2020-01-14
110
Глава одного из крупнейших профсоюзов Марокко, UMT, требует от Премьер-министра страны Юсуфи ответов на ряд неудобных вопросов в отношении Национального фонда социального обеспечения, известного как НФСО. В письме на имя главы правительства Маджуб Бенседдик, представляющий UMT, заявил, что хотел бы получить ответ на три главных вопроса. Вот эти вопросы:
«Какой ущерб нанесен членам НФСО из-за неудовлетворительного управления фондом в течение последних 20 лет?», «Кто несет ответственность за такое управление, каким образом этот человек/люди предстанет перед судом, и что с ним(и) собирается делать правительство?», «Каким образом правительство намеревается вернуть контроль над НФСО его законным плательщтикам?».
В своем письме Бенседдик напоминает Премьер-министру Юсуфи о том, что «с 1983 года именно его организация (UMT) постоянно протестовала против совершенно безнаказанного злоупотребления властью, которое допускали представители центрального правительства». Согласно подсчетам Бенседдика, в период с 1978 по 1992 гг. «плательщики НФСО потеряли около 20 млрд. динаров». К своему письму он прикладывает справку, в которой содержатся различные сообщения об «ухудшении материального положения работников».
Г-н Бенседдик приводит конкретный пример того, что, по его мнению, представляет «ухудшение материального положения работников». Он упоминает «незаконное соглашение, тайно подписанное в 1988 году» двумя министрами, курировавшими НФСО, - министром финансов и министром общественного здравоохранения. Предметом соглашения была сеть больниц, которые принадлежали НФСО и были «незаконно» переданы в ведение государства. Бенседдик полагает, что такая неприемлемая передача нанесла огромный финансовый и технический ущерб НФСО, и, таким образом, его членам.
Генеральный секретарь UMT, г-н Бенседдик, напоминает Юсуфи, что именно неудовлетворительное управление НФСО заставило его организацию выйти в 1993 году из состава Исполнительного совета фонда. Не останавливаясь на этом, г-н Бенседдик требует от г-на Юсуфи всю финансовую документацию, результаты ревизии счетов и прочих расследований, которые начиная с 1992 года проводились экспертами Международного профсоюза в отношении Фонда. Цель, по его словам, - «четко показать общественности, кто несет ответственность, кто растратил средства и при этом обогатился».
Наблюдатели отмечают, что замечания и требования г-на Бенседдика не совсем обоснованны. Его организация, UMT, является крупнейшим профсоюзом-членом НФПО. Будучи членом Совета, UMT всегда имела право поставить под сомнение и проконтролировать любой аспект управления Фондом и, если возникали проблемы, могла внести любые изменения. На самом деле профсоюз UMT вышел из состава Совета в 1993 году, когда правительство потребовало, чтобы в нем были представлены другие профсоюзы, - UGTM и CDT. UMT принадлежало 8 мест. С приходом к власти правительства «перемен» во главе с Премьер-министром, связанным с профсоюзом-«конкурентом», положение UMT стало рискованным. Недавно возмущение UMT вызвал вопрос о представительстве на международном форуме МОТ в Женеве. Юсуфи обратился к трем профсоюзам с просьбой обеспечить общее представительство, но Бенседдик негативно отнесся к такой просьбе, поскольку он единолично представлял Марокко десятилетиями.
Для Юсуфи данная ситуация - возможность решить проблемы НФПО. Давно пора решать эти вопросы гласным и открытым путем, и теперь у Премьер-министра есть такой шанс.
Источник: перепечатано с веб-сайта North Africa News.
Учитывая вышесказанное, в этом разделе мы анализируем два типа дохода для небольшой выборки стран. Первый - доход, поступающий на счета членов провидентного фонда. Второй связан с инвестиционным доходом, который показывают в частично накопительных схемах с установленными выплатами. В выборке представлены страны, для которых существуют данные за восемь лет подряд (см. Приложение 1).
На Рисунке 5 для выборки из 22 стран схематически показаны полученные с использованием метода сложных процентов годовые уровни дохода в разные временные периоды по отношению к стандартному отклонению годового дохода. В половине выборки, или в 10 странах, не было обеспечено положительного значения дохода. Там, где доход был положительным, его уровень был низким, - в пределах 1-2 процентов. Лишь члены провидентных фондов Малайзии и частично накопительной схемы с установленными выплатами в Корее получили реальный доход, превышающий три процента. Наилучшие результаты были достигнуты в Корее, - 5,4 процента в год; худшие - в Уганде (-50,5%). Перу (-46,5%) и Замбии (-30,5%).
