижимость, собак, рекламу, коммута- торы, туристов, строительные площадки, на доходы, полученные

² - с капитала. В Германии к наиболее значимым налогам, форми рующим общинный бюджет, относятся промысловый и поземель- ный налоги, которые вместе дают более 90% общей суммы нало-

3. говых поступлений общины

Немаловажное значение для муниципальных финансов могут иметь и компенсации за услуги, оказываемые местными органа- ми. К ним, в частности, относятся различные рыночные пошлины, платежи за благоустройство улиц, выдачу паспортов и водитель- ских документов, канализацию, парковку и т. д. Значительную часть неналоговых доходов обычно составляют штрафы, взимае- мые местными властями за нарушение правил торговли, загряз- нение окружающей среды и т. д. Поступления непосредственно от хозяйственной деятельности, как правило, образуют лишь весьма незначительную долю в местных бюджетах. Бесприбыль- ность муниципальных хозяйственных служб обусловлена, главным образом, специфической природой муниципальных органов, при- званных в отличие от частных корпораций не извлекать прибыль, а удовлетворять потребности местного населения.

Доходы местных органов обычно недостаточны для покрытия муниципальных расходов. Как отмечает французский исследова- тель И. Мени, «за некоторыми исключениями местная автономия в области финансов является иллюзией», поскольку «местных ре- сурсов никогда не хватает даже для обеспечения местных

 

¹ См.: Барабашев Г. В. Указ. работа. С. 182.

² См.: Данкерс Д. С. М. Муниципальная бюджетная система в Нидерландах //Государство и право. 1993. № 1. С. 97.

³ См.: Тимофеев H. С. Указ. работа. С. 91.

1^[614]

служб». Поэтому получила широкое распространение практика предоставления местным органам центральных субсидий. Обычно различают два основных вида субсидий: общего и специального назначения. Первые называются дотациями и предназначены в основном для покрытия дефицитов местных бюджетов и других расходов общего характера, определяемых самими мест- ными органами. Вторые называются субвенциями, носят целевой характер и направляются на покрытие расходов, одобренных центральным правительством. В местных бюджетах одних стран (Великобритания, Бельгия, Голландия) преобладают дотации, в других (Германия, Италия, Япония) — субвенции^[615].

Предоставление местным органам финансовых субсидий играет немаловажную роль в функционировании государственного меха- низма, во многом определяя пределы самостоятельности местного управления, обеспечивая большую управляемость последнего со стороны государства. Кроме того, посредством субсидий происхо- дит перераспределение общенационального дохода, выравнивание условий предоставления услуг населению в различных админист- -территориальных единицах^[616]. Вместе с тем постоянное го-

ративно

сударственное субсидирование местных органов имеет и свои от- рицательные черты, поскольку зачастую делает политическую си- стему менее гибкой, подрывает самостоятельность местных орга- нов, тормозит их инициативу в изыскании новых и расширении уже имеющихся источников доходов, в поисках наиболее рацио- нальных путей расходования собственных финансовых средств.

Порой складывается ситуация, когда расходы местных орга- нов значительно превышают их реальные финансовые возможно- сти, в результате чего наблюдается своеобразный «вертикальный дисбаланс»^[617], то есть создается ситуация, когда успех деятельно- сти местных органов зависит не столько от них самих, сколько от размера получаемых из центра субсидий. Ведь государству «достаточно отказать в выделении необходимых средств, чтобы помешать управленческому подразделению на местах эффективно осуществлять свою деятельность»^[618]. В данном отношении весьма показательно сравнение положения французских департаментов и коммун с тем, «в котором бы оказался индивид, теоретически со- вершеннолетний и обладающий правоспособностью и дееспособностью, но который может существовать лишь благодаря матери

1. альной помощи родителей»

С учетом сказанного весьма важными представляются конституционные нормы, регулирующие муниципальные финансы и ограничивающие (пусть лишь на уровне общих принципов) использование государством финансового рычага давления на местные органы. Конституция земли Гессен возлагает на государство обязанность «обеспечивать общинам и их объединениям получение денежных средств, необходимых для выполнения ими их собст- венных или возложенных на них задач, на основе сбалансирова- ния финансовых затрат и иных повинностей», а также «предо- ставлять в распоряжение общин в интересах их независимой пуб- личной деятельности источники доходов, которыми они распоря- жаются на началах собственной ответственности» (п. 5 ст. 137). В конституции Испании установлено, что «местные финансы должны быть достаточными для выполнения функций, возлагае- мых законом на соответствующие органы самоуправления, для чего используются преимущественно местные налоги, а также уча- стие в налоговых сборах государства и региональных автономных объединений» (ст. 142).

