Анализ проблем в сфере туризма в Российской Федерации

 

В практике государственного регулирования существует три основные проблемы, решение которых входит в компетенцию государства:

1)координация межведомственного взаимодействия;

2)определение необходимого уровня децентрализации управления;

3)организация взаимосвязи государственных институтов с частным турбизнесом.

 Несомненно, имеются определенные границы, дальше которых процесс децентрализации и деконцентрации деятельности в сфере туризма идти не может. Вместе с тем, без механизма государственного регулирования, обеспечивающего проведение единой туристической политики на национальном и региональном уровнях не обойтись.

 Положение о том, что внутренний туризм должен составлять часть комплексного плана развития страны наряду с другими приоритетными отраслями экономики, относится к числу наиболее важных решений межпарламентской туристской конференции в Гааге. Это значит, что проблемы развития внутреннего и въездного туризма должны рассматриваться в контексте общенациональной государственной политики.

 Сегодня государственная политика в области туризма в нашей стране достаточно многогранна, хотя и несовершенна.

 С целью получения комплексного анализа проблем государственного управления сферой туризма рассмотрим направленность организационно-правовой базы, состояние и тенденции развития туристской инфраструктуры, подготовки кадров, статистической базы, продвижения России как туристического направления на внутреннем и международном туристических рынках.

 В советское время государство в нашей стране осуществляло свою регулирующую роль в туризме через три организации: Госкоминтурист, ЦСТЭ ВЦСПС и бюро международного молодежного туризма «Спутник», хотя, конечно, формально последние две организации числились общественными. Они практически монополизировали туристский рынок страны. Становление рыночных отношений страны обусловило необходимость кардинальных изменений в структуре управления туризмом. На рубеже 90-х годов все эти организации как органы государственного управления прекратили свое существование. На протяжении долгого времени оставался нерешенным главный вопрос: в структуре федеральных органов исполнительной власти страны не было ведомства, ответственного за развитие сферы туризма. Без надлежащего государственного внимания и поддержки, необходимой юридической базы в туризме было много разрушено и безвозвратно потеряно. С 1999 года организационная структура высшего исполнительного органа в области туризма менялась несколько раз.

 Сегодня, уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по развитию туризма является федеральное агентство по туризму, входящее в состав Министерства спорта, туризма и молодежной политики. 

 На мой взгляд, наличие министерства, которое одновременно занимается проблемами спорта, туризма и молодежной политики  сегодня не достаточно для решения комплексного развития туризма в России.

 В этой связи, стоит прислушаться к рекомендациям Всемирной туристической организации: «... министерство должно заниматься только туризмом… если в компетенцию ведомства будет входить только туризм, то это повысит приоритетность задач и значимость данного сектора в государственной структуре». Еще в Гаагской декларации по туризму отмечалось, что необходимо «расширять во всех странах права и обязанности национальных туристских администраций, приравнивая их к тому же уровню, который имеют администрации, отвечающие за другие крупнейшие экономические сектора». Сегодня вопросы инвестирования, кредитования, бюджетного финансирования проектов и другие значимые для туристской отрасли проблемы, не относятся напрямую к компетенции ныне действующего министерства, а рассеяны по разным министерствам. В связи с этим министерство практически лишено возможности оказывать существенное влияние на решение макроэкономических проблем, имеющих большое значение для развития туризма.  Поэтому было бы уместным пересмотреть организационную структуру федерального органа управления  в области туризма.

 Государственная политика в сфере туризма при всей ее многогранности должна основываться на принципе строгого разделения функций и координации деятельности всех ответственных структур. Важнейшим инструментом влияния государства на развитие туризма является его правовое регулирование. Туризм в стране не может существовать вне правовых норм. Во многих странах мира (более чем в 100), приняты законодательные акты, регулирующие развитие туризма. Они и составляют основу, на которой базируется цивилизованная система управления туризмом в стране. В зависимости от развитости стран и значимости для них туризма данное законодательство может весьма значительно различаться.