Интересной характеристикой Рисунка 5 является то, что нестабильность, показанная стандартным отклонением годового дохода, имеет обратную зависимость со значением среднего дохода, выведенного по методу сложных процентов. Учитывая, что данные представлены для разных стран и годов, они не дают сопоставимого набора точек на границе «риск-отдача». Тем не менее, можно было бы ожидать, что результаты для разных стран будут примерно соответствовать посылке, согласно которой более высокий риск вознаграждается более высокой отдачей. На деле этого не происходит. Вместо этого половина выборки имеет рискованные портфели и получает очень низкий доход. Другая половина имеет низкую, но стабильную отдачу. Нами также представлены значения дохода в секторе частного пенсионного обеспечения в Чили в период с 1982 по 1997 (по Srinivas and Yermo (1999)).
Рис.5. Годовая реальная отдача, рассчитанная с использованием сложных процентов, и нестабильность в 22 государственных пенсионных фондах
 |
Источник: Расчеты авторов на базе данных из работы Palacios and Pallares (2000).
Картину, представленную на Рисунке 5, сложно интерпретировать. За исключением истинно международного портфеля, соотношение риска и отдачи в связи с инвестициями, которые могут осуществлять пенсионные фонды, в разных странах чрезвычайно неодинаково. Управляющим государственными пенсионными фондами в каждой стране приходится иметь дело с уровнем доходности, который существует в их соответствующих экономиках. Последние данные говорят о том, что эти уровни могут быть низкими даже в странах, где имеет место дефицит капитала31. Возможности оказываются еще меньшими из-за наличия требований и ограничений. Наконец, собственные характеристики страны, влияющие на состояние конкретной экономики в рассматриваемый здесь период, привносят в результаты определенные искажения. Короче говоря, несмотря на то, что Рисунок 4 подтверждает наличие низкого или отрицательного дохода во всех государственных схемах, он не показывает, насколько полученный доход с учетом конкретных условий адекватен.
С тем, чтобы получить лучшее представление, мы проанализировали уровень дохода в сравнении со ставками банковских депозитов в тех же странах в аналогичные периоды. Подобная нормализация позволяет учесть некоторые страновые характеристики и может служить примерным ориентиром для инвестиционных вариантов. На Рисунке 6 представлена разница между доходностью пенсионного фонда и ставками по краткосрочными банковским депозитам для 20 стран. Между этими двумя показателями отмечалась значительная корреляция. Это неудивительно, учитывая значительную долю в портфеле банковских депозитов и/или краткосрочных государственных облигаций и влияние инфляции на оба эти вида инвестиций.
Рис.6. Разница между годовой реальной отдачей (рассчитанной с использованием сложных процентов) в государственных пенсионных фондах и ставками по банковским депозитам в 20 странах (от наименее к наиболее хорошим показателям)
Источник: Статистические данные МВФ и МФК; Рис. 4; расчеты авторов.
 |
Выборка характеризуется значительной вариативностью. Исходя из среднего по выборке значения, доход на 180 базовых пунктов ниже процентной ставки по банковским депозитам. Вместе с тем, в четырех странах (Швеция, Филиппины, Корея и Япония) доход оказывается выше процентной ставки по депозитам на 100 базовых пунктов. Выделяются Япония и Корея, где показатель дохода превышает ставку по депозитам на 300 и 250 пунктов соответственно. Впрочем, следует отметить, что такая разница исчезает, если вместо банковского процента использовать показатель доходности казначейских векселей. Для большинства участников выборки доход оказывается гораздо ниже среднесрочной процентной ставки. В худших случаях фонды могли бы заработать на 400-1000 базовых пунктов в год больше, если бы поместили свои средства на банковские депозиты. Еще печальнее то, что столь низкая отдача для работников в этих странах не компенсировалась более низким риском: нестабильность процентной ставки по банковским депозитам практически совпадала с нестабильностью доходов пенсионных фондов, или была чуть ниже (см. Приложение 1). В отличие от этого, согласно Srinivas and Yermo (1999), реальный доход в чилийских частных пенсионных фондах, рассчитанный по методу сложных процентов, в период с 1982 по 1997 гг. превосходил ставки по банковским депозитам на 370 базовых пунктов.
