2020-01-14
5101
Британское иммиграционное законодательство одно из самых строгих в Европе. Эксперты отмечают, что Британия наглухо закрыла не только двери, но и окна в свое государство. Это вызвано с одной стороны, сложившейся традицией преимущественного приема мигрантов из стран Британского Союза и английских колоний и закрытия границ для мифантов из других стран, а с другой стороны, относительно более низкой потребностью британской экономики в притоке трудовых ресурсов из-за рубежа.
Британия имеет один из самых высоких показателей рождаемости среди европейских стран, и демографы не прогнозируют снижения численности населения до 2030 г. С другой стороны, в конце 90-х годов безработица в стране упала до рекордно низкого уровня за последние 20 лет (около 4% по методологии МОТ), что стимулирует приток нелегальных мигрантов.
Однако, несмотря на строгие ограничения, Великобритания остается крупнейшей страной иммиграции. В 1999 г. 97100 человек въехали в Великобританию на длительное поселение, то есть получили статус оседлости; среди них в основном беженцы и члены воссоединяющихся семей, экономические мигранты составляют только 7%. Плюс к этому 76 тыс. человек было принято на основе разрешений на временную работу.
Иммиграция в Британию развивалась по несколько иной схеме по сравнению со странами континентальной Европы. С одной стороны, она началась значительно раньше, в основном из-за свободного передвижения в пределах стран Британского Союза (до середины 80-х годов Великобритания имела безвизовый режим с Цейлоном, Индией, Бангладеш, Пакистаном, Ганой, Нигерией). С другой стороны, закрытие границ также произошло раньше, и не было прямо спровоцировано нефтяным кризисом 1973 г.
Идея, что прекращение иммиграции может повредить экономике страны не имела и не имеет в Великобритании такого звучания как в других европейских странах.
Рестриктивное направление английской миграционной политики заметно уже в миграционных законах 60-х годов, когда были введены квоты на прием мигрантов из стран бывшего Британского Союза.
В 1964 г. квота, первоначально установленная на уровне 51 тыс., была сокращена лейбористским правительством до 4,7 тыс.
Единственный открытый канал миграции сохранялся после 1964 г. для жителей Британских колоний. Этот канал был перекрыт уже в 1968 г. новым миграционным законом, по которому право свободного въезда в UK сохранили только те, кто был рожден в стране или их родственники (родители и прародители).
Иммиграционный закон 1971 г. (а затем и закон о национальности 1981 г.) определил иммиграционную политику Великобритании на следующие 20 лет, продолжив тенденцию ужесточения правил въезда и легализации иностранных граждан.
Результатом этих законов было сужение категорий принимаемых мигрантов до самого узкого круга лиц, имеющих британское происхождение и их родственников, а также некоторых очень строго ограниченных категорий работников, в первую очередь, высокой квалификации.
Для рабочих средней и низкой квалификации двери в страну практически закрыты, за исключением тех, кто приезжает по схеме сезонных сельскохозяйственных рабочих, число которых ограничено максимум 10000 рабочих в год.
Вступление Великобритании в Европейский Союз и подписание Римского и Маастрихского договоров заставило ее изменить некоторые правила миграционного законодательства по отношению к гражданам ЕЕА.
Однако Великобритания, как и Ирландия, предусмотрела для себя определенные ограничения, не вступив в Шенгенскую зону и отказавшись полностью отменить контроль на границах для граждан ЕЕА-стран, сославшись на особенности островного положения страны.
Четвертый Протокол к Амстердамскому Договору оставляет Великобритании и Ирландии право выбора участвовать в общих мероприятиях в области иммиграционной политики или нет.
В отличие от многих стран континентальной Европы (таких как Франция, Германия, Швейцария) Великобритания никогда (за исключением одного случая сразу после второй Мировой Войны) не проводила иммиграционных программ, направленных на привлечение в страну гостевых работников из других государств и практически не имеет политического и законодательного опыта проведения таких кампаний. Единственным инструментом является система разрешений на работу для иностранных граждан.
Итак, Великобритания будет продолжать прием иммигрантов, привозящих с собой денежные средства или свои знания и навыки, которые необходимы для развития британской экономики. И поскольку приостановка миграционных процессов нежелательна, должны быть предприняты строгие меры для предотвращения случаев злоупотребления существующей иммиграционной системой.
