Функциональная система государства

Лекция 1. Проект социального государства: сущностные характеристики

1.1. Социальные функции государства

Государство – это важнейший институт социально-политической системы, организующий совместную жизнь населения на определенной территории и обеспечи­вающий должный социальный порядок, поддержание соответствующих норм и правил человеческого общежития. Прежде всего, государство ориентировано на обеспечение целостности и сохранности общества, формойкоторого оно выступает. Государство является достоянием всего общества, оно не может и не должно следовать интересам одних людей, не замечая интересы других.

 

Функциональная система государства

 

Родовые функции	Первичные функции	Первичные сложные функции	Вторичные функции	Вторичные сложные функции
Правовая (юридическая)	Нормотворчество (создание правовой системы и управление ею). Регулирование отношений государства и общества.	Издание обязательных для всех законов		Защита личных прав и свобод
Господство и принуждение (политическая)	Обеспечение политического господства	Идеологическая функция. Защита государственного строя. Создание и использование вооруженных сил.	Поддержка религиозных и идеологических институтов.	Культурно воспитательная деятельность. Формирование и удовлетворение культурных запросов. Формирование социальных стереотипов. Формирование гражданственности.
Организационно-управляющая	Регулирование классовых, национальных, социальных и экономических отношений. Экономическая функция. Социальная функция.	Осуществление внутренней политики. Внешнеполитическая функция. Создание условий экономического развития. Финансовая политика. Регулирование трудовой деятельности. Перераспределение национального богатства.	Обеспечение политической стабильности. Координация действий различных субъектов политической системы. Координация деятельности с другими государствами. Дипломатия. Регулирование внешней торговли. Регулирование естественных монополий. Денежная эмиссия. Взимание налогов и сборов. Выпуск займов. Бюджетная политика. Социальная защита престарелых, пенсионеров, молодежи, безработных.	Планирование экономических показателей. Стимулирование отраслей экономики. Развитие науки. Регулирование природопользования. Сохранение экологии. Выравнивание условий жизни (сглаживание социального неравенства). Преследование общего блага. Повышение уровня личного потребления.

 

Государство является сферой общего интереса, реализовать который возможно благодаря ресурсам власти, сосредоточенным в руках государства. Данный институт отличается от гражданского общества, которое ориентировано на удовлетворение частного интереса (индивидуального или группового).            (По словам А. Смита, с одной стороны, государство должно делать то, что невозможно или невыгодно для частных лиц, а с другой – поддерживать, охранять естественные права и свободы граждан.)

Фактически, содержание понятия «государство» складывается из трех основных составляющих – власть; обустройство общества; экономика («общественная» и «властная» линии в научных трактовках государства). Экономическая функция государства исторически лежала в основе и властной, и общественной функций. Исторически государство обеспечивало «общественное благо» через свои экономические функции (наиболее полно и завершенно это положение выражено в марксистской политэкономии). При этом помимо экономических функций, обеспечивающих достижение полезностей, государство является носителем благ, которые полезны для общества в целом, но не находят отражения в интересах отдельно взятого человека а, следовательно, не поддаются чисто рыночным мотивациям.

На ранних этапах развития государства социальная направленность только обозначалась, но не являлась его целью. Основные потребности людей удовлетворялись, прежде всего, через экономические функции государства. Регулирование экономической жизни общества являлось основой обеспечения реальной жизни людей, выступало как собственно социальная функция.

Развитие социальных функций государства характеризуется двойственным процессом. С одной стороны, на более высоком уровне развития государственности растет их количество, а с другой – социальные функции включались в сложные функциональные системы наравне с правовыми, политическими и экономическими функциями, увеличивался удельный вес институтов (учреждений и органов власти, правовых норм и др.), связанных с осуществлением социальной функции. Происходил процесс постепенной «социализации» государства и всех его функций с перспективой его трансформации в полноценное социальное государство.

 

Социальными могут являться только те функции,через которые государство реализует свою целенаправленную социальную деятельность.

 

Этапы развития социальных функций государства (социальной деятельности):

r Этап «стихийной благотворительности» с момента формирования семейно-родовых общин до конца Средневековья. Отличительной его особенностью является движущий мотив милосердия, а наиболее развитые формы представлены практикой монастырского и церковного призрения.

Два источника проявления социальной деятельности – рациональный и иррациональный. Рационализм был связан с задачами выживания и, в большинстве случаев, проявлялся в виде взаимной поддержки членов общины, перераспределении благ и помощи соплеменникам. Общественное существование человека формировало определенные принципы самоорганизации и защиты родового пространства в целях выживания рода в условиях столкновения с соседями, завоевателями, природой. Иррациональный источник социальной деятельности кроется в социально-психологических механизмах нравственности, чувстве сопереживания и милосердии.

