Правовые основы охраны водных ресурсов

В 1990-е гг. в России произошли серьезные изменения в орга­низационно-функциональной структуре министерств и ведомств, ответственных за минерально-сырьевую базу России. К сожале­нию, к 1999 г. структура еще не получила своего законченного развития. В сфере природопользования и охраны природных ре­сурсов координация осуществляется Министерством природных ресурсов (МПР) Российской Федерации (согласно Конституции Российской Федерации недра и водные объекты являются предме­том совместного ведения Российской Федерации, включая МПР и субъекты Федерации).

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 17.05.97 № 588 МПР России с участием федераль­ных органов разрабатывает основные направления государствен­ной политики в сфере использования, охраны и воспроизводства природных ресурсов. В задачу МПР России также входят: разра­ботка и реализация государственных целевых программ исполь­зования и охраны природных ресурсов; подготовка предложений по усовершенствованию действующего законодательства; разра­ботка нормативно-методических документов по использованию и охране природных ресурсов. Министерство природных ресурсов принимает решения по вопросам изучения и прогноза изменения состояния естественных богатств. Осуществлен ряд мероприятий по реформированию территориальных органов и созданию новой системы управления государственным фондом недр и водным фондом (структурная перестройка).

На 1999 г. основными законодательными и нормативными ак­тами, которые регламентируют охрану водных ресурсов, являют­ся: Закон Российской Федерации «О недрах», Закон Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды» и Водный кодекс Российской Федерации.

На уровне проектов, в различной стадии обсуждения и доработ­ки находятся следующие законодательные акты: «О лицензирова­нии пользования недрами», «О внутренних водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации». Приняты осно­вополагающие постановления Правительства РФ по соответст­вующим вопросам, проекты которых подготовлены МПР России: «Об утверждении Положения о ведении государственного монито­ринга водных объектов», «Об утверждении Правил пользования водных объектов, находящихся в государственной собственности, установлении и пересмотре лимитов водопользования, выдачи ли­цензии на водопользование и распорядительной лицензии», «Об утверждении Положения об осуществлении государственного кон­троля за использованием и охраной водных объектов», «О порядке эксплуатации водохранилищ». Проект правительственного поста­новления «О концепции государственной политики в сфере воспро­изводства, использования и охраны природных ресурсов» находит­ся на согласовании в заинтересованных министерствах и госкоми­тетах. Введены в действие нормативные межведомственные акты «Классификация эксплуатационных запасов и прогнозных ресурсов подземных вод»; подзаконные нормативные (разъяснительные) ак­ты: «Инструкция о порядке согласования и выдачи лицензий на во­допользование по поверхностным водным объектам», «Методи­ческие рекомендации по государственной регистрации лицензий на водопользование...».

Мировое сообщество в области охраны окружающей среды руководствуется Программой действий по реализации «Повест­ки дня на XXI век», принятой на Конференции ООН по окру­жающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро (1992). Россия при­нимает активное участие в Программе ООН по окружающей среде (ЮНЕП), обеспечивает обязательства по международным договорам (конвенциям и соглашениям): о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение; по охране и ис­пользованию трансграничных водотоков и международных озер; по защите морской среды района Балтийского моря; по защите Черного моря от загрязнения; по предотвращению за­грязнения моря сбросами отходов и других материалов. В Рос­сии реализуется проект «Комплексное управление окружающей средой Волго-Каспийского региона», разрабатываются проекты федеральных целевых программ: «Создание Единой государст­венной системы экологического мониторинга», «Комплексное управление прибрежными зонами Черного и Азовского морей...», «Обеспечение населения России питьевой водой», «Оздоровле­ние окружающей среды и населения Кемеровской области», «Воз­рождение Волги», «Мировой океан», «Экологическая безопасность Урала», «Создание и развитие ЕГСЭМ (постановление Прави­тельства РФ от 24 ноября 1993 г. № 1229).

Охрана недр

Сущность охраны недр

Под охраной недр понимаются научно обоснованное рацио­нальное и бережное использование полезных ископаемых, макси­мально полное, технически доступное и экономически целесооб­разное их извлечение, утилизация отходов, ликвидация урона, на­несенного естественным природным ландшафтам.

