Возникновение и развитие представлений о правовой работе

Практически с самого момента возникновения, как государства, так и его неотъемлемого атрибута – права, возникает потребность в создании условий и проведении мероприятий, направленных на обеспечение правильного установления этим государством в правовых нормах наилучшего, наиболее совершенного порядка поведения граждан и должного его исполнения.

В научной литературе высказывается и обосновывается мнение о том, что право, а значит и правовая работа появились еще до возникновения государства. Так, А.А.Тер-Акопов, например, указывает: «Достаточно признать, что средства выражения права – параметр изменчивый, не отражающий сущности права. Как только все становится на свои места, то оказывается, что право – институт, вполне допускающий предгосударственный этап развития. Общеобязательность и принудительный характер права ни в коей мере не противоречат, в частности, первобытно-общинному строю. Здесь также существовала необходимость соблюдения всеми членами сообщества правил, обеспечивающих безопасность и нормальное существование какого-то общинного коллектива (свойство общеобязательности). Эти правила отражали волю всей общины. Закона в виде нормативного акта не было, но это не отменяет волеизъявления»[10].

При анализе первых дошедших до нас источников права видно, что уже тогда законодатель понимал, что провозгласить норму (порядок) недостаточно, необходимо установить также и порядок, механизм, процедуру, обеспечивающую ее правильное издание и реализацию, создать необходимые для этого условия (механизмы подготовки правовых норм, доведения их до исполнителей, установление санкций за правонарушение, установление контрольных и надзорных органов, наделение их необходимыми полномочиями, повышение правосознания граждан до уровня, позволяющего правильно понимать и надлежащим образом исполнять правовые предписания, и т.п.).

Деятельность, связанная с созданием правовых норм и претворением их в жизнь, с управлением обществом и государством посредством права, обязательных для граждан предписаний, осуществлялась на Руси с давних времен. Представляет определенный интерес сохранившаяся в истории оценка качества проводимой в то время правовой работы глазами зарубежных обозревателей.

Как сообщал в XVII в. курляндский дворянин Яков Рейтенфельс, по принятии христианства Владимир первый написал законы, и с тех пор, по мере того как являлась надобность, вновь составлялись последующими царями новые весьма полезные законы. Сравнивая правовую работу, проводимую на Руси, Рейтенфельс выделяет ее достоинства, отмечая, что на Руси не допускают того, «чтобы хадатаи по делам – которых они никак не терпят – обращались бы легкомысленно с законными правами и имуществом граждан в бесконечных тяжбах, что почти по всей Европе служит основанием великого бедствия. У мосхов действительно без всякой лишней траты слов и времени – т.к. никакие споры законников не допускаются – в час времени разбираются запутаннейшие жалобы и тяжбы, которые в другой стране тянулись бы целое столетие»[11].

Другой иностранец – итальянский историк Иовий (1485-1552) так отзывался о достоинствах правовой работы, осуществляемой на Руси в средние века: «Московия управляется самыми простыми законами, основанными на правосудии Государя и беспристрастии его сановников и, следовательно, весьма благодетельными, ибо смысл оных не может быть искажен и перетолкован хитростью и корыстолюбием судей»[12].

Английский писатель XVI в. Адам Климент отмечал: «У русских нет величайшего из республиканских зол – законников, а каждый сам за себя адвокат, и жалоба обвинителя, равно как и опровержение противника, в форме прошений представляется Князю для разрешения»[13].

Примечательно то, что к настоящему времени все эти безусловные достоинства и преимущества правовой работы, на которые указывали сами иностранцы Россией постепенно утрачены в результате копирования ошибок правовой работы западных государств, постепенной замены административного порядка разрешения споров – судебным. В результате нарушители законов (чьи действия обжалуются) остаются, по сути, безнаказанными (т.к. возмещение причиненного ущерба осуществляется за счет соответствующего органа управления, организации, как правило, государства). Более того, государство само поощряет именно судебный порядок обжалования действий органов управления (несмотря на то, что он более трудоемкий, длительный и дорогой для казны, нежели административный порядок обжалования в вышестоящие органы управления), установив низкий размер госпошлины за подачу в суд жалобы (заявления), а в отдельных случаях полностью возмещая расходы на ее подачу[14], независимо от результатов рассмотрения (т.е. даже если обжалование в суд было неправомерным и в удовлетворении требований отказано), и оплачивая за счет государства услуги адвокатов, оказываемые заявителям жалоб при обжаловании действий органов государственного управления[15]. Как следствие – суды переполнены жалобами, сроки их рассмотрения бесконечно растягиваются, а судебные решения выполняются все хуже и хуже. Налицо кризис судебной системы. В результате безграмотной правовой работы указанные недостатки средневекового Запада постепенно перекочевали и в Россию, вызывая соответствующие негативные социальные последствия.