 В средневековом сословном обществе существовал институт клиентелы – «патрон-клиентских связей» – системы социальной поддержки сеньором своих сторонников («клиентов»). Кроме того, статус человека средневековья определялся его членством в определенной корпорации (рыцарский орден; монашеский орден; ремесленники; городская община и т.п.). В рамках своей корпорации индивид обладал равноправием с другими ее членами и мог рассчитывать на ее помощь в трудной ситуации. Корпоративное равенство и чувство корпоративной солидарности позднее привели в европейской традиции к осознанию необходимости такого устройства государства, в котором равенство и солидарность станут универсальными.

r Этап борьбы против нищеты. С одной стороны, происходит дальнейшее развитие общественной благотворительности, её структурирование, расширение сфер приложения, создание специализированных институтов, функционировавших за счет пожертвований («милости боголюбцев») при формальной поддержке и заинтересованности государства. С другой стороны, государство рассматривает социальную защиту лишь с позиций милосердия, а основой его политики является отношение к социальным болезням как к злу. С XVI века в Европе появляются законы против отдельных бедствующих социальных групп – бродяг, нищих, осиротевших и больных – и создаются специализированные пенитенциарные учреждения – смирительные дома, работные дома, карантины, в которые направляют принудительно.

r Этап общественного призрения (втор. пол. XVIII в. – 70-е годы XIX в.). Две основные характеристики данного этапа: во-первых, окончательное закрепление за государством собственно социальных функций; во-вторых, обращенность социальной деятельности на всех членов общества. Постепенно приходило понимание, что общество в лице института государства имеет обязательства перед своими членами. Для их реализации уже недостаточно одной благотворительности. С конца XVIII века складывается государственно-административная система общественного призрения (становление институциональной системы помощи, формирование правовой базы, административное управление, включающее территориальные структуры, частичное финансирование государством социальной помощи). При этом государство, принимая на себя ответственность за социальную политику, не стремилось к прямому исполнению социальных функций, а только содействовало в этом другим институтам – личной и общественной благотворительности, благотворительным обществам, корпоративному социальному страхованию, местной власти, церкви.

В это же время возникает идея социального страхования (в терминах того времени – «взаимное вспомоществование»), которое позже станет основным инструментом социальной солидарности, ограждающим людей от рисков. («В эту эпоху появляются три модели осмысления общественных связей: общественный договор, вытекающий из политического торга различных общественных групп; рынок, рассматриваемый как невидимая рука проведения, призванная связывать людей экономически; страхование, понятое как невидимая рука общественной солидарности» - Пьер Розанваллон.)

r Этап зарождения социальной государственности. В сер. XIX века в развитых странах социальная деятельность государства начинает приобретать устойчивый целенаправленный характер и окончательно оформляется в систему государственных функций. Завершается переход социальных функций от общества к государству. При этом отношения «государство – общество» и «государство – личность» претерпели определенные изменения. В формате социального государства впервые видится потенциальная возможность гармоничного сочетания личностных и общественных целей, более того, принятия государством целей индивида как своих собственных. Государство признало себя ответственным за условия жизни людей, благотворительность перестала быть только актом веры и сострадания отдельного человека и стала государственной функцией. Приход государства как субъекта социальной защиты с одной стороны, привело к резкому возрастанию объема социальных гарантий и численности их получателей в обществе, с другой – к повышению притязаний общества напрямую к государству. Все это привело к тому, что личность из обязанной государству превратилась в того, кому обязано само государство.

 

1.2. Сущность социального государства: приоритеты и функции

Социальное государство – это высокоразвитое государство, которое, опираясь на принципы свободы, социальной справедливости, солидарности и равенства условий реализации прав каждого гражданина, посредством целенаправленной регулирующей и корректирующей деятельности в основных сферах общественных отношений обеспечивает достижение высокого уровня благосостояния всех групп населения, необходимого для устойчивого функционирования и сбалансированного развития общества.

В формате социального государства появляется потенциальная возможность максимального сближения целей и гармонизации отношений государства, общества и личности. С одной стороны, появляется возможность раскрепощения личной инициативы, позволяющей удовлетворить разумные материальные и духовные потребности (в пределах созданных в данный момент общественных благ), достичь высокого материального и социального статуса, а с другой – гарантировать качественное социальное обеспечение и социальную защищенность, высокую степень социальной безопасности как условия гармоничного и стабильного развития социума.

В системе ценностей социального государства центральное место занимает институт прав и свобод человека, прежде всего, в сфере социально-экономических отношений. Становление социального государства к середине XIX века начиналось с признания социальных прав как неотъемлемых естественных прав человека наряду с гражданскими правами. Они нашли универсальное выражение во «Всеобщей декларации прав человека», «Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах».

Социально-экономические и культурные права(права человека «второго поколения») явились историческим и логическим продолжением прав человека «первого поколения» – гражданских и политических прав (школа естественного права –   Г. Гроций, Дж. Локк). Признание социальных прав было неизбежно, поскольку личные и политические права без обеспечения хотя бы минимальных условий для достойной жизни для большинства в буржуазном обществе оставались фактически недосягаемым благом.

Права человека первого поколения были направлены, прежде всего, на признание и защиту негативно понимаемой личной свободы, они являлись способом ограждения и защиты индивида от возможного произвола властей (для этого последовательно утверждался принцип формального равенства). Они гарантировали право на защиту от чьего-либо вмешательства в осуществление гражданских и политических свобод.