Из Рисунка 6 видно, что доход в большинстве стран выборки не достигает значения той краткосрочной отдачи, которую можно получить в банках на личные сбережения. В ряде случаев доход гораздо ниже. Однако пенсионные фонды имеют дело с долгосрочными сбережениями, которые должны обеспечивать более высокую отдачу в обмен на более низкую ликвидность. Вместо того, чтобы обеспечивать безрисковый доход от ликвидных активов, они должны давать доходность, близкую к существующей в экономике отдаче на капитал в долгосрочной перспективе. Разумеется, этого можно было бы достичь лишь в том случае, если бы инвестиции осуществлялись на частном рынке капитала. В предыдущем разделе мы уже показали, что такая ситуация для государственных фондов нетипична.
При оценке разницы между фактической и потенциальной отдачей в качестве примерного ориентира можно использовать темпы роста дохода. В динамичной, эффективной экономике отдача на капитал в долгосрочной перспективе выше, чем темпы роста дохода. Как показано Abel et al., (1989), такой результат возможен даже если безрисковый доход (напр., проценты по казначейским векселям) ниже темпов роста ВВП. Таким образом, отдача, которую получают государственные пенсионные фонды от диверсифицированного портфеля, при прочих равных условиях должна быть выше, чем темпы роста дохода. Эта связь также важна для того, чтобы пенсионная схема обеспечила разумный коэффициент замещения.
На Рисунке 7 показано, что лишь две государственные пенсионные схемы получили отдачу, который в рассматриваемый период превышал темпы роста подушевого дохода. Отдача была выше, чем темпы роста дохода, только в Марокко и Филиппинах, да и то на небольшое значение32. В большинстве стран показатели отдачи были ниже темпов роста дохода. Для половины стран, включенных в выборку, разница в пользу темпов роста дохода превышала 300 базовых пунктов.
Рис. 7. Разница между годовой реальной отдачей (рассчитанной с использованием сложных процентов) в государственных пенсионных фондах и ростом реального подушевого дохода в отдельных странах
 |
Источник: Статистика МВФ по международным финансам; расчеты автора.
Результаты, полученные Сингапуром и Малайзией, требуют более пристального рассмотрения. Провидентные фонды в обеих странах обеспечивают своим членам низкую, но положительную реальную отдачу. Вместе с тем, в обеих странах отмечались одни из самых высоких темпов роста дохода за последние тридцать лет. Еще одно сходство заключалось в том, что предписанная доходность была основана на краткосрочных процентных ставках, в то время как фактический инвестиционный доход был гораздо выше. Например, Asher (1998) полагает, что фактический инвестиционный доход в Сингапуре мог быть более чем на три процентных пункта выше, чем то значение, которое отражалось на счетах фондов. Иными словами, частью этого явления был скрытый налог на доход, а не плохие показатели инвестиционной деятельности.
Рис. 8. Разница между годовой реальной отдачей (рассчитанной с использованием сложных процентов) в частных пенсионных фондах и ростом реального подушевого дохода в отдельных странах
Источники: Davis (1993); OECD (1998); Wyatt (1998); Srinivas and Yermo (1999); Piggott (1999); IMF IFS statistics.
С точки зрения работника результатом скрытого налогообложения является низкий коэффициент замещения. Допустив, что динамика средней заработной платы и подушевого дохода в обеих странах была одинаковой, заработная плата работника, который начал трудовую деятельность в 1960 году, в Сингапуре выросла бы к 1995 году в восемь раз, а в Малайзии - почти в десять раз. В то же время размер взносов, которые он сделал в 1960 году, увеличились бы в Сингапуре и в Малайзии только в два и в три раза соответственно. Неудивительно, что эти системы стали подвергаться все более острой критике по мере того, как работники, которые осуществляли взносы в течение всего трудового стажа, к моменту выхода на пенсию обнаруживали, что низкое значение накопленных сумм не позволяет им поддерживать уровень жизни, существовавший до выхода на пенсию33.
В отличие от этого, отдача в частных пенсионных фондах практически всегда превышает темпы роста дохода в долгосрочной перспективе. На Рисунке 8 показано, что такая разница обычно составляет не менее 200 базовых пунктов. И, несмотря на то, что рассматриваемые здесь временные периоды неодинаковы, для некоторых представленных стран есть возможность сравнить отдачу в государственных и частных пенсионных схемах в долгосрочной перспективе. Например, частные фонды в Швеции и Японии обеспечивали отдачу, которая была соответственно на 300 и 500 базовых пунктов выше, чем отдача, которую производили государственные фонды.
