В преддверии самого масштабного в истории ЕС расширения – с 15 до 25 членов, состоявшегося 1 мая 2004 года, стала очевидной необходимость изменения принципов управления Евросоюзом и структуры его руководящих органов. В противном случае, при сохранении действовавшего принципа консенсуса, важнейшие решения могли оказаться надолго заблокированными. Постановление о разработке общеевропейской Конституции было принято на саммите ЕС в декабре 2001 г. Помимо решения организационных проблем, она должна была способствовать появлению общеевропейского самосознания и сделать Европейский Cоюз моделью нового миропорядка.
Рабочий орган по разработке проекта (Конвент) возглавил бывший президент Франции Валери Жискар д`Эстен. 29 октября 2004 г. главы 25-ти государств-членов Евросоюза подписали в Риме новую Европейскую конституцию. 265-страничный документ содержит 450 статей и 60 000 слов, причем он появился сразу на 20-ти языках.
Конституция вводила должность Президента, назначаемого Европейским Советом сроком на 2,5 года. Предусмотрена также должность министра иностранных дел ЕС, представляющего единую европейскую внешнюю политику. Предполагается сокращение состава Еврокомиссии: с 2014 года число еврокомиссаров должно составить две трети от числа стран ЕС. Расширяются полномочия Европарламента, который должен был не только утверждать бюджет, но и заниматься проблемами, связанными с состоянием гражданских свобод, пограничного контроля и иммиграции, сотрудничества судебных и правоохранительных структур всех стран ЕС.
|
|
Принцип консенсуса заменяется принципом так называемого «двойного большинства», когда решение по большинству вопросов (кроме вопросов внешней политики и безопасности, социального обеспечения, налогообложения и культуры, где сохраняется принцип консенсуса) считается принятым, если за него проголосовали не менее 15 стран-членов, представляющих не менее 65 % населения всего Союза. Если какая-либо страна не согласна с постановлением Совета ЕС, то она может остановить его действие при поддержке еще как минимум 3 государств.
Несмотря на приобретаемое определенное внешнее сходство, Конституция не превращала Евросоюз в единое государство. В частности, полномочия Президента не шли ни в какое сравнение с полномочиями глав государств в Соединенных Штатах или Франции. А министр иностранных дел может говорить от имени ЕС только по тем вопросам, по которым у стран ЕС существовал согласованный подход. При наличии же разногласий он данного права лишается.
Тем не менее, и такое движение к интеграции показалось в некоторых странах чрезмерным. Для вступления Конституции в силу ее должны были ратифицировать все члены ЕС. Часть государств выбрала ратификацию парламентским путем, остальные – посредством общенациональных референдумов. Первый плебисцит – в Испании – прошел успешно, но следующие – во Франции и Нидерландах – принесли отрицательный результат. Сильная оппозиция предложенному формату реализации общеевропейской идеи имела место также в Великобритании, Дании и Польше.
|
|
В результате на саммите ЕС 22—23 июня 2007 г. была достигнута принципиальная договоренность о разработке «Договора о реформе» – облегченной версии Конституции, содержащей главным образом положения о порядке функционирования институтов Евросоюза в новых условиях.
Этот Договор был подписан на саммите в Лиссабоне 13 декабря 2007 г. под официальным названием «Лиссабонский договор о внесении изменений в Договор о Европейском Союзе и Договор об учреждении Европейского Сообщества». Он состоит из преамбулы, 7 статей, 13 протоколов и 59 деклараций. В соответствии с ним претерпели изменения три основополагающих документа ЕС: Договор об учреждении Европейского Сообщества (1957 г.), Маастрихтский договор (1992 г.) и Договор об учреждении Европейского Сообщества по атомной энергии (1957 г.).
Для предотвращения повторения ситуации, случившейся во Франции и Нидерландах, было предусмотрено его одобрение парламентами стран-участниц, за исключением Ирландии, где референдум был обязателен.
Однако проблем избежать все равно не удалось. Если с парламентской поддержкой серьезных затруднений не возникло, то ирландский референдум, состоявшийся 12 июня 2008 г., дал отрицательный результат. И лишь повторный аналогичный плебисцит, проведенный 2 октября 2009 г., привел к успеху. В итоге документ вступил в силу 1 декабря 2009 г.