Наряду с административным и финансовым возможен также судебный контроль за деятельностью местных органов. Наиболее развит он в странах англосаксонского права, где решения местных органов часто оспариваются в судебном порядке. Если правитель- ство считает, что местный орган не выполняет свои функции надле- жащим образом, оно вправе обратиться в суд с требованием об издании судебного приказа, запрещающего местному органу те или иные действия или наоборот, обязывающего его произвести определенные действия. Суды в ходе рассмотрения конкретных дел имеют право толковать те или иные акты местных властей и объявлять их незаконными.

В некоторых странах (например, в Швеции) граждане вправе непосредственно обжаловать решения местных представительных органов в судебном порядке, а решения их исполнительных орга- нов — в комитетах по рассмотрению жалоб, образуемых местны- ми советами. Шведская практика такова, что местные органы пользуются довольно широкой автономией и могут предпринимать любые надлежащие действия, отвечающие интересам жителей соответствующего территориального подразделения. Если, одна- ко, кто-либо из местных жителей посчитает, что при принятии того или иного решения муниципалитет вышел за рамки своих полномочий, он вправе обжаловать это решение в соответствую- щей инстанции (высшей из которых является Верховный суд страны). В Швеции, таким образом, объем полномочий местных

 

¹ Ведель Ж. Указ. работа. С. 393.

органов определяется не только парламентом, но и населением. Причем решение, выносимое вышестоящими инстанциями, касается только конкретного местного органа и не препятствует другим органам действовать аналогичным образом до тех пор, пока то или иное действие не будет оспорено кем-либо из жителей соответствующего территориального подразделения.

Российское законодательство также предоставляет гражданам право обжаловать в суд решения местных советов, местной адми- нистрации, их органов и должностных лиц, если эти решения про- тиворечат закону, нарушают права и законные интересы граждан.

Положительным аспектом подобной системы, является то, что она придает известную гибкость местному управлению, повышает активность населения. Однако при всей своей внешней прогрессив- ности она не может восприниматься однозначно позитивно, по- скольку контроль за законностью решений, принимаемых в рам- ках механизма государства, должны осуществлять, в первую оче- редь, компетентные государственные органы. Поэтому можно со- гласиться с высказанным в отечественной литературе сомнением относительно целесообразности включения гражданской инициа- тивы в сугубо «государственный» институт, где требуется «опера- тивность, юридическая квалификация, постоянный контроль за функционированием механизма власти»^[619].

Реальные возможности местных органов самостоятельно осу- ществлять свои функции ограничиваются не только жестким конт- ролем со стороны центра и их финансовой зависимостью от по- следнего, но и деятельностью на местах различных полуавтоном- ных организаций (специализированных публичных корпораций, агентств по региональному планированию и развитию и т. п.), ко- торым зачастую передается право выполнять отдельные функции местных органов. Так, в Великобритании, где активный процесс формирования различных специализированных корпораций начал- ся после второй мировой войны, им было передано управление всеми национализированными в 1945—1949 гг. отраслями про- мышленности и транспорта.

В Колумбии в 60—70-е годы подобным организациям были переданы такие муниципальные функции, как жилищное строи- тельство, здравоохранение и т.д., поскольку правительство при- шло к выводу, что они способны проводить государственную по- литику на местном уровне более эффективно, чем муниципалите- ты, «ставя во главу угла своей деятельности не императивы пар- тийной политики, а технократический рационализм»^[620]. Создание таких организаций позволяет обходить некоторые ограничения, типичные для государственного сектора, в частности, выплачи вать штатным сотрудникам более высокую зарплату, чем это предусмотрено соответствующими государственными тарифами, Тем самым привлекая к работе на местах более квалифицированных специалистов^[621][622].