3.6 Причины низкой отдачи в государственных схемах
На Рисунках 5 и 6 мы расположили государственные пенсионные фонды, представленные в выборке, исходя из разницы между инвестиционным доходом и ставкой по банковским депозитам или темпами роста подушевого дохода. Первый показатель использован для того, чтобы примерно учесть более широкие подходы и потрясения, которые могли бы повлиять на большинство инвестиций. Он также служит ориентиром, который, как предполагается, могли использовать все инвесторы в одной стране в течение одного временного периода. Второй показатель демонстрирует разрыв между фактической отдачей и отдачей, которую можно было бы получить на частном рынке, т.е. отдачей, превышающей рост доходов. В обоих случаях мы обнаружили, что отдача государственных пенсионных фондов была ниже; в ряде ситуаций результаты их работы были просто катастрофическими. Мы также отметили, что в случаях, где имелись в наличии данные, отдача в частных пенсионных фондов практически всегда была выше темпов роста дохода.
Непосредственные причины недостаточно высоких результатов уже упоминались: к ним относятся вмешательство государства в инвестиционный процесс; степень такого вмешательства колебалась от навязывания пенсионным фондам социальных целей или целей развития до принуждения пенсионных фондов финансировать дефицит или убытки государственных предприятий, под процент, который нередко был ниже рыночного. Еще одной серьезной проблемой для управляющих государственными пенсионными фондами, которые пытались диверсифицировать страновой риск (нередко значительный), являлся распространенный запрет на инвестиции за рубежом. Хотя мы говорили о том, что недостаточно развитые и/или неудовлетворительно регулируемые рынки капитала могут не обеспечивать инвестиционных возможностей, необходимых крупным фондам, это ограничение в большинстве стран оказалось не столь категоричным. Безусловно, оно не может служить объяснением тому, почему отдача была ниже процентных ставок по банковским депозитам.
Мы также отмечали, что нормализованная отдача в разных государственных пенсионных фондах была весьма неодинаковой. Это говорит о существовании других факторов, либо усугубляющих общие недостатки, присущие государственному управлению активами, либо частично устраняющие их. Возникает закономерный вопрос: почему одни страны получают более высокий результат в сравнении с другими?
Попытка объяснить результаты, полученные частными пенсионными фондами, строилась на стратегическом размещении активов. Как оказалось, эти решения на 90 процентов объясняют различия в доходе с поправкой на риск между частными пенсионными фондами34. В отношении государственных пенсионных фондов мы показали, что эти решения в значительной степени диктуются обязательными требованиями и ограничениями, вводимыми для управляющих такими фондами. Решения о размещении активов носят политический характер и практически никак не связаны с теорией в отношении портфеля. Более того, учитывая, что государственные управляющие используют критерии, игнорирующие понятие отдачи с поправкой на риск, и обычно размещают на частных рынках капитала очень небольшие объемы, результаты работы вряд ли будут зависеть от навыков и квалификации внутренних управляющих активами.
Короче говоря, проблема заключается в том, что инвестиционную стратегию диктуют политические мотивы. Это означает, что разница в результатах, наблюдаемая в различных странах, скорее всего связана с отсутствием прозрачности, что позволяет использовать средства на цели, никак не связанные с пенсионным обеспечением. Определенные характеристики указывают и на качество работы государственной машины: некоторые правительства в меньшей степени зависят от дешевого кредита в виде пенсионных средств, в то время как другие более стойко сопротивляются лоббированию в пользу социальных инвестиций. Некоторые правительства могут быть даже в большей степени подвержены коррупции.
В последнее время стало очевидно, что хорошая работа государства во многих странах обеспечивает массу положительных результатов для развития35. Напротив, после учета иных факторов, страны, в которых низка эффективность чиновничьего аппарата и высок уровень коррупции, также демонстрируют более низкое качество жизни. Применительно к управлению государственными пенсионными фондами эта связь может быть еще более очевидной:
Исходя из имеющихся данных, представляется интересным проверить следующие гипотезы:
· Результаты, полученные разными странами, связаны с уровнем государственного управления в этих странах;
· Существует некий общий «эффект государственного управления», который сам по себе снижает отдачу.
Эти гипотезы были проверены посредством многомерного анализа регрессии, с использованием в качестве зависимой переменной валового значения отдачи за вычетом ставки по банковским депозитам. Индекс управления и бинарная переменная для частного управления пенсионными схемами были взяты в качестве независимых переменных. Показатель управления представляет собой среднее трех индексов и охватывает изучавшиеся в ходе обследования восприятия (1) эффективности судебной системы, (2) масштабов бюрократизма и (3) коррупции (см. в Приложении 3 по материалам Mauro, 1985). В данном случае в основе лежит посылка, что плохое управление приводит к формированию определенных условий – коррупции, политизированных инвестиций, потребности в «привлекательных» источниках финансирования дефицита, и т.п., - что, в свою очередь, становится причиной низкой доходности.