С увеличением добычи полезных ис­копаемых, глубина отработки месторождений возрастает. Сейчас глубина шахт достигла 4 тыс. м, эксплуатационных и разведочных скважин - 10-12 тыс. м. Проникновение в глубь литосферы про­исходит путем создания карьеров при открытом способе добычи полезных ископаемых, путем проходки шахт, штолен, горных вы­работок при подземном способе добычи.

Основные мероприятия по охране недр базируются на ресурсо­сбережении: предотвращение потерь при добыче, транспортировке

Значительны потери полезных ископаемых и ущерб окружаю­щей среде при разработке месторождений подземным способом. При этом потери угля (остается в недрах) составляют 20-45%, руд цветных и черных металлов 15-25%, горно-химического сырья 20-60%. При открытом способе разработки полезных ископае­мых потери снижаются до 12%. Исключительно открытым спосо­бом добываются стройматериалы (песок, глина, щебень, гравий) и россыпные ископаемые. Однако обратной стороной открытого способа разработки полезных ископаемых являются нарушения естественных природных ландшафтов.

Чрезвычайно велики потери полезных ископаемых из-за несо­вершенства технологии извлечения. Сейчас доля извлеченной нефти по отношению к разведанным запасам составляет 50-60%. Потери же попутного газа - 20 млрд. т. в год (он сжигается в факе­лах) просто потрясают воображение.

Часто в месторождениях полезных ископаемых кроме основно­го компонента содержится целый ряд попутных включений. Цен­ные компоненты могут оказаться в отвалах и представлять опас­ность как потенциальные источники загрязнения окружающей среды. Поэтому в мероприятия по охране недр входит комплекс­ное использование ресурсов, оно предусматривает при добыче одного полезного ископаемого более полное извлечение сопутст­вующих компонентов. Неполнота геохимической изученности месторождений также приводит к тому, что из месторождения не извлекают все возмож­ные компоненты. Об их наличии долгое время даже не подозрева­ли.

Ликвидация системы валовой выемки, своевременное разделе­ние руд, их сортировка во время добычи позволяют сохранить цен­ные компоненты сырья, что дает большой экономический эффект.

Таким образом, основные мероприятия по охране недр на стадии добычи минерального сырья сводятся к совершенствова­нию технологии его разведки, расчета запасов, добычи с применением ряда правовых и экономических регламентирующих ме­ханизмов.

Значительные потери полезных ископаемых происходят при их транспортировке к местам переработки и использованию. Потери минеральных ресурсов происходят и при извлечении металлов из уже обогащенных руд. Комплексное, наиболее полное извлечение и использование хи­мических элементов позволяет сохранить месторождение, не тра­тить дополнительные средства на переработку отходящих газов, пыли и промышленных стоков.

Пыль, задержанная фильтрами, представляет собой высокока­чественное сырье. Таким образом, комплексное использование и бережное рас­ходование минерального сырья при его добыче, транспортировке и переработке неразрывно связано с охраной окружающей при­родной среды..

Общие правила ресурсосбережения необходимо соблюдать при добыче строительных материалов. Известно, что односторонний спонтанный производитель берет от месторождения только то, что ему нужно, не учитывая необходимости комплексного подхо­да, разрабатывает месторождение в местах, где это ему выгодно. Но такой подход недопустим с позиции охраны окружающей сре­ды. Он наносит непоправимый ущерб естественным природным ландшафтам, их целостности и устойчивости.

Надо отметить, что ужесточение лицензионных обязательств не спасает положение. Необходим постоянный и строгий контроль лицензионных соглашений, за соблюдением режима эксплуатации месторождений, организацией и ведением мониторинга силами разработчика, за рекультивацией и реабилитацией ландшафтов.

Для охраны недр существенное значение имеет использование полезного ископаемого строго по его назначению.

Резервом в экономии минеральных ресурсов являются более пол­ное использование вторичного сырья и побочной энергии, замена дефицитных металлов менее дефицитными материалами. Вторичное сырье может дать почти половину объема выплав­ляемой стали.