Наряду со специализированными публичными корпорациями на местах активно функционируют различные региональные отделы центральных министерств и ведомств. В Великобритании ре- гиональные отделы министерства по охране окружающей среды занимаются жилищными делами, транспортом, планированием; отделы министерства здравоохранения и социального обеспече- ния — вопросами медицинского обслуживания; отделы министер- ства промышленности — стимулированием развития новых про- мышленных центров, модернизацией промышленности; отделы ми- нистерства по делам занятости — вопросами использования рабо-

2. чей силы и т. д.

Во французском праве подобные отделы получили название «государственных периферийных служб». Они отвечают за про- ведение на местах политики, определяемой центральным аппара- том управления, поддержание контактов с населением, принятие оперативных решений. Так, почтовое ведомство во Франции имеет почтовые отделения на местах, а финансовое ведомство представ- лено инспектором, устанавливающим размер налогов, а также сборщиком налогов^[623]. Периферийные службы находятся в подчи- нении у своего министерства, хотя в известной степени их дея- тельность координируется соответствующими правительственны- ми агентами на местах.

Управление теми или иными отраслями местной жизни может осуществляться и по специальным округам. Наиболее широкое распространение указанная практика получила в США, где раз- личаются школьные и специальные округа. Первые создаются для руководства школами и их финансирования. В школьные округа объединена большая часть начальных и средних школ. Они управ- ляются школьными советами, в состав которых обычно входят пять–семь членов. Совет определяет школьную политику, бюджет округа, величину налогов, взимаемых на свои нужды, имеет пра- во получать и распоряжаться федеральными и штатными субси- диями на развитие образования, нанимать преподавательский со- став, назначать суперинтенданта школ, осуществляющего практи- ческое руководство деятельностью совета.

Специальные округа – управляют отдельными местными служ- бами. По функциональному признаку консультативная комиссия по межправительственным отношениям выделяет 19 основных типов специальных округов: пожарные, дренажные, санитарные, по водоснабжению, охране вод, электроснабжению, здравоохранению

1 Абсолютное большинство специальных округов являются

и др. строго одноцелевыми по своему назначению. В каждом специальном округе создается руководящий совет из трех—семи человек, который либо избирается населением, либо назначается штатны- ми или местными властями.

Границы специальных округов часто не совпадают с тради- ционными единицами административно-территориального деления. Они могут охватывать как небольшую территорию (чаще всего сельскую местность), так и несколько графств, а иногда даже вы- ходить за пределы какого-либо штата.

Специальные округа создаются для деполитизации той или иной сферы муниципальной деятельности, для предоставления на- селению услуг, которые по каким-либо причинам не предостав- ляются местными органами. Их формирование в конечном итоге является своеобразной реакцией на неприспособленность тради- ционных местных органов к решению ряда практических задач государственного управления. С помощью специальных округов удается преодолевать (по крайней мере частично) жесткие финан- совые ограничения и узость административных единиц, характер- ные для большинства местных органов общей компетенции. По- следние, например, не могут взимать с жителей своей территори- альной единицы дополнительные (целевые) налоги для обеспече- ния их соответствующими услугами. Местные власти также весь- ма неохотно идут на увеличение обычных налогов в целях фи- нансирования этих услуг, поскольку население, как правило, весь- ма негативно воспринимает подобные действия, что может ска- заться на результатах последующих выборов. Кроме того, «опре- деление территориальных сфер деятельности специальных окру- гов без жесткой привязки к границам графств и муниципалите- тов позволяет решать некоторые проблемы регионального масш- таба при сохранении прежней системы административно-террито- риального деления»².

Однако специальные округа имеют не только преимущества, но и недостатки, так как их создание усложняет систему управле- ния местными делами, делает ее более громоздкой и менее скоор- динированной, затрудняет проведение единой согласованной поли- тики.