Применялось несколько вариантов параметров модели. В выборку было включено 16 многолетних страновых наблюдений валовой отдачи (доходности) за вычетом процентной ставки по банковским депозитам согласно Рисунку 5. Для других стран индекс государственного управления отсутствовал36. В выборку также были включены наблюдения того же показателя в 14 странах, где имелись данные о доходности в частных пенсионных схемах. Для Канады, Соединенных Штатов и Японии использовались наблюдения в отношении как государственных, так и частных систем. Для частного управления была введена бинарная переменная.
Функция, которая обеспечивала оптимальное соответствие значений, имела квадратичную форму; таким образом, воздействие государственного управления на результаты сильнее выражено в нижней части диапазона, и постепенно оно сглаживается. На основании данных параметров скорректированное значение R2 равнялось 0,58. Обе переменные были статистически значимы (при уровне в пять процентов) и имели прогнозируемый знак. Более высокий рейтинг качества управления страной был связан с более высокой отдачей, в то время как государственное управление активами приводило к ее снижению.
Масштабы этих двух эффектов можно видеть на Рисунке 9, где графики для отдачи при государственном и частном управлении активами расположены относительно разных значений индекса управления государством. Влияние качества управления государством было значительным: в диапазоне от 1 до 10, где 10 - лучший показатель, повышение с 4-5 до 8-10 означало увеличение отдачи в сравнении с процентами по банковским депозитам на 5-7 процентных пунктов. Основная часть такого прироста обеспечивалась нижней частью диапазона; после того, как страна достигала значения индекса около 8, эффект прироста постепенно прекращался.
Разница между верхним и нижним графиками на Рисунке 8 объясняется значимым и положительным коэффициентом бинарной переменной, обозначающей частное управление. Это постоянное значение бинарной переменной. (Бинарная переменная наклона графика оказалась незначимой). В соответствии с полученными результатами, после того, как были учтены различия в индексе качества управления государством, частное управление активами обеспечивает доход, который примерно на 430 базовых пунктов выше, чем в схемах, находящихся в государственном управлении. Иными словами, «эффект государственного управления», как и предполагалось, резко отрицателен.
Рис. 9. Прогнозируемая нормализованная доходность при различных уровнях управления для государственных и частных схем по результатам регрессии
 |
Источник: Рис. 6; Mauro (1995);
Примечание: Результаты регрессии, использованные при построении данного графика, взяты из следующего уравнения:
-2.36 +.06151 * GOVINDEX -.0038 * GOVINDEX2 +.0437 * PRIVATEDUM
(2.14) (1.96) (-1.83) (3.83)
в скобках указаны значения t-статистики; скорректированный R2 =.58; число наблюдений = 30.
При совмещении двух эффектов, представленных на Рисунке 9, появляется возможность сделать некоторые предварительные выводы. Во-первых, исходя из накопленного на текущий момент опыта, схемы в государственном управлении скорее всего будут работать хуже в странах, обладающих низким рейтингом в отношении качества управления государством. Страны, управляемые хорошо, показывают более высокие результаты, однако и в них доходность пенсионных фондов вряд ли превысит значения краткосрочных процентных ставок. Такая ситуация обуславливает серьезную политическую дилемму для стран, которые идут на частичное финансовое наполнение своих обязательств в рамках системы установленных выплат, надеясь повысить устойчивость и стабилизировать налоги с фонда оплаты труда в условиях старения населения. Для стран, которые выбрали схемы с установленными взносами, находящиеся в централизованном управлении, и в которых размер пенсии напрямую зависит от инвестиционного дохода, данная проблема оказывается еще более острой.
Во-вторых, из Рисунка 9 видно, что доходы схем в частном управлении скорее всего превысят значение краткосрочных процентных ставок в странах, обладающих средним и высоким рейтингом управления государством. В странах, имеющих рейтинг 7 и выше, отдача в частных схемах превышает ставки по банковским депозитам более чем на 400 базовых пунктов. С другой стороны, страны с худшим рейтингом (например, ниже 4) не обеспечивают приемлемого дохода даже при частном управлении активами. Разница между нормализованной отдачей в частной схеме в стране с удачно действующим правительством и в государственной схеме в стране, которая управляется плохо, может достигать 10 процентных пунктов.