Шведский резидент в Москве (1647-1650 г.г.) Карл Поммеренинг так характеризовал наблюдаемую им правовую работу на Руси: «Его Царское Величество ежедневно работает сам со своими сотрудниками над тем, чтобы устроить хорошие порядки, дабы народ, насколько возможно, был удовлетворен… Здесь работают все еще прилежно над тем, чтобы простолюдины и прочие удовлетворены были хорошими законами и свободою»[16].

Как видно из приведенных мнений иностранцев о качественном состоянии правовой работы в России, этой работе в целом дается положительная оценка, а в отдельных случаях подчеркивается и ее явное превосходство перед аналогичной деятельностью в западных государствах. Попробуем понять за счет чего происходило такое превосходство.

Следует в первую очередь отметить, что правовая работа неразрывно связана с правовой системой государства, определяет ее и в то же время определяется ей. В определенном смысле право это результат правовой работы и в то же самое время правовая работа организовывается и ведется исходя из действующей в государстве системы права, его внутреннего содержания.

Изначально представления о правовой работе в России тесно переплетаются с христианством, что объясняется рядом важных исторических событий, связанных с принятием в Х веке Россией христианства и выстраиванием в соответствии с ним всего внутреннего жизненного уклада, глубоким проникновением его как в индивидуальное, так и в общественное сознание. Именно этим и объясняется тот факт, что первой правовой системой в России было каноническое право (первый свод канонов вышел в 1234 г.). Христианский доминант прослеживается и в научном плане. Первоосновой юридической науки было богословие. Только в XVII в. от него отделились философия, юриспруденция и политические науки, которые в свою очередь, размежевались между собой в XIX-XX вв[17].

Как отмечает А.А.Тер-Акопов: «Мы почти не видим тех связей, которые соединяют наше современное право с христианством. Не видим, потому что не сознаем, а не осознаем во многом потому, что толком не знаем ни истории своего права, ни своей религии. Право и христианство имеют множество точек соприкосновения. Одни из них касаются внешней связи, другие – внутренней»[18]. Как свидетельствуют отдаленные и последние исторические события, а также показывает сама жизнь множество таких связей, таких точек соприкосновения существует между христианством и правовой работой.

Например, одним из первых дошедших до нас важнейших правовых документов древней Руси является Русская Правда Ярослава Мудрого (1016 г.), принятая вскоре после крещения Руси[19]. Обращает на себя внимание необычное название этого правового акта, отражающее его сущность и предназначение – как средства утверждения в русском народе правды, истины, высшей справедливости. Однако понятие правды и праведности (как жизни по правде) наиболее полно и глубоко разработано и введено в жизнь русского народа именно Православием[20], которое, по-видимому, и побудило законодателя к поиску правды и изданию этого акта именно под таким названием. Примечательно и то, что термин «правда» является однокоренным с терминами «право», «правый», «правильный», которые, возможно, появились позже и являются, в сущности, производными от него, несут тот же смысл и содержание. Если правое дело – это дело по утверждению правды, истины, справедливости в обществе или государстве, то правовая работа, при внимательном ее рассмотрении, в сущности, несет тот же смысл и туже целенаправленность. Таким вот удивительным образом Русская Правда, появившись на Руси вслед за Православием, по сути, предначертала на многие столетия вперед сущность, содержание и цель правовой работы еще на заре становления и развития государства Российского.