Таким образом, миграция - это процесс двусторонний: состоящий как из обязанностей, так и из прав. Однако проживание в Великобритании и возможное гражданство несут с собой не только возможности, но и обязательства[10].
Например, обязательства уважать местные законы и искоренять экстремизм и нетерпимость. Здесь не может быть места для тех, кто выступает против порядков и норм, провозглашенных в стране. И Великобритания будет применять жесткие меры против тех, кто злоупотребляет привилегиями, которые дает британское гражданство.
Обязательства платить налоги и содержать себя, ухаживать за своими детьми.
Обязательства владеть хотя бы минимумом информации о стране, культуре и языке Великобритании.
На правительство также налагаются некоторые обязанности: например, защищать иммигрировавших жителей от эксплуатации и агрессии, искоренять расовые предрассудки и дискриминацию, обеспечивать оказание медицинской помощи и других жизненно необходимых социальных услуг тем, кто находится в Великобритании легально и обеспечивает себя.
Поддержание баланса между правами и обязанностями - непростая задача для государства.
Следуя намеченной цели, правительство Великобритании разрабатывает определенную стратегию в миграционной политике государства, которая основывается на следующих принципах:
Ø Признание того факта, что находящаяся под контролем миграция приносит пользу не только экономике государства, но и его общественным и частным сферам услуг.
Ø Ясность в вопросе, что все, кто приезжает в Великобританию учиться или работать, должны быть в состоянии содержать себя. Им не должна оказываться финансовая поддержка из государственных фондов.
Ø Борьба со злоупотреблениями при подаче заявлений на предоставление политического убежища: предпринимаемые меры коснутся и порядка рассмотрения документов тех, кто может сознательно фальсифицировать их с целью изменения личности и получения убежища, не имея на то оснований.
Ø Предотвращение случаев нелегальной иммиграции путем введения идентификационных карт и усиления пограничного контроля в портах и аэропортах по всему миру.
Ø Признание достижений и вклада иммигрантов в развитие Великобритании, как и уникальности британской модели национального и культурного многообразия. Но также и осознание необходимости баланса прав и обязанностей: для получения гражданства Великобритании необходимо выполнять следующие обязательства - искоренять экстремизм и нетерпимость и сосуществовать в британском обществе, принося пользу стране.
Ø Признание того, что внутренняя и внешняя политики государства уже не могут быть строго разграничены. В условиях международного сотрудничества контроль миграционных процессов в стране не может быть изолирован от международной политики или развития Евросоюза.
Таким образом, в течение последующих лет правительство Великобритании предпримет шаги для реализации следующих целей миграционной политики: доказать пользу контролируемой миграции для развития Великобритании; предпринимать меры для предотвращения случаев нарушения миграционных правил и злоупотребления существующей системой[11].
В отличие от стран континентальной Европы, Великобритания не проводила политику привлечения иностранной рабочей силы в рамках специальных программ. Приток рабочей силы из-за рубежа определялся в большей степени состоянием рынка труда, чем мерами иммиграционной политики.
Среди иммигрантов значительную часть составляли возвращавшиеся из эмиграции уроженцы соединенного Королевства, а также временные рабочие из Ирландии.
В итоге в начале 1990-х гг. в Соединенном Королевстве была одна из самых многочисленных в Европе (после Германии и Франции) группа лиц, рожденных за рубежом. Но в тоже время численность иностранных граждан была не столь велика.
В последнее десятилетие иммиграция в Соединенное Королевство существенно возросла в основном за счет иностранцев. В стране наблюдается значительный миграционный прирост, который в равной степени обеспечивался как кратковременными трудовыми перемещениями, так и долговременной миграцией. Если в начале 1990-х гг. его величина была близка к нулю и даже принимала отрицательные значения, то в последний год XX в. она превышала 100 тыс. человек. Среди главных факторов, обусловивших изменение миграционной ситуации, можно выделить: процессы глобализации экономики и, как следствие, приток квалифицированной рабочей силы; интеграция со странами ЕС и, как следствие, приток в страну населения из континентальной Европы; распад и кризис в странах Центральной и Восточной Европы, некоторых государствах Азии и Африки и, как следствие, приток населения из этих стран по легальным и нелегальным каналам; рынок труда в Британии сильнее, чем в других странах Европы, и, как следствие, иммигранты находят на нем работу и содействуют экономическому росту в стране; изменения в иммиграционном законодательстве, которое британские власти пытались адаптировать к потребностям общества.