Значение для политики велико: во-первых, если не улучшить государственное управление активами, оно не сможет обеспечить достижение целей, стоящих перед частично накопительной схемой с УВ или накопительной схемой с УВз. Во-вторых, неудовлетворительные результаты схем в государственном управлении скорее всего говорят о неверном размещении сбережений, что при достаточно больших размерах фонда может иметь серьезные макроэкономические последствия. В-третьих, частные схемы обеспечивают валовую отдачу, которая соответствует целям пенсионной политики, но лишь там, где достигнут определенный уровень управления государством. Наконец, хуже управляемые страны должны стараться вовсе не использовать в своих обязательных пенсионных системах накопительный механизм[2].
Впрочем, необходимо сделать ряд важных оговорок. Во-первых, анализ не учитывает фактор риска. Это никак не скажется на результатах для стран, относящихся к низшей категории с точки зрения качества государственного управления, где низкая отдача к тому же и весьма нестабильна (см. Рисунок 5). Однако в хорошо управляемых странах внесение в отдачу от государственных схем поправки на риск приведет к сокращению преимущества частного управления и повысит в регрессии важность хорошего управления государством. В то же время не представляется очевидным, что ежегодные колебания могут служить приемлемым показателем риска для таких долгосрочных инструментов сбережения. При рассмотрении более длительных временных периодов преимущество частного управления возвращается.
Использованные наборы данных не обладают достаточно высоким качеством и не всегда сопоставимы; эти проблемы уже отмечались. Кроме того, размер выборки довольно невелик, несмотря на то, что 30 наблюдений стран соответствуют более 400 точкам данных по стране/году для каждой переменной. К сожалению, данные временных рядов в отношении качества государственного управления отсутствуют. В одномоментной (структурной) регрессии делается косвенное допущение, согласно которому относительный потенциал государственного управления на протяжении всех анализируемых периодов оставался неизменным.
Наши результаты также могут быть искажены вследствие того, что частные схемы в нашей выборке представлены странами, в которых качество управления государством выше. В будущем мы надеемся расширить общую выборку и особенно информацию о частных пенсионных фондах в странах, которые управляются хуже. Наконец, следует также отметить, что доход от средств в частном управлении представлен средними по отрасли показателями, которые скрывают потенциально значительные различия между фондами внутри одной страны.
Тем не менее, предварительные выводы проведенного анализа вполне надежны и не противоречат многочисленным другим заключениям.
3.7 Последствия неудовлетворительного управления государственными пенсионными средствами
Портфели государственных пенсионных фондов обычно относятся к одной из двух категорий: содержащие значительную долю государственных или гарантированных государством облигаций и банковских депозитов, или сочетающие эти инструменты с инвестициями, имеющими социальную и экономическую направленность. За редкими исключениями, доля вложений в частные ценные бумаги очень невелика, а инвестиций за рубежом практически не встречается. Такой подход породил ряд проблем для членов пенсионных фондов и для экономики в целом.
Наиболее очевидное последствие для членов фонда - низкая доходность. Для частично накопительных схем с УВ низкая доходность приближает тот день, когда придется сокращать размер пенсии или повышать ставку отчислений. Это уже произошло во многих развивающихся странах, где спустя всего десять или двадцать лет после начала функционирования пенсионной схемы возник дефицит средств или пришлось повышать ставки отчислений главным образом вследствие неудовлетворительных инвестиционных доходов. Иными словами, плохая инвестиционная политика ведет к низкой внутренней ставке доходности при участии в данной схеме. Доход мог оказываться еще ниже, чем гипотетическая отдача при чистой распределительной (солидарной) схеме, т.е. чем темпы роста фонда оплаты труда, с которого делаются отчисления.
Члены государственной схемы с УВз ощущают эти последствия гораздо острее. Работник, поместивший в 1978 году в кенийский провидентный фонд 100 шиллингов, вышел бы на пенсию в 1990 году, имея всего 60 шиллингов в реальном выражении. Даже там, где реальная отдача имеет положительное значение, тот факт, что она отстает от темпов роста дохода, означает, что выполнение ею функции сглаживания дохода поставлено под угрозу. Как показано на Рисунке 10 (см. ниже), отчисление в размере 20 процентов от заработной платы при отдаче, превышающей темпы роста на 2 процентных пункта, может обеспечить гипотетический индексированный аннуитет в размере около 60 процентов, в то время как отдача всего на один процентный пункт ниже дает коэффициент замещения, равный лишь 30 процентам.
На Рисунке 10 использованы параметры для расчета аннуитета на примере Шри-Ланки. Фактические темпы роста дохода в этой стране были более чем на 3 процентных пункта выше, чем доходность инвестиций Провидентного фонда наемных работников. Такая разница в отдаче означает, что даже при весьма значительных ставках взносов нельзя надеяться на то, что будет обеспечен достаточный коэффициент замещения.
