Вывод четвертый. Утверждение, что финансовые отношения имеют объективный характер, требует разъяснения: финансовое право — не отрасль права, а сугубо научное направление сбора, об-
' См.: Мельник А.Н. Некоторые проблемы применения уголовной ответственности за нарушение валютного законодательства / / Финансовое право. — 2003. - № 5. - С. 17.
2 Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. — М., 2003.
14
работки сведений и данных о протекании «объективных» процессов, подобно тому как специалисты-биологи классифицируют виды растений и животных, а, скажем, гляциологи изучают поведение ледников.
Между тем наукой финансового права накоплен и множится созидательный потенциал, способный помочь стране преодолеть наметившийся дисбаланс между целями финансовой политики и безыскусным их осуществлением государственными органами.
Вышесказанное основывается на том, что взаимосвязь между финансами и правом далеко не однолинейна, как мы полагали многие годы. Очевидно, со становлением экономических отношений, так называемого индустриального общества, нарастает потребность в их правовом опосредствовании, результатом чего становится появление множества исходных юридических категорий, таких как сделка, договор, обязательство, неустойка, необходимых для строительства отношений гражданского оборота, наряду с публично-правовыми понятиями, конкретизирующими государственное управление экономической жизнью. Первоначально возникнув в средневековой экономике и почти не трансформируясь, постепенно перешло в современность то самое соотношение «вертикали» и «горизонтали», которое лежит в основе деления права на частное и публичное.
Относя безоговорочно финансовое право к праву публичному только на том основании, что оно не относится к гражданскому праву, мы, вероятно, игнорируем результаты вторичного кровообразования, а именно появления юридических массивов более позднего «слоя», свойства которых отличны от классических отраслей права. Признается, что, к примеру, трудовое право произошло от гражданского права в результате объемного развития группы договоров на выполнение работ (в Монголии, кстати, трудовой договор — один из гражданско-правовых договоров), а экологическое право — «результат отпочкования» от административного права.
Но имеет право на существование и другая версия, сводящаяся к тому, что усложнение и обогащение экономических и политических отношений приводит к появлению отраслей, не поддающихся классификации по критерию «публичное» или «частное», отражающих особенности производственных отношений в их развитом состоянии. Гипотетически финансовое право могло бы быть такой отраслью права.
В пользу такой версии говорит то, что имущественные отношения вертикального типа (не называя специально их финансовыми) известны праву с момента его возникновения; осуществлялось и осуществляется интенсивное их регулирование в виде, например, уголовно-правовой охраны. В России прообразы современных фи-
15
Дискуссионные вопросы теории финансового права
Глава первая. Финансы, и право: соотношение понятий
нансово-правовых институтов и подотраслей бесконфликтно существовали в кругу категорий традиционных правообразований или даже как бы вне права (пример — бюджетное финансирование) до начала XIX века. На этом фоне появление новой отрасли правоведения — государственного хозяйства, ставшего впоследствии финансовым правом, вряд ли можно объяснить некими «отпочкованиями».
Как древнее ростовщичество не есть банковское дело, так и средневековые подати — это не будущие налоги. Финансовое право XIX — XX вв. — глубоко самостоятельное явление в развитии общества, связанное с предыдущим этапом, скорее всего, лишь осмыслением опыта и отказом от ранее существовавших юридических форм и конструкций.
Рискну предположить, что финансовое право, с точки зрения истории, возникло вследствие накопления в обществе некоего значительного демократического потенциала, достаточного для проникновения публичной власти в денежно-имущественную сферу. Не движение денег как таковых, но деятельность государственной администрации во имя общего блага служит изначальной целью науки государственного хозяйства — финансового права. Умеренность и разумность налогов, экономность в расходовании государственных средств, содействие экспорту и импорту, финансовое стимулирование производства, осуществление социальных программ — эти и другие схожие с ними лозунги навсегда останутся на знамени финансового права как следствие и инструмент демократических преобразований.