Договор изменяет ценности и цели Европейского Союза. Принципы, рассматривавшиеся ранее как декларативные: защита граждан ЕС по всему миру, экономическое, социальное и территориальное единство, культурное многообразие и др., наряду с социальными целями, становятся основополагающими задачами политики Евросоюза. В качестве главных целей определены создание «внутреннего рынка», достижение полной занятости, социальный прогресс, высокий уровень защиты окружающей среды, борьба против дискриминации, социальная справедливость, защита прав детей и т. д.
Среди конкретных результатов следует выделить то обстоятельство, что Европейский союз стал правосубъектным, т.е. получил возможность заключать международные договоры во всех сферах его компетенции в четырех случаях:
— если это предусмотрено основополагающими договорами ЕС;
— если того требует достижение целей, означенных в договорах;
— если того требует юридически обязательный документ ЕС;
— если данный договор может «повлиять на общие правила ЕС или изменить их.
Вместе с тем, государства ЕС сохранили право заключать любой международный договор при условии, что он не противоречит соглашениям, подписанным ЕС или не относится к зоне компетенции Союза. Внесены изменения в отношении институтов Союза. Введен пост Постоянного председателя Европейского Совета. Он избирается европейскими лидерами квалифицированным большинством на 2,5 года с возможностью переизбрания на второй срок. Кроме того, расширены полномочия Верховного представителя Союза по внешней политике и политике безопасности, назначаемого Европейским Советом квалифицированным большинством по согласованию с Председателем Еврокомиссии. Он реализует Общую внешнюю политику и политику безопасности Европейского Союза, возглавляет Совет по международным отношениям и одновременно является одним из Вице-председателей Комиссии с задачей осуществления связей с внешним миром.
|
|
19 ноября 2009 г. Председателем Евросовета был избран премьер-министр Бельгии ХерманванРомпей, а Верховным представителем – британская баронесса Кэтрин Эштон.Сам Европейский Совет, в который входят его председатель, главы государств или правительств стран-участниц и председатель Комиссии, стал полноценным институтом Союза. В работе Совета участвует также Высокий представитель ЕС по внешней политике и политике безопасности.Европейскому Парламенту предоставлено право избрания председателя Еврокомиссии. В самом парламенте введена новая система распределения мест. Число депутатов ограничивается 750+1 (председатель); места распределяются по принципу «снижающейся пропорциональности»: минимум 6 представителей от государства, максимум – 96. Данная схема вступит в силу в 2014 г., до того времени предусмотрен переходный период, в течение которого будет применяться ныне действующая система.
Комиссия Европейских Сообществ официально переименована в Европейскую Комиссию. До 2014 г. она сохранит нынешний порядок формирования – по одному представителю от каждого государства ЕС, включая Верховного представителя по внешней политике и политике безопасности. В дальнейшем в ее состав будут входить число представителей, соответствующее 2/3 от количества стран ЕС, если Европейский Совет единогласно не примет иного решения. Таким образом, при 27 странах-участницах Комиссия будет состоять из 18 комиссаров. Они будут определяться на основе принципа ротации между государствами ЕС и назначаться Европейским Советом квалифицированным большинством голосов.
Договор расширил список вопросов, голосование по которым проводится по принципу квалифицированного большинства. В то же время решения по проблемным вопросам (налоги, социальная безопасность, внешняя политика, политика безопасности, оперативное сотрудничество полиции, места в институтах) будут по-прежнему приниматься единогласно. Кроме того, более четко разделены компетенции Евросоюза и национальных правительств. Граждане ЕС получили право выступать с предложением Европарламенту или Совету изменить законодательство, для чего необходимо собрать не менее миллиона подписей граждан. Комиссия при этом сохраняет за собой право решать, следует ли удовлетворять этот запрос.
|
|
Несмотря на то, что текст Хартии по правам человека в Договор не включен, ее положения стали обязательными.
Наконец, впервые в Договоре в рамках ЕС предусматриваются условия и процедура выхода из Союза. Для этого необходимы соответствие законодательству страны; уведомление Европейского Совета и его решение, принятое квалифицированным большинством.
Как видно, основные положения Конституции остались в новом документе. Что же касается отличий, то планировалось, что она заменит собой предыдущие европейские соглашения, в то время как Лиссабонский договор лишь дополняет и уточняет существующие правовые акты. Кроме того, в него не вошли некоторые наиболее спорные моменты, содержавшиеся в Конституции, такие как придание государственного статуса флагу и гимну EС. Таким образом, Лиссабонский договор стал завершением очередной политической и институциональной реформы Европейского Союза и, как предполагается, определил его будущее на ближайшие 15—20 лет.