 В России туризм развивался в определенной степени в правовом вакууме, практически без законодательной базы. И лишь 3 декабря 1996 г. вступил в силу федеральный закон «Об основах туристической деятельности в Российской Федерации». Впервые в истории развития российского туризма его правовое регулирование было определено актом, обладающим высшей юридической силой - федеральным законом. Именно он и стал базовым для развития индустрии туризма в новых экономических условиях России. Закон провозгласил туристскую деятельность приоритетной отраслью экономики России; установил принципы и государственного регулирования туристской деятельности; определил способы государственного регулирования и ряд правовых институтов в сфере туризма: лицензирование, стандартизация, сертификация, права и обязанности туриста и др.; закрепил структуру договора по оказанию туристских услуг; решил ряд важных правовых и организационных вопросов.

 Закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» был принят 12 лет назад, с тех пор многое изменилось, и законодательство потребовало серьезной корректировки.  В связи с этим, с 1 июня 2007 года вступил в силу закон «О внесении изменении в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации». Данный закон разработан в целях совершенствования действующего законодательства в сфере туризма и формирования механизма экономической ответственности туроператоров перед потребителями туристских услуг. Как упоминалось выше, Закон направлен на изменение методов государственного влияния на туристский бизнес и обеспечения защиты прав и законных интересов потребителей туристских услуг в условиях прекращения с 1 января 2007 года лицензирования турагентской и туроператорской деятельности. Законом предусмотрено введение в Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. №132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» понятия «финансовая гарантия», определяемого как гарантия возмещения убытков, возникающих вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств туроператора перед потребителем туристских услуг. Размеры финансовых гарантий дифференцированы в зависимости от вида туроператорской деятельности. Для обеспечения реализации механизма финансовой гарантии Законом предусматривается введение федеральным органом исполнительной власти в сфере туризма Единого федерального реестра туроператоров.

 Несмотря на то, что закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» был ожидаем и необходим, с его появлением возникло много спорных вопросов и противоречий. Так для получения свидетельства о включении в Единый федеральный реестр туроператорам даже с наиболее отдаленных территорий ежегодно придется ездить в Москву. Также необходимо отметить, что в этом вопросе нельзя равнять мелкий и крупный бизнес, а столичный с региональным, тем более в вопросах внутреннего туризма. Регионы предлагают снизить в несколько раз финансовые гарантии в сфере внутреннего туризма, иначе малый бизнес просто «погибнет».

 Кроме того, новый закон никаким образом не ставит вопрос контроля и защиты бизнеса от недобросовестных конкурентов, которые как работали без лицензии, так и будут работать после ее отмены, нанося тем самым вред репутации всего бизнес-сообщества.

Переход к рыночной экономике в России сопровождался радикальными структурными изменениями, что привело к смещению акцентов с социального на коммерческий аспект развития туризма. Но даже в условиях рынка не все должно измеряться прибылью. Здоровье нации – это дело государственной важности. Мотив рекреации как основной в удовлетворении потребности на внутреннем сегменте туристского рынка, имеет важное социальное значение, так как из удовлетворения туристских потребностей отдельных граждан складывается благосостояние общества, его социальная стабильность.

 Поэтому объективно возникла необходимость создания базы правового регулирования отдыха социально незащищенных слоев населения. Был разработан проект закона «О социальном туризме». Разработчики закона считают, что его принятие позволит увеличить объемы внутреннего туризма, возродить большое число пансионатов, домов отдыха, гостиниц и турбаз, обеспечить новые рабочие места. Обрисованные перспективы достаточно заманчивы. Но реальные экономические возможности, механизм достижения данных показателей в законопроекте просматривается очень слабо.

 Совершенно очевидно, что дальнейшее развитие правовой базы туристской деятельности должно пойти по пути разработки подзаконных актов, касающихся всех секторов развития индустрии туризма. К ним относятся вопросы совершенствования федерального и регионального законодательства, стимулирования инвестиционной активности, повышения качества туристских услуг, государственной поддержки внутреннего туризма.  Это позволит создать соответствующие инструменты практической реализации концепции стратегического развития сферы туризма в нашей стране.