Права человека второго поколения в своей основе имели заботу о материальных условиях этих свобод (позитивно понимаемая свобода), которая достигается обеспечением каждому достойного существования. Они направлены на расширение возможностей обладания и пользования общественными благами, без которых может быть парализовано пользование негативными свободами. Их реализация должна обеспечивать выравнивание социального неравенства, принятие экономических мер, преодолевающих дискриминацию в социально-экономической сфере. Таким образом, социально-экономические права формируют иной тип взаимосвязи и взаимозависимости личности и государства, основанный на существовании не только формального правового равенства, но и общественной солидарности. В отличие от прав первого поколения они не могут быть реализованы без совершения государством определенных реальных действий, исполнения им социальных функций.

В идее социальных прав заключены базовые ценности социального государства:

ü Свобода, понимаемая как безусловное естественное право индивида, предопределенное самим фактом его рождения и независящее от какого бы то ни было исторического, социально-политического контекста. В самом общем смысле свобода означает возможность самостоятельно определять и формировать свои действия, отношения и взгляды. Свобода является целью социального государства и важнейшим требованием отдельной личности к нему. Но не менее важной целью является социальная стабильность. При этом любой рост уровня личной свободы потенциально ведет к нарушению социального равновесия. Однако в современном демократическом обществе и социальном государстве свобода неразрывно связана с ответственностью за собственные поступки и решения, а потому не может войти в неразрешимый конфликт с общими интересами.

ü Социальная справедливость. Представления о справедливости претерпели существенные изменения, отражая исторически меняющиеся представления об отношениях между правами и обязанностями, трудом и вознаграждением и т.п. Основой содержания справедливости, начиная с Аристотеля, является выделение двух её типов – коммутативной и распределительной.

Коммутативная справедливость заключается в формальном равенстве прав. Она основана на принципе взаимности и соответствует тезису «воздать каждому по заслугам» («каждому по труду»). Она реализуется: в механизмах индивидуального страхования, когда выплата пособий рассматривается как возмещение взносов; в предоставлении дополнительных социальных благ за услуги (напр., социальная поддержка участников военных конфликтов, ветеранов и т.п.; оплата труда в соответствии с его сложностью и тяжестью). Однако идеи коммутативной справедливости в определенном смысле противоречат принципу равенства. Природные различия людей, порождающие исходное неравенство, не могут быть полностью компенсированы. Стремясь «воздать каждому по заслугам его», коммутативная справедливость усугубляет природное неравенство людей. Общество не может принять ситуацию, когда богатый и талантливый, здоровый и трудоспособный имеет все, а бедный, больной, глупый и ленивый влачит жалкое существование. (Может это и справедливо, но является проявлением неравенства людей, что не соответствует естественному социальному праву человека иметь равные возможности и равные условия. Важен вопрос, насколько сам человек виноват в своем плачевном положении.)

Распределительная справедливость стала философской категорией, непосредственно связанной с идеей равенства. Она направлена на обеспечение реального равенства, прежде всего, экономического, и предполагает перераспределение благ между сильноресурсными и слаборесурсными социальными группами, исходя из принципа «каждому по потребности». Государство берет на себя функцию реализации распределительной справедливости через политику перераспределения ресурсов, реализуя справедливость как естественное право человека на удовлетворение своих социальных потребностей в приемлемом уровне жизни, социальной защите и необходимых социальных благах.

В практической жизни функцию реализации различных видов справедливости, их гибкого сочетания может взять на себя только государство, ставящее своей задачей достижение социальных целей и выполняющее социальные функции. Через социальное государство реализуется распределительная справедливость как естественное социальное право и происходит разрешение конфликтов в обществе, порождаемых противоречиями между коммутативной и распределительной справедливостью.

ü Социальная солидарность. Именно с принципом солидарности тесно смыкается распределительная справедливость. Принцип солидарности базируется на взаимозависимости всех членов общества и органической связи людей в процессе взаимодействия, представляет собой механизм социальной интеракции, проявляющийся во взаимопомощи. Принцип обязательного взаимного вспомоществования понимается как инструмент справедливости и основа социального страхования.

В период становления промышленного капитализма принципу солидарности противостоял либеральный принцип личной ответственности. Компромиссом между идеей личной ответственности и необходимостью социальной защиты стал институт социального страхования, которое соответствует и принципу солидарности, и индивидуальной ответственности за свою жизнь, и в котором снимаются изначальные противоречия индивидуального и общественного начал. Дальнейшее развитие индустриального общества привело к росту социальных рисков, мало зависящих от человека (нищета, безработица, экономические кризисы и дефолты, мировое разделение труда и т.п.). В этих условиях главным источником социальной защиты становится принцип солидарного социального страхования. В ходе дальнейшего нарастания независимых социальных рисков солидарность проявляется уже не столько через страховой принцип, сколько через возмещение ущерба с помощью социального налога.