Специальные округа получили распространение не только в США. Так, в Великобритании по специальным округам строится

 

¹ State and Local Role in the Federal System. Advisory Commission on Inter- governmental Relations. Washington, 1982. P. 254.

² Моргачев В. Н. Указ. работа. С. 32.

управление государственными учреждениями здравоохранения, а также некоторыми иными отраслями. В Канаде создаются как школьные, так и специальные округа по руководству полицией, здравоохранением, водоснабжением и т. д. В отличие от американских округов они лишены самостоятельных источников финансовых поступлений, их деятельность финансируется посредством субсидий провинциальных и местных органов общей компетенции, что ставит эти округа под жесткий административный контроль со стороны последних^[624].

В своей деятельности местные органы сталкиваются не толь- ко с финансовыми, но и рядом других проблем, что довольно часто приводит к реформам местного управления. Так, во многих развитых демократических странах наблюдается так называемый «кризис городов»: в результате урбанизации происходит не толь- ко значительный рост самих городов, но и разрастание пригоро- дов. Указанный процесс сопровождается массовым переселением «среднего класса» в городские предместья, а бедноты — в город- ские центры, вследствие чего существенно сокращается налого- вая база городов. Кроме того, урбанизированными оказываются целые районы, составлявшие прежде сельскую местность, чем за- частую обусловлено несоответствие правового статуса многих ад- министративно-территориальных единиц производственно-эконо- мической структуре соответствующей территории.

В результате урбанизации возникают различные агломерации (в американской литературе они получили название «метрополи- тенских статистических ареалов»), представляющие собой сово- купность собственно города, городских предместий, а также близ- лежащих небольших городов, связанных между собой различны- ми (в первую очередь экономическими) узами. В рамках подоб- ных агломераций действует множество различных, независимыхдруг от друга органов управления. Поскольку какие-либо обще- координационные органы управления, как правило, отсутствуют, проведение согласованной политики в рамках ареала делается практически невозможной^[625].

С огромным количеством проблем в области местного управ- ления сталкиваются развивающиеся страны, где делегирование властных полномочий из центра на места еще «не означает авто- матического возрастания уровня демократизма местного управле- ния в целом»^[626]. Эффективность деятельности местных органов сни- жается засильем в них местных элит, экономически господствую- щих групп, невысоким качеством подготовки членов муниципаль- ных учреждений. Во многом еще традиционное общество этих стран оказывает весомое влияние на местные органы, «пытаясь подчинить их деятельность обслуживанию групповых интересов, за которыми стоят религиозная община, этнос, каста, большая семья»^[627].

Отсутствие у местных органов достаточной территориальной, демографической и материальной базы для содержания современ- ных коммунальных и других служб характерно для многих стран современного мира. Многочисленные реформы местного управле- ния поэтому зачастую сводятся к укрупнению административнотерриториальных единиц, сокращению числа местных органов, созданию различных региональных форм управления. Весьма по- казателен в этом отношении принятый в Италии закон об устрой- стве местных автономий 1990 г., направленный на «оптимизацию размеров административно-территориальных единиц, упраздне- ние малочисленных звеньев, не обладающих достаточными фи- нансовыми средствами для решения современных проблем»^[628]. Но- вые коммуны теперь могут создаваться в Италии при наличии не менее 10 тыс. жителей, провинции — 200 тыс. жителей. Преду- сматриваются и финансовые стимулы для объединения и после- дующего слияния коммун с населением не менее 5 тыс. жителей или присоединения их к более крупным коммунам.

Радикальные реформы местного управления проводились в по- следние десятилетия в Бельгии, Дании, Германии и ряде других стран. В Бельгии в 1975 г. по инициативе министерства внутрен- них дел число муниципалитетов (2359) сократилось до 596. В кон- це 80-х годов в стране функционировало 589 муниципалитетов. Проведенная реформа была направлена прежде всего на сокраще- ние «маломощных» муниципалитетов с населением менее 5 тыс. жителей. Одним из ее итогов явилось уменьшение числа таких муниципалитетов с 1898 до 110^[629].