 К наиболее значимым проблемам, требующим пристального внимания и серьезного подхода к их решению со стороны органов государственной власти, относятся недостаточное развитие туристской инфраструктуры и отсутствие, за редким исключением, практики создания субъектами Российской Федерации благоприятных условий для инвестиций при строительстве средств размещения и иных объектов туристского использования.

 После распада СССР и краха системы социального туризма большинство россиян оказались не в состоянии самостоятельно оплачивать отдых, другая, меньшая часть населения, уровень доходов которой позволял оплатить туристскую поездку, переориентировались на отдых за границей. Падение внутренних туристских потоков привело к простаиванию, а затем и к постепенному разрушению и закрытию большего числа средств размещения. Хотя санаторно-курортный комплекс России включает в себя 5,5 тыс. лечебно-оздоровительных предприятий, но, по мнению туроператоров, на сегодняшний день лишь 10% из сохранившихся предприятий размещения способны обеспечить европейский уровень комфорта. В настоящее время в нашей стране значительная часть материальной базы туризма нуждается в обновлении, так как около половины гостиниц в нашей стране относится к некатегорийным. Основные недостатки российского гостиничного фонда: маленькие номера, большое количество многоместных номеров (4 и более мест в номере), отсутствие сантехнических удобств в номерах, примитивное качество отделки помещений, хамство обслуживающего персонала.

 Вместе с тем предложения по развитию инфраструктуры не могут ограничиваться только созданием нового и реконструкцией существующего гостиничного фонда. Следует отметить важность комплексного развития туристской инфраструктуры, включающей в себя не только широкомасштабное строительство новых средств размещения, но и сопутствующую инфраструктуру (транспорт, предприятия питания, индустрии развлечений, объекты туристского показа и др.). Размещение вновь возводимых туристских комплексов должно учитывать как параметры туристского спроса по видам туризма, так и характер туристского предложения – наличие туристских ресурсов, условий для кадрового обеспечения, в соответствии с экологическими требованиями и экономической целесообразностью. С учетом характера российских туристских ресурсов, состояния туристской инфраструктуры и готовности туристского продукта особый интерес для развития въездного туризма в нашу страну могут в основном представлять следующие виды туризма: культурно-познавательный, деловой, а также специализированный туризм (круизный, событийный, экологический, сельский, охота и рыбалка, активный, в том числе в перспективе горнолыжный, экстремальный (приключенческий), этнический, учебный и научный и др.).

 Для внутреннего туризма особенно важно развивать пляжный и оздоровительный туризм. Пляжный туризм является одним из самых популярных видов отдыха у россиян: 38% российских туристов предпочитают отдыхать у воды. Однако отсутствие гостиничной и иной инфраструктуры, неудовлетворительное состояние прибрежной полосы (загрязненность) являются сдерживающими факторами для успешного развития данного вида туризма.

 Одной из актуальных проблем является проблема транспортной составляющей в обеспечении дальнейшего развития туризма в России. Это относится к авиа-, железнодорожному, водному и автосообщению, строительству автомобильных дорог.

 Недостаточный уровень организации воздушного транспорта внутри страны по сравнению с международными перевозками является одним из факторов, ограничивающих дальнейшее развитие туристских комплексов в регионах страны. Услуги аэропортов по обслуживанию воздушных судов, пассажиров и грузов регулируются государством как услуги естественных монополий, что ограничивает конкуренцию на внутреннюю авиаперевозку и не позволяет снизить цены на наземное обслуживание. В отличие от многих зарубежных стран в России практически отсутствуют низкобюджетные перевозчики с современным авиапарком. Доля авиационных перевозок в структуре въездного и внутреннего туристского потока весьма значительна, однако состояние парка авиалайнеров, аэропортов, взлетно-посадочных полос пока сдерживает развитие туризма в ряде российских регионов.

 Несмотря на позитивные сдвиги, произошедшие за последние годы на пассажирском железнодорожном транспорте (обновление парка железнодорожных составов, введение скоростных поездов на ряде направлений, расширение туристского предложения и др.), остаются нерешенными такие проблемы, как дефицит железнодорожных перевозок в высокий сезон, сложность покупки железнодорожных билетов, завышенные цены.