ü Равенство условий, необходимых для достижения гражданами определенных социальных стандартов. Ответственность за это берет на себя государство. Оно законодательно выравнивает условия жизни, устанавливает единые социальные, культурные, образовательные критерии (стандарты) и берет на себя ответственность за экономическое обеспечение равных условий. Компенсирует неблагоприятное социальное положение отдельных категорий людей вплоть до наложения ограничений (обременений) на отдельные успешные социальные группы в пользу менее эффективных.

В истории развития представлений о равенстве существуют разные его типы, характеризующие разные типы отношений в системе «личность – общество – государство». Онтологическое равенство исходит изравенства людей перед Богом (природой) и лежит в основе естественного права. Равенство возможностей (либеральный подход) определяется правом людей независимо от расы, пола, возраста участвовать в открытом соревновании в обществе и иметь социальные достижения в соответствии со своим личным желанием, умением. Оно формирует принцип личной ответственности человека за свою жизнь. Формальность равенства возможностей выражается в отсутствии реального равенства в исходных социальных позициях людей, стартовом культурном и имущественном неравенстве. Более того, широкая практика его реализации приводит к развитию неравенства в обществе, когда возникает и воспроизводится преимущество одних страт над другими.

ü Ответственность и обязательства государства перед своими гражданами (добровольно принятые на себя государством). Прежде всего, законодательно установленная ответственность государства за уровень благосостояния всех своих граждан. Заинтересованность самого государства в выполнении этих обязательств, в основе которой лежит осознание объективной закономерной связи между положением личности в обществе и развитием государства.Взяв на себя ответственность, социальные обязательства и давая гарантии по их выполнению, закрепленные в конституционных нормах, государство, по сути, становится должником гражданина.  

Только при условии развитой институциональной основы социального государства оно способно осуществить активную эффективную социальную деятельность в интересах всех категорий граждан на основе открытости и демократизма, гражданского мира, согласия и солидарности:

r Социально ориентированная рыночная экономика, суть которой состоит в обеспечении экономического роста и подъема производства за счет подчинения экономики задачам социального развития общества.

Ø Институциональная основа:

а) Активная инициативная политика государства по: согласованию и учету интересов всех социальных групп населения при выработке и реализации государственной макроэкономической политики; регулированию и корректировке дисбалансов и «провалов рынка» в целях социального прогресса; перераспределению доходов от налогообложения в целях финансирования государством коллективного потребления социальных благ и выравнивания уровня жизни различных слоев населения до приемлемого уровня социальной дифференциации, которая должна начинаться с уровня, выше прожиточного; законодательной регламентации социально-экономических приоритетов и конкретных параметров экономических систем, механизмов их согласования. Государственное регулирование в сфере распределения общественных благ может простираться лишь до пределов, не угрожающих ущемлению личных свобод, к которым относится экономическая свобода человека, его право на свободный выбор любого вида деятельности в сфере наемного труда и предпринимательства.

б) Социально ответственный бизнес, осознающий свою объективную заинтересованность в реально функционирующей системе социального партнерства и в проведении собственной активной корпоративной социальной политике. Социальная ответственность бизнеса состоит в принятии на себя некоторых, в принципе не свойственных капиталу, обязательств по отношению к работникам, государству и обществу, а также в самоограничении своих экономических интересов и, следовательно, доходов. В частности, речь может идти о: (1) развитой системе социального партнерства, вплоть до участия работников в контроле и управлении (экономическая демократия); (2) прозрачности управленческой иэкономической деятельности, вплоть до информации обо всех видах доходов и благ,получаемых менеджментом и Советом директоров; (3) ограничении уровнядифференциации доходов работников корпорации (от рабочего до президента) величинойв 10-15 раз; (4) сознательно реализуемой долгосрочной стратегии использования сверхнормативной прибыли (скажем, средней по отрасли) на решение социальных, культурных,экологических и т.п. проблем региона, страны.

Ценностное содержание – максимально полное сочетание на основе конкурентного рыночного способа хозяйствования принципа свободы (экономической свободы) и частной инициативы с принципом социальной справедливости и социального прогресса. Это становится возможным благодаря «социализации» результатов хозяйственной деятельности через общественное потребление социальных благ. Более того, социальная рыночная экономика – это порядок, в котором справедливость становится стимулом экономического роста и эффективности (а не тормозом), а также инноваций, обеспечивающих человеческое развитие. Иначе говоря, это гармония социальных и рыночных целей, когда социальные показатели достигаются за счет экономических и наоборот, когда существенную роль в обеспечении экономического роста начинают играть такие социальные факторы, как благоприятные условия труда, развитая система стимулирования труда и условия оплаты, социальные гарантии и социальное обслуживание наемных работников, корпоративные принципы управления. Обязывая рынок быть социально ориентированным, государство преодолевает стремление единичных субъектов рынка к получению частной сиюминутной выгоды в ущерб своему стратегическому развитию и обеспечивает консолидацию всей экономики для достижения общественного блага, в рамках которого приобретения отдельно взятых производителей превалируют над потерями. «Это политический союз рыночной экономики и социальной справедливости в интересах всего общества» (А.Ф. Храмцов).