Для «оживления» этих постулатов создается специальный юридический инструментарий, который заменяет собой существующее правовое регулирование. Возможен и другой ход событий — воспроизведение «чужих» юридических конструкций, своего рода переложение их на финансово-правовой язык. Допустимо и третье — включение норм и понятий другой отраслевой принадлежности в ткань финансово-правового регулирования путем презюмирования. В первом случае необходимо упомянуть появление в начале 90-х годов прошлого века налогового законодательства, пришедшего на смену преимущественно неналоговой мобилизации доходов в бюджет в условиях плановой экономики; примером второго служат обеспечительные меры для исполнения налоговой обязанности по Налоговому кодексу, как будто «списанные» из Гражданского кодекса. Третий путь проиллюстрируем предельной лапидарностью Бюджетного кодекса по вопросу о составе казны Российской Федерации и казны субъекта Федерации и о пределах финансовой правоспособности России и ее субъектов, поскольку эти вопросы решены соответственно в главах 5 и 13 ГК РФ.
16
Возможны, безусловно, и другие более диалектически сложные соотношения действия норм и институтов различных отраслей права при регулировании финансовых отношений. В частности, помимо собственно финансовых к сфере финансов относятся и многие организационные, процедурные и иные обеспечительные правовые отношения, не имеющие имущественного наполнения и выполняющие вспомогательную, но крайне важную роль. Трудно, например, представить себе налоговое право без института налогового контроля, академически тяготеющего к административному праву.
Область финансов, таким образом, — общий предмет правового регулирования практически всех отраслей российского права, и этим финансовое право отличается от других отраслей права, обладающих преимущественно своим собственным монопредметом правового регулирования.
Вместе с тем финансовое право выполняет роль того самого комплексного инструментария, который формирует всю систему понятий и категорий правового регулирования финансовых отношений. Не имеет, например, права на существование понятие налога для целей уголовного преследования неисправных налогоплательщиков, как недопустим и дуализм в понимании банковского кредита в гражданско-правовом смысле, отличном от финансово-правового содержания понятия, и т.д. Эти утверждения подтверждаются тем, что именно финансово-правовая определенность формирует содержание того или иного явления или процесса в финансовой сфере. Как ошибка при определении видовой принадлежности дорого обходится любому существу (вспомним хотя бы историю гадкого утенка), так и ошибка в видовой принадлежности экономического явления чревата серьезными негативными последствиями. Например, в связи с увлечением законодателя в последнее время договорной формой регулирования существует серьезная опасность узаконения возможности заключения гражданско-правовых договоров по финансово-правовым вопросам и, соответственно, финансовых соглашений — по вопросам гражданского права.
Следует, видимо, предположить, что видовую принадлежность того или иного, особенно из вновь возникающих, экономического явления определяет тип (характер) правового интереса, сопутствующего этому явлению. Приведем пример (из ряда вопиющих): по действующему законодательству страхование гражданской ответственности владельцев транспортных средств по своей конструкции является в сущности налоговым институтом, применяемым в чужеродной для него среде, а именно в режиме административного принуждения.
Представляя собой синтетическое явление, правовой интерес способен детерминировать норму или институт не только по отрас-
17
Дискуссионные вопросы теории финансового права
Глава первая. Финансы и право: соотношение понятии
левой принадлежности, но и внутри системы соответствующей отрасли. Проблема лишь в том, что типология правовых интересов в науке финансового права практически отсутствует.
Традиционно для всех субъектов финансового права единым правовым интересом признавалось лишь точное и своевременное исполнение своих обязанностей. Так, применительно к налогообложению об этом пишет Н.П. Кучерявенко: «Закрепляя в правовой форме налоговый интерес, властвующий субъект не принимает во внимание субъективное отношение к этому обязанных лиц; согласие их с налоговой обязанностью, несогласие с ней или даже нежелание платить налоги»1. Понимая правовой интерес как предпосылку приобретения и осуществления субъективного права2, мы вынуждены прийти к одному из двух неутешительных выводов: либо финансовое право функционирует по своей собственной методе, не предполагающей представления субъективного права, либо субъекты финансового права лишены субъективного финансового права (но какие же тогда они субъекты права?!).
В действительности характер финансовых отношений, как отношений имущественных, с неизбежностью предопределяет признание и уважение правового интереса их участников, дело, в сущности, за совершенствованием законодательства и правоприменительной практики. В имущественные отношения субъекты вступают, реализуя свою волю, т.е. правовой интерес, и, следовательно, правовое регулирование финансовых отношений само по себе является главной гарантией допуска правового интереса в круг категорий финансового права, пусть даже и в объеме, несколько меньшем, чем в праве гражданском3.