Другим наглядным примером является созданная на основе канонических норм Кормчая книга, которая, как известно, являясь рецепцией византийского права на русской почве, имеет свою многовековую историю функционирования, начавшуюся в XI столетии. Так, Митрополит Киевский Кирилл, занявший митрополичью кафедру в 1246 г., приобрел в 1272 г. у болгарского князя Святослава Кормчую книгу с изложением церковных канонов. Позднее эта книга стала основой для всех последующих русских Кормчих книг. По инициативе Митрополита Кирилла в 1274 г. во Владимире состоялся поместный церковный собор. На нем утвердили 12 правил о церковных делах. По этим правилам Русская Церковь жила 300 лет, они были положены в основу знаменитого Стоглавого собора 1551 года[21].

Исследуя симфонию[22] светской и церковной властей в Византийской империи, Архиепископ Серафим (Соболев) приходит к важному для правовой работы заключению: «Во исполнение идеи симфонии властей о почитании Церкви императоры считали такими же неприкосновенными и все установленные властью Вселенских Соборов св. каноны. Они смотрели на них как на священные законы, которым должны были подчиняться все члены Церкви, не исключая и их самих. Эти каноны были в их глазах неизмеримо выше гражданских законов, и они считали для себя священной обязанностью согласовывать последние с первыми, заботились о том, чтобы гражданские законы не противоречили церковным, и только тогда считали их имеющими силу».

Изучая далее эти вопросы применительно к русской истории Архиепископ Серафим (Соболев) указывает: «Так же, как и византийские императоры, наши русские великие князья и государи осуществляли симфонию по отношению к священным законам Церкви, святым канонам. Несомненно, постановление Соборов, которые они сами же созывали, имели значение руководства по церковным вопросам не только для всех верующих русских людей, но и для них самих. Царь Иоанн Грозный на обсуждение Стоглавого Собора, бывшего в 1551 г., представил ранее составленный «Судебник» и 69 письменных вопросов касательно разных сторон церковной жизни. По поводу всего представленного царем были вынесены определения Собора в ста главах, которые обнимали собою все стороны церковной жизни: учение, богослужение, управление, церковный суд, поведение духовенства, монашества и мирян и отношение церковной власти к гражданской».

Представляет интерес также и качество правовой работы в течение исторической хронологии в ее отношении к незыблемым канонам Церкви. Так, появление в 1649 г. «Уложения» царя Алексея Михайловича вызвало негативное отношение к нему церковной власти. Как отмечает Архиепископ Серафим (Соболев): «Вообще патриарх смотрел на «Уложение» как на противоканонические реформы, которые должны были вести Россию к гибели. Недаром Никон называл «Уложение» проклятою уложенною книгою. В монастырском же приказе он видел начало расцерковления Русского государства, которое совершилось при Петре. Идея оцерковления России через государственное законодательство, непротивное св. канонам и проникнутое духом Церкви или ее верою, была основным мотивом деятельности патриарха Никона и его борьбы с расцерковлением, которое осуществлялось через «Уложение» и Монастырский приказ…

Так как оцерковление Русского государства имело своим источником истинную самодержавную власть в ее отношении к Церкви на основе симфонии властей, а расцерковление его было ничем иным как нарушением этой симфонии царской властью, которая в таком случае уже теряла свой истинный характер, то можно сказать, что борьба Никона была исповеднической защитой исконной русской идеологии. Борьба патриарха была направлена к тому, чтобы Русское государство возглавлялось истинною царскою самодержавною властью, при которой только и возможно осуществление симфонии властей и, следовательно, – процветание Церкви и государства силою православной веры»[23].

Указанные примеры борьбы за качество правовой работы и светского законодательства, содержащиеся в истории России, показывают, что в средние века это качество было неразрывно связано с каноническим правом, с оцерковлением России и ее правовой системы, с созданием и укреплением духовного единства (на основе православной церкви) народа, которое в значительной мере обеспечивало его благосостояние и процветание. 