В некоторых странах (например, США) основной акцент де- лается не столько на реформировании структуры местного управ- ления, сколько на развитии сотрудничества между различными административно-территориальными единицами (так называемый «кооперативный» подход). Подобное сотрудничество обычно осу- ществляется путем заключения контрактных соглашений между различными органами и уровнями местного управления на предо- ставление услуг и совместную деятельность в некоторых областях.

В развивающихся странах реформы местного управления часто предопределялись исключительно политическими соображениями, что делало их, как правило, неэффективными. Часто сменявшие друг друга различные правящие режимы производили изменения и в системе местного управления, пытаясь приспособить ее к своим политическим нуждам и дестабилизируя государственный меха- низм, нарушая преемственность в его развитии.

Таким образом, одним из основных направлений развития по- литических систем в современном мире является передача власт- ных полномочий из центра на места. Децентрализация власти, однако, сама по себе еще не панацея от всех бед и ее не следует абсолютизировать в качестве средства решения проблем, связан- ных с местным управлением. Не следует также сугубо негативно оценивать такой феномен, как централизация власти. Помимо прочего, она обеспечивает «преимущества единого управления, свободного от местных политических споров и предотвращающего злоупотребления властью со стороны деревенских самодуров»^[630]. Кроме того, некоторая централизация порой позволяет лучше координировать деятельность местных служб, снижая стоимость последних. Ведь «три службы по уборке мусора в соседних ком- мунах будут стоить гораздо дороже, нежели одна служба, дей- ствующая в трех коммунах»^[631].

Излишняя децентрализация и абсолютная самостоятельность местного управления отнюдь не являются благом. «Полностью автономное местное управление препятствует согласованности общенациональных усилий, создает возможность для всякого ро- да злоупотреблений, ведет к дроблению администрации, что от- рицательно сказывается на ее эффективности»^[632].

Весьма поучителен приведенный Р. Драго факт: в 1845 г. из всех стран Европы именно Англия, весьма децентрализованное в то время государство, в наибольшей степени ощутила послед- ствия эпидемии холеры, так как не смогла организовать борьбу с этим бедствием в общенациональном масштабе^[633].

Централизация и децентрализация «совсем не являются диа- метрально противоположными концепциями, взаимоисключающи- ми формами политической и административной организации»^[634]. Все системы управления неизбежно включают в себя элементы как централизации, так и децентрализации власти. Главная про- блема при осуществлении реформ местного управления поэтому состоит не в том, чтобы сделать выбор между централизацией и децентрализацией, а в том, чтобы найти надлежащий баланс между ними, адекватный реальным условиям той или иной стра- ны, а также тем задачам, которые ставятся перед местным управ- лением.

ЗАКЛЮЧEHИЕ

В предлагаемой читателю книге впервые в мировой литерату- ре сделана попытка столь широкого сопоставления современных конституционно-правовых институтов различных стран. Рассмат- риваемые государства неодинаковы с точки зрения уровня эко- номического развития (постиндустриальные общества и отсталые страны Тропической Африки и Океании), социальных систем (страны с развитой социальной дифференциацией населения и адресной социальной политикой государства и страны, где такая дифференциация находится в зачаточном состоянии), градаций политических систем (их классификация отнюдь не ограничивает- ся наиболее общим делением на демократические, авторитарные и тоталитарные), основ духовной жизни общества (различные ре- лигиозные верования, идеологические постулаты; законодательно провозглашены и идеологический плюрализм, и монизм идеоло- гии). Все еще в мире существует деление на капиталистические и отсталые страны, развивающиеся по пути капитализма, но не ставшие еще капиталистическими, государства тоталитарного со- циализма. Существуют, хотя теперь в очень малом числе, стра- ны, руководители которых заявляют об ориентации на социализм, а также особая группа постсоциалистических государств. Такое деление относится к определенной эпохе развития мира, но имеет долговременный характер, и это находит отражение в особенностях конституционного права различных групп стран.