Низкая отдача в течение длительного срока, как в случае Шри-Ланки, может постепенно уничтожить доверие к системе. В той степени, в которой работники будут рассматривать потерянный доход как налог, они будут заинтересованы в уклонении от участия с схеме и в том, чтобы скрывать свой доход от государства. Крайнее проявление такой ситуации имело место недавно в небольшом островном государстве Вануату. В феврале 1999 года работники «проголосовали ногами». В австралийской прессе появилась такая статья:
«Свыше двух тысяч членов Национального провидентного фонда получили сумму своих взносов, которые в совокупности составили чуть больше двух миллионов долларов. Исполняющий обязанности руководителя Фонда Джозес Кеннет заявляет, что Фонд ежедневно осуществляет выплаты на сумму 40 тысяч долларов около 500 членам. Решение о выплате денег было принято после того, как в Порт Вила в прошлом году возникли массовые беспорядки. В их ходе обеспокоенные плательщики взносов ворвались в центральную контору Фонда после сообщения Уполномоченного по правам человека о том, что Фонд выдавал льготные кредиты политикам и их сторонникам.»
Рис. 10 Гипотетический аннуитет, формируемый при отчислениях в размере 20% для работника с полным стажем в Шри-Ланке, исходя из разницы между инвестиционным доходом и темпами роста заработной платы
Примечание: При расчетах гипотетический аннуитет скорректирован с учетом инфляции, стаж отчислений составляет 37 лет, период дожития для лиц, достигших 60 лет, соответствует текущим показателям для Шри-Ланки.
3.8 Пенсионные резервы и сбережения в государственном управлении
Связь между государственными пенсионными системами и национальными сбережениями непроста, и этому предмету посвящены многие исследования. Один из вопросов имеет непосредственное отношение к государственному управлению пенсионными активами, а именно: как наличие профицита в пенсионной системе влияет на бюджетно-налоговую политику? Так, некоторые данные свидетельствуют о том, что положения об обязательном приобретении государственных облигаций могут привести к росту государственного потребления. Cogan (1998) приводит эконометрические данные, говорящие о наличии подобного эффекта в США, а Von Furstenberg (1979) делает вывод, что масштаб расходов на уровне провинций увеличился вследствие субсидированного кредита, предоставляемого Канадским пенсионным планом.
К сожалению, объем данных невелик, однако предположение, что «аппетит» государства в отношении расходов растет при наличии легкого доступа к ресурсам, представляется вполне обоснованным. (Вероятность такого эффекта выше при использовании методов учета бюджета, согласно которым государственные облигации в портфеле государственных пенсионных фондов рассматриваются как выкуп государственного долга; это, в частности, предусмотрено в рамках статистики государственных финансов МВФ.) Если такой эффект существует, это способно серьезно подорвать основания для использования подхода, предусматривающего предварительное финансовое наполнение системы. В крайних случаях, когда заимствование возрастает в той же степени, что и профицит, «накопительная» схема будет иметь такой же межвременной экономический результат, что и распределительная схема в чистом виде. Сходный результат мог бы быть получен при сохранении финансирования пенсий из текущих поступлений, если показывать обязательства как часть бюджетных счетов[3].
Насколько велика вероятность того, что расходы государства на не-пенсионные цели возрастут (или не-пенсионные налоги сократятся) таким образом, чтобы полностью абсорбировать пенсионный профицит? Ответ в некоторой степени зависит от того, какие показатели рассматриваются, когда речь идет о «бюджетном дефиците». В большинстве стран это понятие охватывает центральный бюджет и пенсионные расходы и поступления.[4] Эти обобщенные «статьи» дефицита могут не в точности отражать межвременную бюджетную ситуацию, но тем не менее нередко становятся ключевым аспектом при ежегодных обсуждениях бюджета.