Как указывает А.А.Тер-Акопов христианская религия, являясь нравственно-нормативной системой, оказывает влияние на формирование и реализацию светских правовых норм, в связи с чем происходит своеобразная имплементация ее в право, в результате чего мы пользуемся правом, по сути, прибегаем к помощи христианства. По мнению А.А.Тер-Акопова основная форма влияния – идейно-нравственная. Право – это не только правило поведения, закрепленное в законе, но и сама жизнь, претворение правила в повседневной реальности. И здесь многое зависит от нравственных устоев человека: соответствуют ли они праву, и готов ли он отстоять свои убеждения[24]. Таким образом, приходит к заключению А.А.Тер-Акопов, имеется ряд убедительных, научно обоснованных доводов о том, что христианство представляет собой основу подлинной нравственности и справедливости, на которой строится здание современного цивилизованного права[25]. Данные положения являются особенно актуальными для правовой работы, поскольку показывают, с одной стороны, связь ее с правом и, с другой, роль при этом христианского учения как в системе права, так и в правовой работе, что нами и будет рассматриваться более детально в последующих параграфах и главах.

Что касается правовой работы в области военного строительства, то до половины XVII столетия военные узаконения были, в случае надобности, каждый раз объявляемы особыми царскими указами, в дополнение к которым иногда издавались по распоряжению Правительства рукописные уставы, переводимые с иностранных языков. И только в царствование Алексея Михайловича издан был (в 1647 году) первый печатный устав под заглавием: «учение и хитрость ратного строя воинских людей». В изданном же (2 года спустя) «Соборном уложении» некоторые главы также посвящены были военному делу, так например, в XVII главе говорится о службе всяких ратных людей Московского Государства, в двух других главах трактуется о казаках и стрельцах[26].

Большой вклад в правовую работу и использование правовых средств в управлении государственными делами, в строительстве вооруженных сил внес Петр Великий. В период его правления было издано более 3300 указов, регламентов и уставов; в составлении и редактировании многих из них Петр I принимал личное участие[27].

В отечественной истории более позднего периода одним из ярких примеров того, какое высокое внимание уделялось качеству правовой работы является Наказ императрицы Екатерины II, данный комиссии о сочинении проекта нового уложения, в котором несколько глав посвящены правилам издания и необходимым условиям для их надлежащего проведения в жизнь. В частности, главы VI «О законах вообще», VII «О законах в частности», XIX «О составлении и слоге законов» и др. Так, например, в ст. 41 одной из этих глав указывается, что «ничего не должно запрещать законами кроме того, что может быть вредно или каждому особенно, или всему обществу»[28].

Примеров того, как проявлялись в истории России, на протяжении всего ее существования те или иные стороны правовой работы и какие прилагались усилия по повышению ее качества, можно привести огромное множество. Анализ всего этого материала дает основание полагать, что по своей сути правовая работа, как деятельность по формированию правовых предписаний и обеспечению их претворения в жизнь, существует столько, сколько существует государство и право, только выделилась она официально (юридическим порядком) в самостоятельное направление деятельности органов управления относительно недавно.

Первоначальным актом о правовой работе являлось принятое 30 июля 1970 г. постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О мерах по улучшению работы судебных и прокурорских органов», в котором впервые употребляются термины «правовая работа» и «методическое руководство правовой работой». Более того, в целях осуществления методического руководства правовой работой в народном хозяйстве в соответствии с п. 2 названного постановления были образованы Министерство юстиции СССР, а также министерства юстиции союзных и автономных республик[29].

Следующим актом, вышедшим вслед за выше названным и имеющим не менее важное значение в деле совершенствования правовой работы, является постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 23 декабря 1970 г. № 1025 «Об улучшении правовой работы в народном хозяйстве»[30], в котором была отмечена необходимость принятия партийными органами и органами исполнительной власти мер по повышению уровня правовой работы и строгому соблюдению законности в деятельности предприятий и организаций, более широкому использованию правовых средств для успешного решения задач по повышению экономической эффективности общественного производства, а также были определены конкретные задачи юрисконсультов: укрепление законности в деятельности органов управления предприятий и организаций; активное использование правовых средств для укрепления хозрасчета и улучшения экономических показателей; обеспечение сохранности государственной собственности; защита прав и законных интересов предприятий, организаций и граждан.