У читателя может сложится мнение об абстрактности, выспренности поставленной проблемы. В практическом ключе эта проблема выглядит как возможность признания за сторонами финансовых отношений права на инвариантность их взаимодействия в рамках налоговой, бюджетной или иной другой обязанности, без чего право перестает быть правом и превращается в свою противоположность — долженствование. Давно ли единственным алгоритмом взаимоотношений налогового органа с налогоплательщиком была уплата налога? По ныне действующему Налоговому кодексу в распоряжении сторон помимо платежа есть еще несколько вариантов правомерного поведения.
18
Завершая эту главу, хотел бы отметить, что построению оптимального соотношения финансов и права в немалой степени могло бы способствовать дальнейшее сближение единых теоретически, но существующих раздельно подотраслей финансового права — налогового, бюджетного, эмиссионного права. Нецелесообразно один и тот же субъект рассматривать и как налогоплательщика, и как получателя бюджетных средств, и как реципиента денежной эмиссии, и как вкладчика и клиента банка. Принципиально, что все названные (и многие неназванные) статусы — суть разные грани единого комплекса прав и обязанностей субъекта финансового права. Поддержание этого единства — основа предотвращения дезинтеграции финансового права в системе права, распада этой отрасли на отдельные части, не объединенные единым предметом и методами правового регулирования, сквозными, едиными для всех институтов и подотраслей принципами и юридическими категориями, т.е. всем тем, с чем мы связываем единство отрасли российского права.
1 Кучерявенко Н.П. Курс налогового права. — Харьков: Легас, 2004. —
Т. И. - С. 353.
2 См.: Грибанов В.П. Осуществление и защита гражданских прав. — М.:
Статут, 2004. - С. 242.
3 Грибанов В.П. Указ. соч. — С. 378.
Глава вторая. Финансовая деятельность государства
ГЛАВА ВТОРАЯ ФИНАНСОВАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ГОСУДАРСТВА
В системе понятий и категорий финансового права, пожалуй, нет ни одного, неоспоримая ценность которого не подвергалась бы сомнению, а практическая значимость ничем не подтверждалась.
За исключением первого советского учебника финансового права1, все последующие открываются соответствующей темой — финансовая деятельность государства. И это, собственно, отражает само существо финансового права как отрасли сугубо публичной и претендующей на роль научной концепции функционирования государства в сфере имущественных отношений. Схема, которая лежит в основе выделения финансовой деятельности государства в категорию финансового права, приблизительно такова: осуществление функций по созданию и распределению денежных фондов государства (они же — финансовые ресурсы) настолько важно и ин-фраструктурно для общества, что оно не может не выливаться в самостоятельное и относительно автономное направление социальной политики, именуемое финансовой деятельностью государства.
Следует полностью согласиться с тем, что финансовая деятельность государства (а в работах последних лет выделяется еще и аналогичная деятельность муниципальных образований) — именно тот движитель, который запускает в том или ином режиме действие налогового, бюджетного, внешнеэкономического, страхового и многих других конкретных финансовых механизмов. В конечном счете финансовая деятельность государства — реализуемая властная воля применительно к конкретным финансово-правовым институтам.
Однако категория финансовой деятельности государства — категория далеко не бесспорная. Зададимся лежащим на поверхности вопросом: если деятельность государства в финансовой сфере удостоена особого понятия и если финансовое право — отрасль публичного права с обязывающим регулированием, то почему специалисты трудового, административного, экологического права не воспользовались этим примером, в чем причина отсутствия понятий
«конституционная деятельность государства», «уголовно-правовая деятельность государства» и т.д.?
Вчитаемся повнимательнее в учебники финансового права. Легко можно заметить тупиковость понятия финансовой деятельности государства, ее абсолютную некреативность. Исчерпав себя в отдельной главе с несколькими параграфами, данная категория исчезает из поля зрения читателя навсегда, уступая место конкретным правовым институтам и механизмам.
Между тем финансовая деятельность государства как методологический прием и как алгоритм участия государства в финансовых отношениях имеет крайне важное значение. Без этого понятия любая гипотеза о предмете, методе и системе финансового права будет страдать неполнотой и ущербностью. Отталкиваясь от финансовой деятельности государства как осуществления известных функций, мы должны признать первичность этой деятельности по отношению к возникающим в результате финансово-правовым институтам.