Еще одним резервом сбережения, использование которого со­хранит недра, является применение искусственных заменителей дефицитного минерального сырья. Металл может быть с успехом заменен пластмассами, деревом и даже камнем. Минеральное топливо может быть заменено геотермальной энергией термальных подземных вод.

  4.2Правовая охрана недр

Правовой основой охраны недр России служат государствен­ные законы, правительственные постановления, ведомственные нормативно-правовые акты, определяющие порядок и характер проведения горно-геологических работ, эксплуатации месторож­дений полезных ископаемых, рекультивации и реабилитации природно-территориальных комплексов.

Таблица 1 Основные законодательные и нормативные акты, регламентирующие охрану недр России

(последовательность расположения отражает значение их для охраны недр).

 

Наименование законов, постановлений, решений, положений	Дата утверждения
Закон Российской Федерации «О недрах»	Принят съездом народных депута­тов РФ 21.02.92 г. Изменения и до­полнения приняты Государствен­ной Думой 8 февраля 1 995 г.
Положение о порядке лицензирования пользования недрами	Утверждено Постановлением Вер­ховного Совета РФ 15.07.92 г. (№3314-1)
Инструкция по применению «Положе­ния о порядке лицензирования пользо­вания недрами» к участкам недр, предо­ставляемым для добычи подземных вод, а также других полезных ископаемых, отнесенных к категории «лечебных»	Утверждена приказом Роскомнедр 28.04.94 г. (№ 70). Зарегистрирова­на в Министерстве юстиции РФ 26.05.94 г. (per. № 583)
Закон Российской Федерации «О ставках отчислений на воспроизвод­ство минерально-сырьевой базы»	Принят Государственной Думой 08.12.95 г. Утвержден Президентом РФ 30.12.95 г.
Порядок использования отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы  и освобождения пользователей недр от указанных отчислений	Утвержден Постановлением Пра­вительства РФ 17.05.96 г. (№ 597)
Закон Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды»	Принят Верховным Советом РФ 19.12.91 г. Утвержден Президентом РФ 19.12.91 г
Закон Российской Федерации «Об экологической экспертизе»	Принят Государственной Думой 19.07.95 г. Утвержден Президентом РФ 23. 11. 95 г. (№ 174-фз)
Положение о порядке проведения госу­дарственной экологической экспертизы	Утверждено Постановлением Пра­вительства РФ от 1 1.06.96 г. (№ 698)
Базовые нормативы платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окру­жающую природную среду и размеще­ние отходов	Утверждены Министерством ох­раны окружающей среды и при­родных ресурсов РФ 27. 11.92 г.
Положение о порядке и условиях взи­мания платежей за право пользования недрами, акваторией и участками мор­ского дна	Утверждено Постановлением Пра­вительства РФ 28.10.92 г. (№ 828)
Инструкция о порядке и сроках внесе­ния в бюджет платы за право на поль­зование недрами	Принята Минфином РФ, Госна­логслужбой и Госгортехнадзором 04.02.93 г. (рег. № 229)
Положение об органах Государствен­ного геологического контроля в Рос­сийской Федерации	Утверждено Постановлением Пра­вительства РФ 09.09.93 г. (№ 899)
Положение о территориальных комис­сиях по запасам полезных ископаемых Комитета РФ по геологии и использо­ванию недр	Утверждено приказом Роскомнедр 03.03.94г. (№41)
Положение о Федеральном горном и промышленном надзоре в России	Утверждено Указом Президента РФ 18.02.93г. (№234)
Инструкция о порядке проведения Госу­дарственной экспертизы геологических материалов территориальными комис­сиями по запасам полезных ископаемых	Утверждено приказом Роскомнедр 03.03.94г. (№41)
Положение о лицензировании отдель­ных видов деятельности, связанных с геологическим изучением и использо­ванием недр	Утверждено постановлением Пра­вительства РФ 31.07.95 г. (№ 775)

Важное значение для бережного использования и охраны недр имеют международные договоры и соглашения нашей страны с другими странами, соответствие российских правоохранительных требований международным. Основные законодательные и нормативные акты России, регламентирующие охрану недр, приведены в таблице 1.