Как видно из приведенного постановления повышение уровня правовой работы в начале семидесятых годов прошлого столетия, на заре юридического оформления правовой работы, законодатели усматривали и полагали достигнуть, прежде всего, в двух главных направлениях деятельности управленческих органов страны – в укреплении законности и в расширении и активном использовании правовых средств для успешного решения задач производства (улучшения экономических показателей).

Кроме того, это постановление (в развитие и дополнение, по сути, ранее изданного постановления – установившего органы, осуществляющие методическое руководство правовой работой) закрепило формы осуществления Министерством юстиции СССР методического руководства правовой работой: министерство знакомится с состоянием правовой работы в министерствах, ведомствах, на предприятиях и в организациях, изучает и обобщает практику постановки правовой работы, ее эффективность и дает рекомендации по ее улучшению.

Далее, несколько позже, в развитие выше указанных норм о правовой работе и органах, осуществляющих методическое руководство ею, постановлением Совета Министров СССР от 21 марта 1972 г. № 194 утверждается Положение о Министерстве юстиции СССР[31], в котором более полно и конкретно определялись формы методического руководства правовой работой, осуществляемого Министерством юстиции СССР: ознакомление с состоянием этой работы в министерствах, ведомствах, на предприятиях; заслушивание сообщений представителей министерств и ведомств о состоянии правовой работы; разработка методических указаний и рекомендаций по улучшению правовой работы; изучение и обобщение практики постановки правовой работы; распространение положительного опыта работы юрисконсультов.

Вслед за этим постановлением, утвердившим Положение о Министерстве юстиции СССР, был определен правовой статус другого важного субъекта правовой работы – юридической службы. Своим постановлением от 22 июня 1972 г. № 467 Совет Министров СССР утвердил первое союзное Общее положение о юридическом отделе (бюро), главном (старшем) юрисконсульте, юрисконсульте министерства, ведомства, исполнительного комитета Совета депутатов трудящихся, предприятия, организации, учреждения[32], в соответствии с которым для проведения правовой работы в министерстве (ведомстве) СССР, союзной, автономной республики, исполнительном комитете краевого, областного, городского, районного Совета депутатов трудящихся, на предприятии, в организации, учреждении в зависимости от объема, характера и сложности работы создается, как правило, в качестве самостоятельного структурного подразделения юридический отдел (бюро) или вводятся должности главного юрисконсульта, старшего юрисконсульта, юрисконсульта.

Вскоре после утверждения этого Общего положения в союзных республиках были утверждены аналогичные положения. В частности, постановлением Совета Министров РСФСР от 12 сентября 1972 г. № 584 было утверждено Положение о юридическом отделе (бюро), главном (старшем) юрисконсульте, юрисконсульте исполнительного комитета Совета депутатов трудящихся[33].

К наиболее важным актам о правовой работе следует также отнести и постановление ЦК КПСС от 5 апреля 1977 г. «О работе партийных и советских органов Иркутской области по повышению роли правовой работы на предприятиях промышленности, сельского хозяйства и строительства в свете решений XXV съезда КПСС»[34], в п. 3 которого были отмечены недостатки в организации и деятельности юридических служб, поставлена задача по повышению их роли в деле укрепления плановой и договорной дисциплины, а также содержались требования по усилению ответственности хозяйственных руководителей за состояние правовой работы в объединениях, на предприятиях и усилении роли юридических служб в решении производственных вопросов. Этим постановлением, по сути, признается тот факт, что хозяйственные руководители являются субъектами правовой работы и несут всю полноту ответственности за ее состояние.

Необходимо отметить, что составной частью законодательства о правовой работе являлись в одно время также и законы СССР. Прежде всего, следует назвать Закон СССР о Совете Министров СССР[35], в ст. 13 которого устанавливались полномочия Совета Министров СССР по обеспечению соблюдения законодательства министерствами и госкомитетами СССР, другими подведомственными ему организациями; определению основных направлений правовой работы в органах государственного управления, на предприятиях, в объединениях и др.

Кроме Совета Министров СССР, на который было возложено, по сути, общее руководство правовой работой, руководство этой работой, но уже более конкретное, было возложено также и на краевые, областные Советы народных депутатов. В соответствии с п. 1 ст. 20 Закона СССР «Об основных полномочиях краевых, областных Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей и автономных округов»[36] краевой, областной Совет народных депутатов принимает меры по совершенствованию правовой работы, осуществляет руководство этой работой на предприятиях, в учреждениях и организациях краевого, областного подчинения, организует разъяснение законодательства и оказание юридической помощи населению.