Как уже отмечалось выше, в принципе, государство в области финансов не связано теми или иными правовыми ценностями и ориентируется на свои имущественные и политические интересы. В свою очередь, практика — удовлетворение этих интересов, будучи формализованной в виде соответствующих правовых или полуправовых актов, становится материей финансового права.
Давно ли, например, безоговорочно считалось, что налог по своей природе бесцелевой платеж и наличие цели изъятия средств в бюджет препятствует отнесению этого платежа к числу налогов. И что же? Появился ряд целевых налогов и сейчас этот критерий в анализе системы налогов более не применяется. Примеры из быстротекущей финансовой жизни можно продолжить...
Представляется, что к понятию финансовой деятельности государства мы должны подходить, прежде всего, как к не имеющему юридического наполнения и связанному с непосредственным решением имущественных и иных сущностных задач государства. Собственно, не отрицают это и ведущие специалисты финансового права. «Посредством финансовой деятельности (государства. — С.З.), — пишет Н.И. Химичева, — создается материальная основа, необходимая для функционирования органов государственной власти и управления, правоохранительных органов, обеспечения обороноспособности и безопасности страны»1. При этом важно еще раз подчеркнуть, что под финансовой деятельностью следует понимать фактическое осуществление конкретных функций государства как носителя публичной власти.
1 Финансовое право. — М., 1940. — С. 16.
20
Химичева Н.И. Финансовое право. — М., 2003. — С. 38.
21
Дискуссионные вопросы теории финансового права
Глава вторая. Финансовая деятельность государства
При более широком подходе финансовой деятельностью может быть названа деятельность любого субъекта, связанная с созданием и использованием тех или иных денежных средств (финансовых ресурсов) внутри определенной системы (сообщества, корпорации, общественной организации, трудового коллектива и т.д.). Не забегая, однако, вперед, ограничимся утверждением, что от всех иных видов такой деятельности финансовая деятельность государства (а в федеративном государстве — и его субъектов) отличается качественно и принципиально тем, что она осуществляется как публичная деятельность и в публично-правовых формах. Несколько иная ситуация с муниципальными финансами, которые наряду с властной составляющей включают в себя частное начало.
Было бы неправильно считать, что частное начало неизвестно финансовой деятельности государства. Последнее нередко прибегает к частным методам и приемам (займы, лотереи, выпуск государственных ценных бумаг и многое другое). Однако именно в публичном ключе государство пытается решать свои основные как имущественные, так и политические финансовые задачи.
Более точно формулируя, отметим, что государство осуществляет финансовую деятельность и как субъект публичной власти, и как носитель частного имущественного интереса. Возникающий при этом дуализм приемов и методов не должен скрывать от нас того непреложного факта, что публичная власть реализуется через финансовую деятельность государства, частные же интересы государства приобретают иную организационно-правовую форму. Вполне допустимо именовать осуществление частноправовых интересов государства и финансовой деятельностью, но эта деятельность не будет отвечать признаку публичности и ей соответствующим правовым приемам и методам.
Ценность понятия финансовой деятельности государства, по всей видимости, состоит именно в том, что, пользуясь этой категорией, мы в состоянии разграничить сферы деятельности государства как субъекта публичной власти и как носителя имущественного интереса частного характера.
Для иллюстрации сказанного приведем такую противоречивую фигуру, как федеральные, муниципальные и иные унитарные предприятия, вокруг судьбы которых сломано множество научных копий. Существование их в качестве особой категории участников хозяйственного оборота трудно объяснить только неравномерным ходом приватизации государственной собственности в отраслевом аспекте. ГУП или МУП, будучи несобственником закрепленного за ним имущества в гражданском и финансовом обороте, уравнен в правах с акционерными обществами, партнерствами и другими юридическими лицами-собственниками. Этим путем государство
22
не только сохраняет в своей собственности соответственный имущественный комплекс, но и отправляет его в «коммерческое плавание по волнам рыночной экономики», преследуя как общественно полезные цели, так и частный интерес.