 На протяжении многих лет большой популярностью у иностранных и российских туристов пользуются речные круизы. Наиболее востребованным маршрутом являются круизы Москва-Санкт-Петербург, а также Валаам, Соловки, Кижи, а также по Волге. Россия в последние десятилетия собственного строительства современных круизных судов практически не ведет и в то же время не закупает круизные суда за рубежом. В связи с этим практически остановлено круизное судоходство по Черному морю, не развивается пассажирское судоходство на Каспийском и Азовском морях, тормозится развитие речных круизов в Центральной России. Изношена инфраструктура круизного туризма – морские и речные вокзалы, причалы и др.

 Туристские автобусы с современным уровнем комфорта также не производятся отечественной промышленностью, несмотря на то, что около 15% туристов используют именно этот вид транспорта.

 По подсчетам специалистов Всероссийской ассоциации горнолыжных инструкторов, Россия ежегодно теряет не менее 70 млн. долл., которые вывозят из страны так называемые «зимние» туристы. В эту сумму входят деньги, уплаченные за путевки в страны с развитой инфраструктурой зимнего, прежде всего горнолыжного отдыха (Австрия, Швейцария и др.), а также средства, которые тратятся на абонирование подъемников, прокат и покупку инвентаря. Учитывая климатические и ландшафтные особенности России, горнолыжный, как и другие зимние виды туризма, имеют большие перспективы развития. Однако для современного оснащения горнолыжных комплексов необходимы не только гостиницы, но и наличие инженерной и транспортной инфраструктуры – водо-, энерго- и газоснабжения, развитой дорожной системы, горнолыжных подъемников и иного оборудования, информационных коммуникаций, качественного сервиса, экологически безопасной инфраструктуры. Кроме того, сложен механизм предоставления в аренду земельных участков лесного фонда для строительства горнолыжных объектов.

 Существенной проблемой являются высокие таможенные пошлины на закупку транспортных средств (туристских автобусов, круизных судов), гостиничного и ресторанного оборудования, оборудования для горнолыжных комплексов, аквапарков и иной инфраструктуры, не производимого в России.

 Главными препятствиями для привлечения инвестиций в развитие инфраструктуры являются отсутствие готовых инвестиционных площадок, наличие местных административных барьеров и невыгодные условия аренды земли.

 В последние годы потребность в статистических данных о сфере туризма значительно выросла. Это связано, прежде всего, с бурным развитием индустрии туризма, повышением его роли в экономике и социальной сфере. Наличие полноценной статистической информации создает условия для выработки эффективной государственной политики в сфере туризма, принятия адекватных решений в сфере туристского и гостиничного бизнеса, усиления инвестиционной привлекательности регионов страны. Источником официальных данных по статистике туризма является Росстат. До настоящего времени наиболее полная информация от Росстата поступает только по показателям въездного и выездного туризма, а также по данным об объеме платных услуг, оказываемых турфирмами и гостиницами. Внутренний поток не является предметом статистической отчетности Росстата, так же, как и данные по туристским расходам и показателям оценки роли туризма в экономике страны. Отсутствие перечисленных полноценных данных уже много лет является проблемой для планирования направленной деятельности как для органов исполнительной власти в сфере туризма, так и для турбизнеса.

 Для сферы туризма одной из наиболее острых проблем является нехватка профессиональных квалифицированных кадров. В настоящее время кадры для туризма готовят более 300 высших и средних учебных заведений в стране. Вместе с тем разрыв между потребностями отрасли и предложением со стороны образовательных учреждений остается весьма существенным. Главной проблемой является чрезмерная академичность профильного высшего образования при явном недостатке практических навыков и знаний и нехватка средних специальных учебных заведений, готовящих работников гостиниц. Проблема качественного сервиса недостаточно решается не только в рамках подготовки работников гостиничного и туристского бизнеса, но и специалистов смежных отраслей, обслуживающих туристов.

  

Анализ проблем государственного управления сферой туризма на федеральном уровне приводит нас к выводу о том, что для полноценного развития индустрии туризма нужны активные действия, прежде всего со стороны государства, направленные на создание условий для устойчивого развития туризма в России.