Изданные в девяностых годах прошлого столетия Закон РФ от 22 декабря 1992 г. № 4174-I "О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации", а также принятый после него Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" уже подобных требований по вопросам правовой работы не содержат.

Таким образом, постепенно, начиная с 1970 г. в течение двух десятилетий законодательным порядком был в целом определен основной круг субъектов правовой работы, в который входили: Совет Министров СССР, краевые и областные Советы народных депутатов, Советы народных депутатов автономных областей и автономных округов, Министерство юстиции СССР, министерства юстиции союзных и автономных республик, руководители различных организаций и предприятий, подразделения юридических служб. 

Другим важным нормативным правовым документом является постановление государственного комитета СССР по труду и социальным вопросам, Министерства юстиции СССР и Секретариата ВЦСПС от 11 декабря 1981 г. № 343/24/7/21-176 «Об утверждении нормативов численности работников юридической службы»[37]. Важным достижением этого акта является то, что он подробно определял виды и объем работы одного из главных действующих субъектов правовой работы – подразделений юридической службы (юрисконсультов), что в свою очередь позволяло с одной стороны более полно определять виды и перечни их обязанностей, с другой, – наиболее точно и объективно устанавливать структуру и численность этих подразделений, исходя из объема приходящейся на это структурное подразделение работы.

Как видно из выше изложенного в 70-х и 80-х годах ушедшего ХХ века правовой работе и ее улучшению уделялось большое внимание, причем на самом высоком уровне. Помимо перечисленных выше ярким примером тому может служить также и постановление Совета Министров РСФСР от 21 августа 1985 г. № 365 «О мерах по дальнейшему улучшению роли правовой работы в укреплении государственной дисциплины и повышении эффективности общественного производства», в котором были отмечены конкретные недостатки в организации правовой работы и юридического обслуживания, а также намечены конкретные меры по усилению правовой работы. В частности, предусматривалось систематическое заслушивание отчетов хозяйственных руководителей по вопросам правовой работы, разработка на 1986-90 гг. мероприятий, направленных на усиление роли юридической службы в реализации планов экономического и социального развития, соблюдении договорных обязательств и др.

Как справедливо отмечают ряд авторов, в результате анализа законодательства о правовой работе этого периода можно сделать некоторые важные выводы, касающиеся его содержания. Во-первых, во всех перечисленных актах употребляется термин «правовая работа», однако ни в одном из них не содержится определения данного понятия. Иными словами определение правовой работы не получило своего законодательного закрепления[38]. Во-вторых, ни один из анализируемых актов не определяет хотя бы общий перечень субъектов, призванных осуществлять правовую работу (за исключением Общего положения о юридическом отделе). В-третьих, в анализируемых актах не закреплены основные направления, по которым ведется правовая работа, ее главные задачи (цели)[39].

В Вооруженных Силах также в 70-80-х годах ХХ века правовой работе уделялось повышенное внимание. В частности, в 1977 г. в войска была направлена директива Генерального штаба № ДГШ-31, в которой Министр обороны приказывал принять необходимые меры по дальнейшему улучшению правовой работы в подчиненных воинских частях, учреждениях, военно-учебных заведениях, предприятиях и организациях и эффективному использованию правовых средств для повышения воинской и трудовой дисциплины, качества учебы и производственных показателей. Кроме того, указанной директивой предписывалось ввести курс «Правовая работа в Вооруженных Силах СССР» на военно-юридическом факультете Военного института и курс «Основы советского законодательства» во всех военно-учебных заведениях и курсах усовершенствования офицерского состава.

В соответствии с приказом Министра обороны 1986 года № 155, затрагивавшем вопросы о дальнейшем улучшении правовой работы в армии и на флоте и повышении роли юридической службы, принимались меры по упорядочению законодательства по вопросам обороны страны, повышению уровня правовых знаний офицерского состава, сокращению количества приказов и директив, насыщению войск и органов военного управления законодательным материалом и юридической литературой, пропаганде законов. В ряде округов были созданы нештатные юридические консультации.