Государство, осуществляя налоговую, валютную или иную другую реформу, рассчитывает, что ее результаты скажутся равнопо-рядково и на частных и на государственных юридических лицах, так как для финансовой деятельности государства имеет значение не столько имущественный или, в целом, экономический результат, сколько эффект упорядоченности, урегулированное™ в той или иной сфере финансов.
В ходе непрекращающейся многие годы научной дискуссии о предмете финансового права, соотношении финансов и права, системе финансового права многократно высказывались мнения о необходимости определения предмета финансового права как системы публичных финансов. Так, П.С. Пацуркивский утверждает в своей концептуальной статье о предмете и границах финансового права постсоциалистического государства следующее: «...материальный предмет финансового права есть публичные финансы, являющиеся по своей сущности распределительными и перераспределительными отношениями...»1
Поскольку финансовая деятельность государства в литературе олицетворяется с публичными финансами, то, следовательно, именно в результате этой деятельности и функционирует механизм распределения и перераспределения — финансовый механизм. Казалось бы, вырисовывается и легко прогнозируется в своем развитии конструкция, основанная на том, что государство, используя свои уникальные возможности и полномочия, непосредственно вступает в публичные (финансовые) отношения с юридическими и физическими лицами по поводу распределения и перераспределения финансовых ресурсов государства.
В подтверждение этой доктрины используется, как правило, концепция французского ученого П. Годме, изложенная в его книге «Публичные финансы», получившей почему-то в переводе название «Финансовое право»2. Все специалисты, обращавшиеся к этой проблематике, так или иначе вынуждены были солидаризироваться с П. Годме в его воззрениях на роль публичных финансов и их приоритет над финансами частными и в этих же целях закрывать глаза
1 Пацуркивский П.С. Финансово-правовая доктрина постсоциалистиче
ского государства. — Черновцы, 2003. — С. 26.
2 Годме П.М. Финансовое право. — М., 1978. — С. 27.
23
Дискуссионные вопросы теории финансового права
Глава вторая. Финансовая деятельность государства
на низведение права этим автором до нулевой отметки, что, собственно, простительно для неюриста.
В действительности же теория П. Годме не в состоянии объяснить многие финансовые явления именно в юридическом ключе. И прежде всего это относится к источникам возникновения тех самых финансовых ресурсов, которые все, вслед за П. Годме, стремятся распределять и перераспределять.
Можно ли считать допустимым автоматическое причисление денежных потоков, возникающих вследствие гражданского оборота, к финансовым ресурсам государства? Кроме социалистического государства, строящего свои отношения с бизнесом в сугубо публичном ключе, иные социально-экономические формации не могут утвердительно ответить на этот вопрос. Между гражданским оборотом и механизмом распределения и перераспределения должен существовать некий промежуточный механизм трансформации частной денежной массы в ресурсы финансовой системы. Именно он призван легализовать «отведение» части этого потока в иное (публичное) русло, уполномочить органы государства на управление ею и, самое главное, легализовать принудительное умаление имущественных прав собственников и иных владельцев денежных средств налогоплательщиков и наделение других субъектов (юридических и физических лиц — получателей финансовых ресурсов) правом обладания ими.
Нетрудно предположить, что в этом и состоит существо финансовой деятельности государства. Не замечая этого, мы тем самым наделяем государство возможностью, способностью и правом вступления в непосредственные, а точнее, неопосредствованные отношения по поводу изъятия у участников гражданского оборота денежных средств в государственные фонды с последующим распределением и перераспределением этих средств. А что это, как не теоретическое обоснование произвола и волюнтаризма государства в сфере финансов?
Следование демократическим началам и ценностям в устройстве общественной жизни, как представляется, требует точного нахождения места и способов применения публичной власти, публичного регулирования. Я убежден, что терминологический оборот «публичные финансы» не только весьма туманен, но и опасен в применении — так же, как были опасны средневековые суверены, для наполнения своей казны грабившие не только своих подданных, но и прохожих и проезжих, вступая с ними в примитивные фи7 нансовые «отношения». Понадобились века, чтобы ограничить аппетиты государства волею парламента, развитой системой финансовых законов, юридическими процедурами, судебной защитой —
24
всем тем, что сейчас и составляет элементы публично-правового порядка.