Наряду с «групповыми» особенностями каждой стране прису- ще и уникальное своеобразие, связанное с конкретно-историче- скими условиями жизни народа, с традициями, обычаями, бытом того или иного государственно организованного общества. Авторы стремились выявить институты конституционного права, разные по характеру (те, на которые определяющее влияние оказали общечеловеческие ценности, институты, не соответствующие таким ценностям, «групповые» и уникальные институты), объяснить, насколько это возможно, причины их своеобразия, указать их не- гативные и позитивные стороны. Не все удалось в полной мере, но мы полагаем, что читатель получил наиболее полное на уров- не современной науки представление о существующих в совре- менном мире конституционных системах, о возможности использовать те или иные институты в сходных или изменяющихся условиях, о пределах использования зарубежного опыта в других странах, в том числе и России. Последняя проблема была предметом особого внимание авторов, хотя прогнозы и рекомендации в этом плане отличаются особой осторожностью. В большинстве случаев они имеют «косвенный» характер: авторы показывают, как действует тот или иной институт в условиях других стран, и читатель сам может решить, что и как можно использовать. Это требует вдумчивого анализа, тщательного просчета всех возмож- ных последствий. Во всяком случае, как показывает обобщенный в книге опыт, механическое заимствование, в том числе и некото- рых идей Запада, никогда не было продуктивным.

Анализируя своеобразие конституционно-правовых институтов разных стран, авторы учитывали магистральный путь развития человечества, основную тенденцию. Хотя указанное выше разде- ление государств мира, несмотря на процессы растущей взаимоза- висимости, сохраняется (такая взаимозависимость объясняется и успехами современной технологии, и идеологическими причинами, и многими другими обстоятельства), страны и народы, одни быст- рее, другие медленнее, движутся в конечном счете к единому в своей основе постиндустриальному обществу (некоторые страны Тропической Африки и Океании практически еще не вступили на этот путь). В условиях такого общества деление на капиталисти- ческую и социалистическую формации устаревает. Уже сейчас те элементы, которые считались принадлежностью социалистического идеала, присутствуют в капиталистических странах с социально ориентированной рыночной экономикой, а элементы капиталисти- ческой организации, несмотря на словесные «осуждения» капита- лизма, воспринимаются в странах тоталитарного социализма. Ма- териал, содержащийся в данной книге, свидетельствует о том, что такие процессы имеют место и в конституционной сфере. Не- которые процедуры и структуры, например, в организации пред- ставительных органов, исполнительной власти, выработанные практикой капиталистических государств и закрепленные в актах их конституционного права, уже десятилетия назад были воспри- няты, пусть с изменениями и с критикой, в странах тоталитарного социализма (обычно утверждалось, что сходство тех или иных ин- ститутов только внешнее, их социальная сущность различна, бо- лее того, противоположна). Были восприняты и многие институ- ты, связанные с проблемой прав человека (хотя положения, дек- ларируемые социалистическими конституциями, на практике не соблюдались). Даже в экономической и социальной сфере наблю- дается определенное сближение конституционно-правовых инсти- тутов разных социальных систем. Пожалуй, медленнее всего ука- занный процесс протекает в политической области.

Проведенный анализ позволяет выявить не только те или иные особенности, но и сформулировать некоторые общие поло- жения о состоянии современного конституционного права в мире, путях его развития, перспективах. Исследования свидетельству- ют, во-первых, о том, что начиная со второго десятилетия XX в. произошло принципиальное по своей значимости расширение объ- екта конституционно-правового регулирования. Если раньше кон- ституции ограничивались главным образом вопросами организации государственной власти и, в меньшем объеме, прав человека (в плане отношений государственной власти и личности), то почти все современные конституции включают положения, относящиеся к сфере экономики, социальных отношений, политической системы, основам духовной жизни общества. Это процесс социализации, политизации и идеологизации конституционного права, то есть все более полного регулирования основ всех главных сторон об- щественных отношений в их взаимосвязи. Конституция ста- новится универсальным, разносторонним документом, не огра- ничивающимся, как раньше, преимущественно вопросами госу- дарственности и прав личности, а распространяющимся на все общезначимые сферы жизни общества.