r Право и правовой характер государства. Атрибуты правовой государственности: а) верховенствоправа не только в жизни общества и личности, но и в функционировании государства, его внутренней организации и устройстве; б) учет в законодательстве тенденций социального развития, требований юридического равенства, справедливости; в) приоритет и законодательные гарантии прав личности; г) предсказуемость действий властей. В 1930 году Г. Геллер ввел понятие «социальное правовое государство», которое акцентирует право гражданина на социальные гарантии со стороны государства и социальную ответственность самого государства. Социальные функции государства приобретают правовые основания, становятся ведущими и трансформируют его правовую базу. Правовой фундамент придал социальным функциям общеобязательный характер. Правовая функция социального государства накладывает на него обязательство осуществлять контроль и регулирование социальных процессов вплоть до возможного ограничения свободы «ради социального благосостояния».

r Действенный демократический контроль общества над властью как условие демократического политического режима.Действенный демократический контроль обеспечивается четко работающим социально-политическим механизмом, состоящим из набора государственных и общественных институтов, позволяющих гражданам: во-первых, реально выражать свою волю в вопросе формирования власти и, следовательно, определять направление социально-экономической политики; во-вторых, быть уверенными в том, что власть добросовестно распоряжается общественными ресурсами. Условия обеспечения действенного демократического контроля:

ü Реальная политическая конкуренция и сменяемость власти, предотвращающие произвол и узурпацию власти

ü Реальная представительность органов власти, действительно выражающих мнение большинства

ü Реальная независимость СМИ от влиятельных экономических и политических группировок и их подконтрольность обществу

ü Доверие граждан (налогоплательщиков) к основным государственным институтам, прежде всего, в вопросах перераспределения общественных ресурсов. Вопрос доверия важен в целях предотвращения т.н. «социальной ловушки», когда граждане, хотя и согласны с полезностью финансируемых проектов, в то же время не хотят быть единственными честными налогоплательщиками. «Социальной ловушки» можно избежать, если выполняются три условия справедливости, при которых граждане солидарно поддерживают деятельность государства через финансирование его расходов:                 а) граждане считают справедливыми цели государства; б) граждане считают справедливыми процедуры реализации государственной политики; в) существует солидарное распределение нагрузки по финансированию политики государства. В обществе, институциональная структура которого создает основу для серьезного доверия, возможно эффективное сотрудничество граждан и государства. Там, где господствует недоверие, очень высока вероятность возникновения социальных ловушек, когда рациональным оказывается не сотрудничать, притомчто сотрудничество принесло бы пользу большинству.

r Развитое гражданское общество. Оно фиксирует наличие в социуме возможностей, механизмов проявления специфических частных (групповых) интересов, проявления частных требований и механизмов согласования различных целей. Оно выступает как форма развития демократии, обеспечивающая учет потребностей различных групп интересов. Группы интересов институционализируются в рамках структур и институтов гражданского общества. В качестве таковых выступают стихийно или целенаправленно возникшие общественные образования, организации, экономические структуры, ассоциации и объединения. Институты гражданского общества обеспечивают защиту частных интересов через влияние на власть и контроль за властью. Они фиксируют имеющиеся в обществе социальные противоречия; формируют по отношению к государству определенные ожидания и предъявляют требования; предлагают решения; обозначают направления развития социальной деятельности, дают оценку действий государства.

Основой деятельности гражданского общества изначально являются гражданские права. На базе гражданских прав институты гражданского общества добиваются реализации социальных прав. Создавая систему реализации социальных прав, гражданское общество непосредственно определяет социальную политику государства, как по целям, так и по механизмам. Требования отдельных социальных групп закрепляются в виде отдельных социальных норм, порождая у государства соответствующую ответственность и функции, реализация которых вызывает необходимость развития социальных институтов, организационных структур и финансирования. Общественное благополучие напрямую зависит от активности гражданских институтов. В этом смысле они становятся ключевыми субъектами социальной политики.

Основополагающая цель социального государства – стабильное и устойчивое, эффективное и сбалансированное развитие общественной системы на основе максимального удовлетворения каждым ее элементом потребности в плодотворном саморазвитии в интересах всего общества.

Вспомогательные цели социального государства в наиболее обобщенной форме закреплены в виде базовых атрибутов и признаков, отраженных в его ценностных и институциональных основах. Достижение целей осуществляется через функции социального государства, каждая из которых реализуется посредством определенных механизмов – конкретных способов реализации функций, проявляющихся в деятельности соответствующих институтов, организаций, учреждений.

1. Обеспечительные (компенсаторные)функции

· Функция социального обеспечения. Именно она стала первой изначальной социальной обязанностью государства. В период становления социальное обеспечение напрямую связано с реализацией принципа всеобщей доступности социальной поддержки. Затем она получает закрепление в правовых актах и становится неотъемлемым правом человека. В дальнейшем данная функция начинает реализовываться через бюджетное финансирование и создание государственных структур социального обеспечения. На более поздних этапах развития социального государства через неё реализуется принцип ответственности государства за достойный уровень благосостояния граждан.