Вообще, слитное использование терминов «финансы» и «публичная власть» дает парадоксальный результат: якобы финансовый механизм функционирует вследствие прямого публичного (государственного) волеизъявления. Конечно же, публичные финансы существуют, но они, по своей сути, продукт правового регулирования взаимоотношений между органами государства, с одной стороны, и участниками товарно-денежного (гражданского) оборота — с другой, но далеко не прямой результат непосредственного волеизъявления государства. То, что реализация имущественного и иного экономического интереса) осударства осуществляется не иначе как правовым путем, от того, что мы к этому привыкли, не перестает быть величайшим завоеванием демократии и прогресса. Допустить иное — значит вернуться в мир «высочайших» и других соизволений. И следовательно, какова бы ни была воля и интерес государства, его финансовая деятельность не может возыметь иного результата, нежели создание, отмену или усовершенствование финансового института и установления правового порядка его применения в координации с другими финансовыми и нефинансовыми регуляторами экономической жизни.
Далеко не случайно любые нововведения осуществляются в стране «поинститутно». Финансовая история государства — это всегда волны налоговых, таможенных, бюджетных, валютных, кредитных, страховых реформ, периодически сменяющих или дополняющих друг друга. В их основе специализированный нормативный акт самой высокой юридической силы. В нашей стране после долгого периода «господства» актов правительства (1917—1991 гг.) практика государственного управления вернулась к использованию закона как наиболее совершенной юридической форме осуществления той или иной финансовой реформы.
Нет необходимости называть другие составляющие финансовой деятельности государства, они совпадают с элементами, из которых строится правопорядок в любой иной сфере государственного управления. Однако важно еще раз подчеркнуть, что финансовая деятельность государства, требуя, конечно же, каких-то затрат, сама по себе не является имущественной деятельностью и ее осуществление не приводит к материальным имущественным результатам. Финансовая деятельность вызывает создание правовых возможностей функционирования финансовой системы и возникновение множества организованных, информационных, материальных и процессуальных правоотношений, обеспечивающих формирование, распределение, перераспределение денежных фондов.
25
Дискуссионные вопросы теории финансового права
Глава вторая. Финансовая деятельность государства
Долгие годы усилия многих теоретиков финансового права были направлены на доказывание однородности финансового механизма, что, в свою очередь, должно было служить доказательством самостоятельности, интегрированное™ и автономии финансового права как структурного элемента системы советского права. С изменениями социально-экономической формации, которые мы переживаем, данная точка зрения остается господствующей. Вместе с тем появляются и выносятся на суд научной общественности и иные взгляды. В связи с этим нельзя не упомянуть оригинальные мысли Д.В. Винницкого. Критика взглядов последнего может быть сформулирована цитатой из уже упомянутой статьи П.С. Пацуркив-ского, считающего, что «единая по экономическому содержанию финансовая система не может детерминировать образование нескольких качественно разнородных отраслей права»1. Не вдаваясь в дискуссию о применимости к финансам понятия «отрасль права», зададимся пока только одним вопросом, что первично — право или финансовая система и соответственно что чего детерминирует?
Из предыдущего повествования (гл. 1 настоящей работы) ясно, что автор — горячий сторонник вторичности финансов и производ-ности финансовой системы от права. По моему мнению, не будучи правовыми, никакие отношения не только не в состоянии стать финансовыми отношениями, но и не в состоянии вообще возникнуть как социальная реальность. Следовательно, система методов и приемов правового регулирования, в конечном счете, детерминирует финансовую систему, а не наоборот. Ответы на вопросы о системе, предмете финансового права бессмысленно искать в существе или экономической природе регулируемых отношений. Ответы коренятся в особенностях самой правовой формы финансов и причина тому — первичность права и вторичность финансовой системы как производной от права.
Предвидя возражения, сразу же хотелось бы оговориться: выдвигая вышеприведенный тезис, автор прежде всего хотел подчеркнуть, что наряду с экономическим началом, от которого зависят все финансовые и правовые конструкции (но зависят в конечном счете), финансовая система государства — явление, во многом производное от общего правового строя, системы господствующих в конкретной стране правовых ценностей, конституционных основ правового положения личности, производственных и иных коллективов, органов государства и т.д. В противном случае мы не сможем найти приемлемых объяснений различиям в построении финансовых систем государств, находящихся в одном географическом районе, со сходной