Регулирование новых сфер, однако, предполагает применение специфического конституционно-правового инструментария. Все чаще вопросы экономических и социальных отношений, социальноэкономических прав личности становятся предметом особых кон- ституционно-правовых норм, которые имеют прогностическое, ре- комендательное значение, ориентируют политику государства, пра- вительства, но не подлежат судебной защите. С другой стороны, конституция все чаще становится непосредственно действующим правом, а органы конституционного контроля расширяют приме- нение общих, декларативных норм к конкретным случаям, исполь- зуя для этого иногда положения преамбулы конституции.

Во-вторых, в конституционном праве стран мира наблюдаются две разные тенденции. Первая состоит в том, что усиливается сходство в структуре и содержании конституционного права раз- личных стран с точки зрения «набора» составляющих его консти- туционно-правовых институтов. Постепенно в ходе практической деятельности и взаимных влияний определился более или менее общий перечень институтов конституционного права, зафиксиро- ванный прежде всего в конституциях. С исчезновением большин- ства стран тоталитарного социализма, с отказом от социалистиче- ской ориентации (по тоталитарным моделям) большинства госу- дарств расширилась география сходства структуры и однообраз- ного содержания конституционного права.

Но такое сходство касается лишь наиболее общих черт и прин- ципов. Одновременно с тенденцией сходства проявляется другая тенденция: расширяется разнообразие конституционно-правовых институтов, возникают уникальные институты, отражающие исторические, национальные и иные особенности народов различных стран, разнообразнее становятся их содержание, а также институты, имеющие по существу одинаковое содержание, и напротив, разное содержание воплощается во внешне одинаковые по форме институты. Это обогащает конституционное право, нации и государства, бывшие ранее на задворках истории, ныне вносят свой вклад в развитие теории и практики конституционного права.

В-третьих, возрастает влияние общегуманных ценностей чело- вечества на конституционное право, чем в значительной мере объясняются отмеченные выше процессы сближения конституци- онного права разных систем, хотя есть множество и иных, в том числе технологических причин (например, выбор более эффектив- ной формы правового регулирования). Идеи демократии, право- вого (социально-правового) государства, неотъемлемых прав лич- ности и другие получают специфическое отражение в нормах кон- ституционного права. Вместе с тем эти принципы, зафиксирован- ные в конституциях, нередко служат прикрытием существующих авторитарных порядков. Более того, в некоторых странах они гру- бо искажаются либо от них вовсе отказываются. Имеет также место несоответствие провозглашаемых конституционных принци- пов и реально существующих институтов конституционного права, издаваемых государственной властью актов и конституционноправовой практики. Конституционно предписанная однопартий- ность (или провозглашение свободы партий и вместе с тем раз- решение другими актами деятельности только двух-трех партий), обязательная идеология, провозглашение «пожизненных президен- тов», поименно названных в конституциях, национальные приви- легии и открытый расизм — вот только несколько примеров кон- ституционных институтов, которые свидетельствуют о разрыве с общегуманными ценностями, накопленными человечеством.

В-четвертых, по-новому встает проблема идеологизации кон- ституционного права. Выше отмечалось, что всякая конституция несет на себе идеологическую нагрузку, отражая мировоззрение своей эпохи, взгляды ее создателей, говорилось и об общей тен- денции идеологизации. Вместе с тем во многих странах ей про- тивостоит другая тенденция. Происходит отказ от излишней идео- логической нагрузки конституционного права, которая так наску- чила народам социалистических стран, идут поиски более точных юридических формулировок, которые бы не только провозглаша- ли, но позволяли использовать юридические механизмы, а упо- мянутые в конституциях гарантии могли бы служить основанием для применения этих норм в судебном процессе. Стремление к юридической определенности норм конституционного права осо- бенно присуще постсоциалистическим государствам.

В-пятых, новые явления присущи процессам политизации и социализации конституционного права. Здесь также происходит преодоление излишних «перегибов». Особенно это относится к со- циализации, ибо опыт показал, что ее бремя, превосходящее возможности общества, его способности удовлетворить завы- шенные притязания лиц и общественных групп населения на долю общественного продукта, особенно если эти требования зна- чительно превышают их вклад в развитие общества, могут вести к упадку экономики, регрессу общества.