· Функция обеспечения доступного здравоохранения и образования. Механизмом их реализации становятся государственные ассигнования и система социального страхования. Они стали функциями государства только с появлением государственного финансирования социальной сферы, реально обеспечивающего равные права любого человека.

· Функция социальной защиты, которая не может быть реализована без существования в государстве принципов всеобщности социальной поддержки, правовой основы, бюджетного финансирования, создания государством специализированных государственных структур.

· Функция обеспечения занятости.

· Функция предоставления социальных услуг. Социальное государство не только берет на себя ответственность за уровень благосостояния населения и за социальную политику, но и выступает как прямой субъект удовлетворения социальных потребностей человека, непосредственно обеспечивая ему реализацию расширяющегося перечня социальных услуг. Данная функция напрямую реализуется через механизмы гражданского общества.

2. Функция сглаживания социального неравенства стала результатом конституционно закрепленной государственной ответственности за поддержание высокого уровня благосостояния всех граждан. Она реализуется через политику распределения и перераспределения общественных благ и ресурсов.

3. Ограничительная функция (по отношению к экономически и политически влиятельным и успешным группам). Она реализуется через: ограничение монополизации; регулирование трудовых отношений (политика полной занятости, социальное партнерство, система соглашений между трудом и капиталом); концентрацию средств на социальные нужды и создание социальных предпосылок для развития общественной инфраструктуры (инвестиции в человека).

4. Гарантирующая функция. Основополагающие права и гарантии:        1) гарантии права на свободу; 2) гарантии свободной реализации трудового и интеллектуального потенциала с тем, чтобы каждый гражданин мог обеспечить себе и своей семье материальное благополучие; 3) гарантии осуществления последовательной социальной политики, ориентированной на максимально возможные «инвестиции в человека»; 4) гарантия создания благоприятных условий для реального участия основных производительных сил общества в выработке и социальной экспертизе управленческих решений на всех уровнях власти; 5) гарантии реального функционирования системы социального партнерства в качестве основного механизма достижения общественного согласия, баланса интересов работника, работодателя, государства при регулировании социально-экономических и трудовых отношений.

 

1.3. Этапы развития и функциональные типы социального государства

1. «Государство социального страхования» (втор. пол. XIX в. – 1940-е гг.). Появление феномена «социального государства» стало результатом осознания изменений природы государственности. Главное изменение в природе государственности – наделение граждан социальными правами, а государство – социальной ответственностью.  Государство взяло на себя ответственность за благосостояние граждан, обеспечило доступность социальной поддержки всем членам общества, создало государственные системы социального обеспечения и социальной защиты, ввело бюджетное финансирование социальных программ и новые механизмы социальной политики в виде государственного социального страхования. Государство стало доминирующим субъектом социальных функций в обществе.

На практике реальным воплощением новых качеств государства стало широкое повсеместное внедрение государственного социального страхования. Системно первая в мире модель обязательного социального страхования была реализована О. Бисмарком в Германии (бисмарковская превентивная модель).  О. Бисмарком в период 1883-1889 гг. было создано сразу несколько общественных систем обязательного социального страхования: система обязательного социального страхования на случай болезни (1883);система социального страхования от несчастных случаев на производстве (1884); система страхованияпо инвалидности и старости(1889); система страхования по безработице (1927). В центре модели – принцип солидарной ответственности основных участников рыночного механизма формирования благосостояния – работников и работодателей. Сочетание их интересов, их солидарная взаимопомощь воплощалась в распределении страховой нагрузки между работниками и работодателями на паритетной основе. Система социального страхования носила публично-правовой принудительный характер. Устанавливалась жесткая связь между уровнем социальной защиты, результативностью и длительностью профессиональной деятельности. Социальные права обусловливались теми отчислениями (страховыми взносами), которые выплачиваются на протяжении всей активной профессиональной жизни. В модели О. Бисмарка реализованы принципы коммутативной справедливости (каждый получает соответственно своему вкладу). В лице системы обязательного социального страхования государство впервые создало крупномасштабный механизм общественного перераспределения доходов с целью социальной защиты низших слоев населения, к которым в тот период в первую очередь относились наемные рабочие промышленных предприятий.

В первой половине XX века продолжилось введение принципов социального государства в правовое поле. С начала века лидирующую позицию в создании нормативно-правовой базы реализации принципов социального государства заняла Англия (законы Л. Джорджа – «О пенсиях по старости» - 1908; «О прогрессивном налогообложении» - 1909; билль «О национальном страховании» - 1911). Социальное законодательство стало не просто сектором правового поля, оно стало оказывать мощное влияние на правовое содержание всей нормативной базы государств.

Правовое обоснование социального государства окончательно оформило принцип естественных социальных прав человека, что привело к несимметричности прав и обязанностей (новая правовая коллизия). Асимметричность социальных прав и обязанностей личности породила особый статус государства как монопольного субъекта социальной деятельности. Государство стало опосредующим звеном между всей совокупностью прав и обязанностей, делая их соразмерными через свою социальную политику. В этом качестве государство получило особые права по перераспределению благ и тем самым приобрело специфическую функцию реального обеспечения формального равенства людей.