На этот важный вопрос обращали внимание многие известные экономисты при анализе профицита, появившегося конце 1980-х годов в Программе социального обеспечения США.[5] Вопрос заключался в том, следует ли рассматривать этот профицит как дополнение национальных сбережений, - а именно этой посылкой руководствовалась комиссия, поднявшая ставки взносов в начале 1980-х годов с тем, чтобы сформировать профицит. Один из аналитиков, Джеймс Бэкэнэн (James Buchanan), следующим образом описал сценарий, в рамках которого используются целевые значения совокупного дефицита при наличии профицита в пенсионной системе:
«…допустим, что имеется дефицит совокупного бюджета…но в среднесрочной перспективе законодательно ставится задача сократить, а затем и устранить дефицит совокупного бюджета…В этом случае профицит на счету социального обеспечения позволяет достичь цели сокращения дефицита, но при этом допускается увеличение дефицита в областях, не относящихся к социальному обеспечению. В значительной степени сходные результаты имеют место при программе сокращения дефицита, использующей сбалансированность или отсутствие сбалансированности совокупного бюджета в качестве критерия оценки достижения цели политики. Последний пример: допустим, принимается решение удержать соотношение между измеряемым дефицитом совокупного бюджета и валовым национальным продуктом на постоянном уровне. Соблюдение этого норматива позволяет дефициту в областях, не относящихся к социальному обеспечению, возрасти в период накопления средств в трастовом фонде.»[6]
Последствия очевидны: Если дополнительные расходы, вызванные доступностью «профицитных» средств, принимают форму государственного потребления, «роста темпов накопления частного капитала в экономике не произойдет. Прямое либо косвенное формирование средств для финансирования будущих пенсионных обязательств обеспечено не будет.»[7] Иными словами, до тех пор пока основное внимание уделяется целевым показателям в рамках стандартного определения дефицита бюджета, использование указанного механизма предварительного накопления средств не приведет к снижению финансовой нагрузки в отношении для разных поколений.
Заключение
В первой части данной работы были рассмотрены некоторые из имеющихся данных об инвестиционных подходах государственных пенсионных фондов и о результатах сравнения доходов этих фондов с соответствующими эталонными показателями. Общий вывод состоит в том, что государственные пенсионные фонды работают в условиях определенных ограничений и обязательных требований, что приводит к низкой отдаче. Необходимость решать задачи в областях, отличных от пенсионного обеспечения, приводит к инвестированию пенсионных средств в интересах социальных и экономических программ, а также к вынужденному предоставлению кредитов правительству на цели финансирования государственного дефицита. При таких инвестициях доходность нередко ниже ставок по банковским депозитам, и почти всегда ниже темпов роста подушевого дохода. В отличие от этого, в частных пенсионных фондах доходность, как правило, превышает темпы роста подушевого дохода. Самые худшие показатели доходности отмечаются в государственных пенсионных фондах в странах с низким качеством государственного управления.
Низкая доходность, характерная для многих государственных пенсионных схем в последние десятилетия, имеет отрицательные последствия для финансов пенсионной системы, а также для экономики в целом. Участники пенсионной системы оказываются в неблагоприятном положении, так как в условиях частично накопительных схем возникнет необходимость повысить ставку взносов либо сократить размер выплат. Члены провидентных фондов получают менее высокий доход (или предписанную доходность), что означает прямое сокращение сумм на их пенсионных счетах и невозможность поддержания потребления на до-пенсионном уровне.
В то же время наличие пенсионных резервов может привести к более высокому государственному дефициту в не-пенсионных отраслях, если целевые значения дефицита устанавливаются исходя из консолидированного бюджета. Кроме того, отвлечение значительного пула долгосрочных сбережений на проекты, дающие низкую отдачу, или на увеличение государственного потребления, создает серьезную проблему упущенной прибыли для экономики в целом. Рынки частного капитала лишаются ликвидных средств, хорошие проекты не получают финансирования. Чем крупнее этот пул по отношению к рынкам капитала, тем больше упущенные выгоды.
Существует большой объем данных, говорящих о том, что государственного управления пенсионными фондами следует избегать. Однако нельзя игнорировать некоторые оговорки, и ряд вопросов очевидно требует дальнейшего изучения. Необходимо также отметить, что Часть I посвящена прошлому опыту. Следовательно, в нашем анализе не учтены последние шаги в отношении политики пенсионного обеспечения в ряде стран, которые, возможно, позволят устранить некоторые из сложившихся ранее проблем, связанных с государственным управлением пенсионными фондами. Столкнувшись с проблемами старения населения и пенсионных схем, некоторые из государственных пенсионных фондов начинают инвестировать более значительную часть портфеля на рынках частного капитала. Вероятно, эта тенденция сохранится, и потребуется решать новые задачи в области пенсионной политики. В частности, как только государственные пенсионные фонды приобретают акции частных компаний, может возникнуть конфликт между ролью государства как регулирующего органа и его ролью в корпоративном управлении. В Части II данного исследования рассматриваются текущие предложения в отношении реформ в ряде стран ОЭСР, а также возможные пути совершенствования государственного управления пенсионными средствами.
Приложение 1. Суммарные таблицы по данным, использованным в схемах 4-8.
