Система управления государственным долгом

Проблема снижения государственного внешнего долга счита­ется одной из важнейших, так как при ограниченных возможнос­тях бюджета оплата процентов не дает возможности сколь-нибудь существенно снижать основную сумму долга.

В 1996 г. было заключено соглашение с Лондонским клубом о реструктуризации сроком на 25 лет долгов бывшего СССР инос­транным коммерческим банкам. Размер реструктурированного долга составил 38 млрд долл., а льготный период - 7 лет.

В феврале 2000 г. завершились переговоры с Лондонским клу­бом кредиторов о списании более трети задолженности СССР и переоформлении оставшейся части долга в еврооблигации сроком погашения 30 лет. Однако в результате пролонгации и изменения условий заимствований произошло удорожание оставшейся час­ти долга с 32,6 млрд до 42 млрд долл.

Основная задача управления государственным долгом Рос­сии - изменение долговой стратегии и переход от курса на от­срочку платежей к курсу на сокращение долга, в первую очередь внешнего. Поскольку основными причинами роста долга были низкая эффективность национальной экономики и функционирования налогово-бюджетной системы, то и решение проблемы надо ис­кать прежде всего на путях структурной перестройки и повыше­ния эффективности экономики и налогово-бюджетной системы.

Основными вопросами при характеристике государственного долга являются структура и динамика госдолга, механизм управ­ления, обслуживания и реструктуризации, влияние госдолга на развитие экономки страны. Именно первые два процесса опреде­ляют третий. Государственные заимствования и государственный долг - это обоюдоострые инструменты. Государственные заим­ствования, как и обычный кредит, могут оказывать как позитив­ное, так и негативное воздействие на развитие экономики. Все за­висит от того, откуда берутся и куда направляются привлекаемые государством ресурсы, а также от цены кредита.

Внутреннее заимствование средств означает лишь перерас­пределение имеющихся в стране ресурсов между секторами эко­номики. Если привлекаемые государством кредитные ресурсы могут быть направлены на другие цели, то заимствование их го­сударством уменьшает расходы других секторов экономики и не увеличивает общий спрос. Если же государственные заимствова­ния не уменьшают расходы других секторов экономики, то про­исходит рост совокупного спроса в экономике.

Но для развития экономики важна не только динамика спроса, но и цели государственных заимствований. Если государство заим­ствует средства для финансирования важных, тем более быстро оку­паемых проектов, да еще и на нормальных (с точки зрения уровня процентных ставок) условиях, это может содействовать ускорению развития национальной экономики. Причем расширение государ­ственного спроса может иметь мультипликативный эффект и вести к кратному его росту в смежных отраслях экономики. Образуемый за счет этих займов долг государства будет погашаться за счет части прибыли, получаемой от финансирования таких объектов[6].

Но последствия государственных займов могут быть и дру­гими. Если привлекаемые государством кредиты расходуются на покрытие непроизводительных расходов (военные расходы, раздувание штатов госаппарата, не говоря уже о пресловутом «нецелевом использовании», под которым часто имеется в виду хищение средств), то государственные заимствования будут пря­мым вычетом из валового продукта. Их погашение будет произ­водиться за счет дополнительных налогов. В этом проявляется неразрывная связь государственных заимствований с налогами. Именно поэтому государственные заимствования называют бу­дущими налогами. Разумеется, на основании только этого нельзя делать вывод о бесполезности или отрицательном воздействии государственных заимствований на развитие экономики страны. Широкое их использование для финансирования государствен­ных расходов - закономерный и в целом необходимый процесс. Но каждое новое государственное заимствование должно быть экономически и социально обоснованно.

Выступая на финансовом рынке в качестве заемщика, госу­дарство увеличивает спрос на заемные средства и тем самым не только способствует росту цены кредита, но и сокращению объ­ема кредитных ресурсов для экономики. Если государственные заимствования осуществляются под выплату процентов, превы­шающих норму прибыли в производящих отраслях, это ведет к огромному перетоку капитала из реальной экономики в спекуля­тивный рынок и перекачиванию налоговых доходов в пользу кре­диторов государства, как отечественных, так и зарубежных.

Внешние заимствования приводят к увеличению объема финан­совых ресурсов страны и позволяют увеличить суммарный спрос государства на товары и услуги. Вместе с тем они могут использо­ваться для оплаты государственных закупок за рубежом (связанные кредиты), возврата полученных ранее кредитов и т.д. Это не ведет к росту спроса на продукцию отечественного производителя[7].

Одной из основных мер по регулированию государственных заимствований является установление предельных объемов го­сударственного долга, определяемых высшими законодательны­ми органами. Российское законодательство предусматривает ряд организационных мер по управлению государственным долгом. Право осуществления государственных внешних заимствований и заключения договоров о предоставлении государственных гаран­тий, договоров поручительства другим заемщикам для привлече­ния внешних кредитов принадлежит Российской Федерации или от ее имени Правительству РФ либо уполномоченному Прави­тельством РФ федеральному органу исполнительной власти.

С января 2002 г. введен запрет на самостоятельные внешние заимствования субъектами Российской Федерации. Определены пределы заимствований различных бюджетных уровней. Преде­лы внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год утверждаются законом о федеральном бюджете с разбивкой долга по формам обеспечения обязательств.

Система управления государственными заимствованиями должна включать:

- определение цели и обоснование государствен­ных заимствований; минимизацию стоимости долга для заемщи­ка;

- эффективное использование, учет и контроль за расходованием привлекаемых ресурсов;

- усиление инвестиционного характера займов;

- обеспечение своевременного возврата полученных кредитов[8].

Важное место в экономической и финансовой политике госу­дарства занимает обслуживание государственного долга, т.е. полный и своевременный возврат долга, процентов по нему, а также штрафов и других платежей в случае несвоевременной уплаты. Часто намерения заемщика не совпадают с реальными возмож­ностями, появляются какие-то непредвиденные обстоятельства, возникает необходимость в отсрочке уплаты долга или изменения условий займа и т.п. Поэтому государство-заемщик вынуждено прибегать к различным способам регулирования долга. Основны­ми из них являются: рефинансирование, конверсия, консолида­ция, унификация, аннулирование государственного долга.

Все указанные способы регулирования государственного дол­га объединяются одним понятием - реструктуризация. Кроме разных видов реструктуризации государство-заемщик может ан­нулировать государственный долг, т.е. полностью отказаться от обязательств по своим долгам, как это сделало советское прави­тельство в 1918 г., отказавшись платить по всем царским долгам как внешним, так и внутренним.

Проблема государственного долга и особенно внешней задол­женности, несколько ослабившая свою остроту за последние три года в связи с сохранением высоких мировых цен на нефть и дру­гие энергоносители, не потеряла своей актуальности и значимос­ти для экономики Российской Федерации.

Анализ практики государственных заимствований в России за последние два десятилетия показывает низкую эффективность их использования. Высокая внешняя задолженность государства и цена обслуживания долга оказывают угнетающее воздействие на развитие национальной экономики. В последние годы благодаря высокому уровню мировых цен на энергоносители как основной экспортный ресурс российской экономики объемы внешнего го­сударственного долга сократились почти втрое. Однако резко воз­росли корпоративные заимствования, которые к тому же далеко не всегда оказывают позитивное влияние на развитие экономики. Поэтому задача государственных регулирующих органов заклю­чается в повышении эффективности внутренних и внешних госу­дарственных заимствований[9].