Правовое регулирование референдума в Российской Федерации

Законодательство Российской Федерации о референдумах составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации», Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», иные федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о референдумах, принимаемые в Российской Федерации (ст. 11 п. 2 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

Законодательство о референдуме следует отличать от законодательства о выборах. Выборы и референдумы объединяет ряд общих институтов и процедур (таких, как составление списков избирателей, участников референдума, сходный порядок голосования и т. п.), а также общий организационный механизм их проведения, основу которого составляет система коллегиальных органов: избирательных комиссий – комиссий референдума. У этих двух подотраслей конституционного законодательства имеются общие нормативные источники, важнейший из которых - Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Законодательство о референдуме является одной из подотраслей российского конституционного права. В настоящий момент оно чрезвычайно активно развивается и представлено значительным числом законодательных актов, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

Источники законодательства о референдуме в Российской Федерации образуют систему. Отдельные законодательные акты о референдуме являются элементами этой системы. В зависимости от предмета регулирования они группируются в подсистемы: законодательство о референдуме Российской Федерации, законодательство о референдуме субъекта Российской Федерации, законодательство о местном референдуме. Следует отметить, что все три подсистемы законодательства о референдуме имеют общие нормативные источники. К ним, в частности, относятся Конституция Российской Федерации и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Конституция Российской Федерации является основным источником законодательства о референдуме. Все источники законодательства о референдуме основываются на общих принципах регулирования референдумов, заложенных в Конституции Российской Федерации.

В Конституции дается политико-правовая характеристика института референдума. В ч. 3 ст. 3 Конституции РФ референдум и свободные выборы определяются как высшее непосредственное выражение власти народа. Тем самым устанавливается наивысший авторитет решений, принятых на референдуме, и результатов свободных выборов.

Также в Конституции устанавливается конституционное право граждан Российской Федерации участвовать в референдуме (ст. 32 Конституции РФ). В ст. 60 Конституции РФ устанавливается возраст (18 лет), с которого гражданин Российской Федерации может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности, в том числе и участвовать в референдуме. Более подробно право на участие в референдуме закреплено в ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

На конституционном уровне разграничиваются полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по регулированию отношений, имеющих непосредственное значение для построения законодательства о референдуме (статьи 71, 72, 73 Конституции РФ). В этой связи особенно важно положение пункта «в» статьи 71 Конституции РФ, согласно которому регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находится в ведении Российской Федерации; именно на этом положении базируется весьма обширное федеральное регулирование основных гарантий права граждан на участие в референдуме.

В соответствии со статьей 84 Конституции РФ Президент Российской Федерации назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом.

Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» регулирует проведение референдума Российской Федерации. Кроме того, на референдум Российской Федерации распространяются нормы Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», однако Федеральный конституционный закон обладает большей юридической силой.

Положения Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» распространяют свое действие на все три вида референдумов в Российской Федерации: референдум Российской Федерации, референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум. Значение этого Федерального закона исключительно велико: акты законодательных органов государственной власти субъектов РФ о выборах в свои органы власти, а также о выборах в органы местного самоуправления не могут противоречить настоящему Федеральному закону. Субъекты Федерации могут устанавливать только дополнительные гарантии избирательных прав граждан.

Референдум субъекта РФ, помимо положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», также регулируется конституциями республик, уставами краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и принимаемыми ими законами. Системы проведения референдума субъекта РФ во многом повторяют федеральную модель, но в то же время обладают, хотя и не принципиальными, различиями. На сегодня в большинстве субъектов РФ оформилась законодательная база проведения референдумов субъектов Российской Федерации. В конституциях, уставах субъектов Российской Федерации закрепляются наиболее важные вопросы проведения референдумов. В них, как правило, содержится общая характеристика референдума субъекта РФ как высшего непосредственного выражения власти народа и установлено, к полномочиям какого органа государственной власти субъекта РФ относится назначение референдума субъекта РФ. Следует отметить, что в большинстве субъектов РФ право назначения референдума предоставлено законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ. В некоторых субъектах РФ действуют законы, регулирующие одновременно проведение и референдумов субъектов РФ, и местных референдумов. В ряде субъектов РФ референдумы субъектов РФ и местные референдумы регулируются избирательными кодексами. В большинстве же других субъектов РФ референдумы субъектов РФ и местные референдумы регулируются отдельными законами.

Основными источниками правового регулирования местного референдума являются Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также конституции и уставы субъектов РФ.