Международная правовая охрана недр действует сейчас на сле­дующих принципах: недра имеют всегосударственные границы, являются общим достоянием человечества. Должна соблюдаться свобода исследований и мер по сохранению недр и их компонентов, запрещается национальное присвоение недр и их компонентов. Отдается приоритет международному сотрудничеству и выпол­нению международных соглашений (конвенций) и обязательств, соблюдению международной ответственности всех государств за сохранение недр.

Юридической основой охраны недр является природоохранное законодательство. Оно представляет собой совокупность норма­тивно-правовых актов, определяющих порядок и условия охраны и использования недр, деятельность государственных и обществен­ных организаций, права и обязанности недропользователей и их ответственность за охрану недр.

Правовая охрана почв

Значение почвы для развития страны, ее научно-технического прогресса осознается теперь всеми. Еще известный немецкий уче­ный, химик-органик, основатель агрохимии Ю.Либих (1803-1873) писал: «Возникновением и гибелью народов управляет один и тот же закон - закон природы. Отнятие от стран условий, опреде­ляющих их плодородие, вызывает их гибель, поддержание же этих условий обеспечивает этим странам длительное существование, богатство и могущество».

О важном социально-экологическом значении земледелия го­ворят следующие сведения. В сельском хозяйстве России занято 14,9% трудовых ресурсов страны, сосредоточено 17,2% основных производственных фондов (1996), доля сельского хозяйства в ва­ловом внутреннем продукте нашей страны составляет 8,9% (1995).

Состояние почвенных и земельных ресурсов характеризуется на основе ежегодного Государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель Российской Федерации, представляемого Государственным комитетом РФ по земельным ресурсам и землеустройству (Госкомзем РФ) и Государственным комитетом РФ по охране окружающей среды (Госкомэкология РФ) в соответствии с постановлением Правительства РФ «О монито­ринге земель» (июль 1992). Существенное значение для сохранения плодородия земель имеет Федеральный закон «О мелиорации зе­мель» (январь 1996).

В 1997-1998 гг. состояние земель Российской Федерации, нахо­дящихся в сфере хозяйственной деятельности, оставалось неудов­летворительным. Проводимые в стране преобразования земель­ных отношений, отразившись на динамике структуры земельного фонда, не привели к улучшению использования земель, не снизили неблагоприятные антропогенные воздействия на почвенный по­кров, вызывающие или способствующие деградации почв сельско­хозяйственных и иных угодий. Характер и интенсивность деградационных процессов определялись действием природных и антро­погенных факторов и имели свою региональную специфику: от деградации оленьих пастбищ на севере страны, дегумификации, аграрного истощения и эрозии почв в Центральной России до опустынивания на юге.

Одна из важнейших задач земельной реформы, начатой в 1990 г., которую надо решить, - это переход к правовым и экономическим методам управления земельными ресурсами в условиях стано­вления многообразных форм собственности на землю. Земельная реформа, несмотря на постепенное наращивание нормативной правовой базы, ведется в условиях правовой неопределенности, например, решение многих крупных и частных вопросов регули­рования земельных отношений в области рационального земле­пользования, сохранения и повышения природно-хозяйственного качества земель.

Не получает необходимого развития принцип «экологизации» земельных отношений, не определены механизмы реализации это­го принципа при проведении земельной реформы, не закреплено требование учета в земельно-кадастровой документации показа­телей, характеризующих качество почв и экологическое состояние земель, а также показателей, определяющих природоохранное ограничение землепользования. Эта тенденция без надлежащей компенсации и строгого контроля в рамках природоохранного законодательства ставит под сомнение возможность практиче­ской реализации закрепленного Конституцией Российской Феде­рации положения о том, что «земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на ее территории».

Углубление земельной реформы в России вызывает необходи­мость формирования и совершенствования правового механизма охраны почв как природного ресурса, усиления государственного экологического контроля, внесения соответствующих поправок в природоохранное, земельное, административное законодательст­во для обеспечения защиты законных прав собственников земли с одновременным повышением их ответственности за нарушение требований земельного и природоохранного законодательства.