Приказом Министра обороны 1987 года № 245 (о дальнейшем улучшении правового обслуживания личного состава армии и флота и других граждан) предписывалось руководителям всех степеней Вооруженных Сил считать одной из основных задач укрепление в армии и на флоте законности и правопорядка, усиление охраны прав личности, настойчиво продолжать работу по улучшению правового воспитания личного состава, прививать ему чувство уважения к закону, воспитывать военнослужащих в духе неукоснительного выполнения требований воинских уставов, приказов и директив Министра обороны и других должностных лиц. Приказ требовал обеспечить каждому военнослужащему, рабочему и служащему реальную возможность получения квалифицированной юридической помощи на местах и для этой цели создать в каждом гарнизоне постоянно действующие нештатные юридические консультации из числа работников юридической службы, органов военной прокуратуры, военных трибуналов и объявить личному составу гарнизонов время, место и порядок проведения консультаций. Кроме того, предписывалось также проявлять постоянную заботу о дальнейшем развитии юридической службы, укреплении ее квалифицированными специалистами, а при рассмотрении и решении командирами и начальниками различных вопросов, связанных с применением правовых норм – привлекать работников юридической службы.

Большим событием в деле укрепления в Вооруженных Силах законности, правопорядка и воинской дисциплины явился приказ Министра обороны 1987 года № 250, которым было введено в действие Наставление по правовой работе в Советской Армии и Военно-Морском Флоте. По сути, это был первый систематизированный нормативный правовой акт, который попытался дать ясное представление о том, что такое правовая работа, проводимая в Вооруженных Силах, какие виды деятельности она в себя включает, как организуется, кем проводится и контролируется, каковы важнейшие направления по дальнейшему ее улучшению и т. п. В п. 4 Наставления указывалось, что вся служебная деятельность командиров и начальников носит преимущественно правовой характер. Данное положение заставляло по-новому взглянуть на место и роль правовой работы в военном деле, а также в области обеспечения обороны государства в целом.

Вскоре после перехода к рыночным отношениям в экономике России (в начале 90-х годов прошлого столетия), произошедших в результате этого преобразованиях во всех сферах общественной жизни, практически полной переработки всей законодательной базы вопросы правовой работы выпали из внимания органов государственного управления и на общефедеральном уровне с конца восьмидесятых годов прошлого столетия по 2001 год никаких нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы правовой работы не издавалось.

На ведомственном уровне, в отдельных федеральных органах исполнительной власти правовая работа по инерции продолжала вестись, однако, в связи с отсутствием внимания сверху, недостаточно активно и масштабно. В ряде органов были приняты даже отдельные нормативные документы по вопросам правовой работы. В частности, приказ Рослесхоза от 11 августа 1997 г. № 102 "О мерах по совершенствованию правовой работы в лесном хозяйстве", приказ Госкомэкологии РФ от 10 июня 1999 г. № 319 "О совершенствовании правовой работы в территориальных органах Госкомэкологии России" или приказ Министра обороны РФ 2001 г. № 10 «Об утверждении Наставления по правовой работе в Вооруженных Силах Российской Федерации».

Следует отметить, что, несмотря на то, что в целом по стране в 90-х годах ХХ века интерес к правовой работе упал, в Вооруженных Силах в этот период шла активная работа по подготовке специалистов этого профиля и укреплению структуры юридической службы. Были введены юридические должности в штаты дивизий (с 1989 г.), полков (с 1994 г.), при Военном университете в середине 90-х годов был создан специальный факультет по подготовке специалистов в области правовой работы для войск и увеличивается объем преподавания дисциплины «Правовая работа в Вооруженных Силах РФ», в Уставе гарнизонной и караульной службы, утвержденном указом Президента России в 1993 году, впервые предусматривается среди руководства гарнизона должность помощника начальника гарнизона по правовой работе с перечислением обязанностей по этой должности, был издан ряд приказов и директив Министра обороны по отдельным вопросам правовой работы. В частности, приказом Министра обороны 1998 года № 100 утверждено новое Положение о юридической службе Вооруженных Сил РФ, в 1999 году изданы приказ Министра обороны № 333 о правовом обучении, директива Министра обороны № Д-6 о правовых минимумах и др.