К сожалению, в большинстве стран (а это большинство состав- ляют развивающиеся страны) наблюдается тенденция падения роли конституции как основного закона. Это характерно и для постсоциалистических государств, что нередко сопровождается словесными декларациями об уважении конституционного поряд- ка. Вместе с нестабильностью конституционного законодательства уходят в прошлое те времена, когда конституция рассматрива- лась как почти неприкосновенный документ и даже поправки к ней принимались очень редко, становясь событием в жизни стра- ны. В настоящее время в развивающихся странах конституции действуют нередко лишь в течение нескольких лет. В Венесуэле за полтора века сменилось около трех десятков конституций. Правда, зачастую они были очень похожи одна на другую, но в среднем каждая действовала приблизительно пять лет. В Таилан- де за шесть десятилетий было принято полтора десятка конститу- ций, больше десяти — в Йемене за три десятилетия, во Франции после второй мировой войны сменились две конституции (1946 и

1958 гг.).

Но дело не только в нестабильности конституций. Иногда за- конодательство и практика многих стран (в том числе некоторых постсоциалистических государств, возникших на территории быв- шего СССР, включая страны Прибалтики) противоречат положе- ниям конституций и нормам международного права (например, о правах человека), которые этими же конституциями объявлены приоритетными. Это влечет за собой известную девальвацию кон- ституции в общественном мнении. Данный процесс имеет и дру- гую сторону. Во второй половине XX в. появились документы (их нередко называют национальными хартиями), которые ставились над конституцией. Такой была Национальная хартия Алжира 1976 г. (в обновленной редакции 1986 г.), Хартия малагасийской социалистической революции 1975 г. и др. Конституционное значе- ние иногда придавалось документам правящей партии при одно- партийной системе (например, Сейшелы). Даже короли иногда провозглашают хартии, которые ставятся выше конституции и су- щественно изменяют политическую систему страны (например, в Иордании).

После завоевания независимости странами Латинской Америки в развивающихся государствах произошло около 1 тыс. военных переворотов (включая и неудавшиеся). Приход к власти военных (революционных, государственных и т. п.) советов означал, как правило, приостановление или отмену конституции, издание институционных декретов, прокламаций, других актов, которыми военные правительства заменяли конституции. Это приводило к девальвации конституции и, следовательно, конституционного пра- ва, если рассматривать проблему в глобальном масштабе (в груп- пе развитых капиталистических стран подобной девальвации не существует).

И все же, несмотря на повороты и зигзаги, временные отступ- ления, неудачи анализ развития конституционного права внушает оптимизм. В нем больше позитивных, чем негативных сторон, идея воплощения в конституционном праве общечеловеческих ценно- стей, высоких моральных требований побеждает. Наиболее ярко свидетельствуют об этом крушение тоталитарных социалистиче- ских и просоциалистических режимов во многих странах Европы, Азии, Африки, Латинской Америки на рубеже 80—90-х годов, новеллы в конституционном праве многих капиталистических стран, законодательство которых воспринимает, хотя и в различ- ных вариантах, некоторые идеи подлинного социализма (социаль- ной справедливости, социальных функций частной собственности, необходимости мер по созданию условий для фактического ра- венства и др.).

Завершение процесса сближения различных правовых систем не будет скорым. Он займет века, поскольку, помимо других фак- торов, остаются еще проблемы совместимости правовых систем, например, мусульманского права и европейского. Но и эта труд- ность, как показывает пример Японии, Индии, в какой-то мере Китая, Египта, Ливана, преодолима. Если человечеству удастся избежать глобальной катастрофы (ядерной, экологической или иной), мирными путями преодолеть противостояние религий, иде- ологий, социальных систем, то последующие века, видимо, станут временем создания общемировых принципов конституционного права при богатстве и разнообразии его конкретных систем в от- дельно взятыхстранах.

Конституционными понятиями нельзя распоряжаться вольно. Лозунги «суверенизации», излишний акцент на разделении влас- тей без учета единства власти, недооценка значения социальноэкономических прав, неуемная приватизация и т. д. причинили много ущерба постсоциалистическим государствам.