2. «Государство социальных услуг» (1940-1960-е гг.). Начало данному этапу положил в 1942 году доклад У. Бевериджа «Полная занятость в свободном обществе» парламенту Великобритании. Базовая идея плана – идея всеобщей универсальной социальной помощи и взаимосвязь социальной политики с государственной экономической политикой, нацеленной на обеспечение полной занятости. Провозглашалось «государство благосостояния» («welfare state»). Принципы «государства благосостояния» – а) Всеобщность государственного социального обеспечения; б) Идея гарантированного единого национального минимального дохода; в) Обеспечение полной занятости, невозможного без расширения ответственности (функций) государства при условии сохранения частного предпринимательства; г) Всеобщая система здравоохранения, предоставляющая медицинские услуги всем гражданам в рамках Национальной службы здоровья и финансирующаяся не за счет страховых взносов, а за счет доходов государства от налогообложения. (Предлагавшаяся У. Бевериджем реформа есть всего лишь «орудие наступления на пять вечных зол: физическую Нужду... Болезни, которые лежат в истоках нужды… Невежества, противоречащего всякой демократии, Нищеты … и Лености, которая разрушает богатство нации и самого человека»).

Таким образом, на данном этапе государство приобретает принципиально новые социальные функции – оказание социальных услуг (обеспечение занятости; социальный патронаж; формирование жизненной среды для инвалидов; программы реабилитации для отдельных социальных групп; государственные программы поддержки и создания необходимых жизненных условий для отдельных категорий людей и регионов). Их особенность – они не просто компенсируют человеку невозможность достижения им определенных стандартов жизни, но активно формируют условия достижения этих стандартов, наделяя государство ответственностью за равные социальные возможности для всех социальных групп. Эта ответственность заставляет государство в определенной степени навязывать человеку свою опеку независимо от его желания с целью обеспечения принятых в обществе стандартов. Для этого типа государства характерна активная социальная политика, направленная на создание социально комфортной жизненной среды, удовлетворение социальных потребностей, не регулируемых рынком, создание полезностей для всего государства. Государство становится субъектом удовлетворения социальных потребностей человека.

3. «Государство всеобщего благоденствия» (1960-1980-е гг.). Идея государства всеобщего благоденствия возникла на базе резкого повышения уровня жизни развитых стран в 1950 – 1960-е годы, когда система страхования социальных рисков практически полностью компенсировала неопределенность будущего.

Государство взяло на себя новую функцию обеспечения высокого уровня жизни всех членов общества, сделало ее доминирующей, подчинив ей все другие социальные, экономические и политические задачи. Государство всеобщего благоденствия стало результатом максимального развития системы социального страхования, обеспечившей максимальную социализацию традиционных рисков, в том числе главного – риска потери доходов.

Несмотря на максимальное развитие страховых признаков, определяющим для государства всеобщего благоденствия стал принцип солидарности, который создал условия для всеобщей социальной поддержки, способствовал ориентации на универсальные показатели качества жизни и преимущественное использование механизмов финансирования страхования рисков на солидарной основе. Государство всеобщего благоденствия отходит от принципов коммутативной справедливости О. Бисмарка (равенство формальное – равенство прав) и переходит к реализации принципов распределительной, корректирующей справедливости (равенство реальное – экономическое равенство). Распределительная справедливость основана на принципе перераспределения благ между богатыми и бедными («каждому по потребности»). Если коммутативная справедливость может осуществляться без посредничества политики (по принципу договора или страхования), то справедливость перераспределительная требует вмешательства государства. Солидарность как цель общества сделало функцию перераспределения одной из главных функций социального государства.

Альтернативой европейским государствам всеобщего благоденствия в этот период стало социальное государство в США – «государство всеобщего возмещения убытков» (П. Розанваллон). Доминирование либеральных ценностей протестантской морали и абсолютизация гражданских прав и свобод привели к приоритету принципа возмещения ущерба над принципом солидарности. В этом случае справедливость понимается как компенсация и возмещение ущерба. Социальные риски подменяются понятием «жертва» (victim). Только добившись признания себя жертвой, человек (группа) получает право на компенсацию. Выдвигая себя в качестве жертвы, отдельные социальные группы добиваются социальной помощи и бюджетных трансфертов.

В существовании двух указанных принципов (принцип солидарности и принцип возмещения ущерба) отражается различная природа социальной ответственности, которую берет на себя социальное государство, а следовательно, различные способы перераспределения общественного богатства.

4. Деструкция и кризис государства всеобщего благоденствия (сер.1980-сер. 1990-х гг.). Нарастает кризис государства всеобщего благоденствия и критика его основ. Главный симптом кризиса – потеря государством всеобщего благоденствия операциональной эффективности. Направленность государства всеобщего благоденствия на обеспечение единого для всех членов общества постоянно повышающегося уровня жизни столкнулась с экономическими, демографическими и цивилизационными ограничениями и кризисом механизма страхования.