Таким образом, несмотря на то, что государство на общефедеральном уровне уже около полутора десятка лет не осуществляет управления в сфере правовой работы, такая работа продолжает самостоятельно осуществляться и развиваться в отдельных государственных ведомствах и структурах, что свидетельствует о ее востребованности и жизненной необходимости для полноценного функционирования организаций в условиях постоянно меняющегося и расширяющегося правового пространства, динамично развивающихся правоотношений. 

В начале нынешнего столетия был издан Указ Президента РФ от 8 мая 2001 г. № 528 "О некоторых мерах по укреплению юридических служб государственных органов", в соответствии с которым в целях повышения уровня правового обеспечения деятельности ряда государственных органов, улучшения качества подготовки проектов нормативных правовых актов рекомендовалось руководителям этих органов или руководителям их аппаратов установить, что юридические службы входят в состав указанных органов (их аппаратов) в качестве самостоятельных подразделений и подчиняются непосредственно руководителям этих органов или их аппаратов.

Во исполнение Указа Президента РФ было принято постановление Правительства РФ от 2 апреля 2002 г. № 207 "Об утверждении типового положения о юридической службе федерального органа исполнительной власти", в силу которого юридическая служба федерального органа исполнительной власти создана для правового обеспечения его деятельности (п. 1 Типового положения).

Таким образом, в соответствии с постановлением Совета Министров СССР от 22 июня 1972 г. № 467 (которым было утверждено Общее положение о юридическом отделе (бюро), главном (старшем) юрисконсульте, юрисконсульте министерства, ведомства, исполнительного комитета Совета депутатов трудящихся, предприятия, организации, учреждения) подразделения юридической службы создаются в министерстве (ведомстве) для проведения правовой работы в соответствующем министерстве (п. 1 Общего положения о юридическом отделе), а согласно названного постановления Правительства РФ от 2 апреля 2002 г. № 207 – для правового обеспечения его деятельности. В этой связи возникает вопрос, как соотносятся понятия правовая работа в организации и правовое обеспечение деятельности органов управления организации[40]? Если эти понятия не идентичны, то, следовательно, имеет место коллизия правовых норм.

Кроме того, в п. 11 названного Типового положения устанавливается, что возложение на юридическую службу функций, не относящихся к правовой работе, не допускается, однако, как выше отмечалось, в законодательстве общефедерального уровня не определяется понятие «правовая работа», отсутствует и перечень функций, выполнение которых входит в содержание правовой работы. По этой причине на практике зачастую сложно однозначно определить, относится ли та или иная функция (обязанность), возлагаемая на юридическую службу (помимо тех, которые прямо прописаны в Положении) к правовой работе.

Как видно из выше изложенного и отмечается в литературе, изданные в последнее время нормативные акты не изменили общего неблагоприятного положения юридической службы и правовой работы, имеется острая необходимость в издании современных законодательных актов по этим важнейшим вопросам. Например, Савченко С.А. предлагает принять закон об управлении правовой работой в хозяйственной сфере и организации деятельности юридического отдела, юридической группы, юрисконсульта в Российской Федерации, в котором считает целесообразным восстановить систему управления правовой работой[41].

Несмотря на то, что в научной литературе 70-х и 80-х годов содержание этого термина обсуждалось достаточно активно, о чем свидетельствует большое количество публикаций в различных источниках, законодатель, как выше отмечалось, так и не смог дать четкого определения правовой работы. На это обращает особое внимание Абова Т.Е., отмечая, что о правовой работе написано немало статей и книг, но до сих пор не вскрыта ее сущность, не дано четкого понятия, не показано влияние на правопорядок, укрепление законности, не определено ее место среди других направлений деятельности предприятий, организаций, учреждений, министерств и ведомств, нет должного ответа на вопросы о круге лиц, осуществляющих правовую работу, об общем и особенном в понятиях «правовая работа» и «юридическая служба», а также по многим другим аспектам, нуждающимся в изучении и фундаментальном исследовании[42].