Ø Формирование нового постиндустриального технико-экономического уклада, в котором основную прибавочную стоимость дает не материальное производство, а высокотехнологичные интеллектуальные отрасли. Во-первых, исчезает заинтересованность производителей в большом числе работников, в отношении которых надо проявлять заботу об образовании, здоровье, самом их существовании. Во-вторых, наемная рабочая сила в традиционном смысле становится не нужной не только в качестве производителей, но и в качестве потребителей высокотехнологичной продукции. В-третьих, исчезает потребность в «государстве-защитнике» старого типа. В-четвертых, в условиях глобализации в целях снижения издержек руководители корпораций стремятся переместить их в регионы с избыточной и дешевой рабочей силой. Прибыль, таким образом, «экстерриторизируется», минуя национальный бюджет. Это уменьшает возможности государства (которое, в отличие от транснациональных компаний, остается на собственной территории) осуществлять политику перераспределения, приводит к сокращению налоговой базы.

Ø Глубокие демографические изменения в Европе – длительное снижение рождаемости, возрастание удельного веса пожилых людей, что делает поддержание социального государства все более дорогостоящим.

Ø Противоречие между растущими социальными отчислениями и объективной необходимостью снижения налоговой нагрузки на бизнес. Рост расходов на социальное обеспечение опережал рост доходов государства. Увеличивалась доля населения, основным источником доходов которых стали государственные пособия и пенсии. Граждане массово отказывались от смены места работы и места жительства, от предлагаемых рабочих мест, предпочитая получать пособия, которые фактически заменяли заработок. Для покрытия увеличивающегося разрыва между расходами и доходами государства требовалось увеличение налогового бремени и размеров взносов в систему социального обеспечения. Увеличение нагрузки на экономику, в свою очередь, стало тормозом её эффективности. Для стимулирования экономической активности государство вынуждено снижать обязательные социальные взносы, что приводит к недостаточности страховых социальных фондов.

Ø Кризис всей системы солидарного страхования. Лежащие в основе государства всеобщего благоденствия принципы солидарности и справедливости основываются на представлении о случайности и равновероятности всевозможных рисков для всех граждан, что не соответствует современным реалиям. Страхование, реализующееся через социализацию рисков, не может быть применимо к рискам катастроф (наводнения, землетрясения, засухи, крупные техногенные аварии и др.) и к рискам, которым подвержена значительная часть общества (длительная безработица, кризис пенсионного обеспечения и пр.). Усиливающаяся дифференциация общества привела в конце к сегментации системы страхования, развитию корпоративных и социально-профессиональных интересов, подрывающих принцип солидарности. Солидарное страхование теряет свою универсальность.

 

 

 

Индикаторы социального государства (степень социальности государства)

 

Базовый индикатор – вектор социальной политики. неоправданная, противоречащая социальной справедливости жесткая социальная дифференциация всегда порождает грубые, неэффективные общественные и экономические отношения и институты. дифференциации по доходам в известной мере нивелируются благодаря активной деятельности государства в социальной области. Целенаправленная социальная политика смягчает дифференциацию доходов, содействует определенному выравниванию жизненных шансов представителей различных социальных страт.

 

Для конкретного достижения цели справедливости в центр внимания в развитых рыночных экономиках ставятся две основные задачи. Во-первых, должно сглаживаться нуждающееся в исправлении неравенство в распределении доходов. Во-вторых, речь идет о страховании от риска преходящей или долговременной потери доходов. С социально-политической точки зрения особенно важны такие риски, которые человек не может контролировать и вред от наступления которых не может быть компенсирован финансовыми средствами индивидуума". Для проверки достижения названных целей выделяются пять основных индикаторов эффективности социальной политики:

1. Достигает ли эффект от мероприятия всех тех, кто соответствует определенным, заранее установленным критериям (горизонтальная эффективность). Например, все ли члены общества обеспечены страхованием по болезни

2. Достигнет ли эффект от мероприятия только тех, для кого оно задумано (вертикальная справедливость). Например, действительно только нетрудоспособные получают соответствующую пенсию, и здесь значительную роль играют соображения справедливости

3. Достигает ли мероприятие желаемой цели у его адресатов. Например, обеспечивает ли пособие по безработице по своей величине возможность безработному пережить внезапное, драматическое падение своего жизненного уровня

4. Осуществляется ли предоставление услуг при минимально возможных побочных затратах. Например, являются ли максимально низкими расходы на управление при реализации программ профессионального совершенствования

 

Цели, инструментом достижения которых является социальное государство, можно разделить на две большие группы. К основополагающим

целям относятся следующие: обеспечение и повышение материальной свободы, реализация социальной справедливости, поддержание социальной стабильности. Другие цели, вероятно, можно было бы назвать прикладными; речь идет о гарантиях получения образования, медицинской помощи, о развитии сферы социальной защиты населения. Вторая группа целей как бы конкретизирует первую, будучи с ней тесно взаимосвязанной. Выделение второй группы указывает на ее практический характер - более подвижный, изменчивый и более зависящий от жизненных реалий.