Так, статистика показывает решающую роль экономического фактора в динамике международной миграции в Соединенном королевстве. Даже численность беженцев коррелирует с состоянием экономики и рынка труда. Потенциальные беженцы ищут убежища в странах, где наблюдается стабильная экономическая и политическая ситуация и предоставлены широкие возможностями для человеческого развития. Нелегальная миграция также увеличивается, когда в стране наблюдается экономический подъем и растет спрос на рабочую силу[12].
В ожидаемой перспективе британские власти ожидают рост миграционного прироста в стране при увеличении степени разнообразия в квалификационных, образовательных, профессиональных, культурных характеристиках мигрантов, в причинах миграции и странах происхождения мигрантов.
Управление миграционной политикой находится в ведомстве Министерства внутренних дел, цели и задачи которого согласованы с задачами других министерств. В настоящее время задача № 6 данного Министерства формулируется следующим образом: «Регулировать въезд и расселение иммигрантов в Соединенном Королевстве в интересах устойчивого роста и социального развития. Обеспечивать эффективное функционирование системы выдачи разрешений на работу с учетом квалификационных и экономических потребностей, а также справедливое, быстрое и эффективное рассмотрение дел, связанных с гражданством, долговременной иммиграцией, получением убежища и посещений иностранцами Соединенного Королевства. Содействовать гражданам Соединенного Королевства в их поездках за рубеж»[13]. Формулировка задачи № 6 отражает переход в британской миграционной политике от модели, жестко контролирующей миграцию, к модели менеджмента миграционными процессами для реализации определенных экономических и социальных целей.
В рамках Министерства внутренних дел функционирует Отдел иммиграции и гражданства, который непосредственно отвечает за решение следующих задач: контроль въезда в страну; рассмотрение дел о получении гражданства; рассмотрение прошений о предоставлении убежища и об изменении статуса иностранцами, находящимися на территории Соединенного Королевства; выдворение из страны иностранцев — нарушителей закона о въезде или пребывании в стране; поддержка тех, кто ищет убежища, во время рассмотрения их дел.
До 2001 г. разрешения на работу в Соединенном Королевстве выдавал Международный отдел Министерства занятости и образования. В мае 2001 г. эта функция была передана новому подразделению — Отделу разрешений на работу в структуре Министерства внутренних дел. Одной из задач нового отдела является определение дефицитных профессий и специальностей. Для этого проводятся постоянные консультации с представителями разных отраслей экономики, профсоюзов и других министерств. Для оценки дефицита и выработки содержательных решений для отдельных отраслей экономики в отделе регулярно проводятся заседания экспертов по следующим направлениям: информационные технологии и электроника, финансы, здравоохранение, инженеры, обслуживание и образование. В Северной Ирландии разрешения на работу по-прежнему выдает Министерство занятости и образования.
Отдел разрешений на работу Министерства занятости и образования Королевства отвечает за политику в области обучения иностранных студентов. Выдача разрешений является прерогативой МВД.
За выдачу виз и других въездных документов отвечает специальное учреждение — Объединенный отдел разрешений на въезд, который находится в структуре МИД и работает в тесном контакте с МВД.
В соответствии с Актом об иммиграции и убежище 1999 г. был создан Отдел комиссара иммиграционной службы. Задача этого отдела состоит в контроле над государственными и негосударственными учреждениями, занимающимися вопросами иммиграции и трудоустройства иностранцев.
Целый ряд исследований, проведенных за последнее десятилетие, продемонстрировал позитивное воздействие иммиграции на темпы экономического роста, состояние рынка труда, финансовой сферы и демографическую ситуацию в Соединенном Королевстве[14]. Это побудило многих ученых, политиков, членов правительства заговорить о необходимости перехода к новой, более открытой иммиграционной политике, которая в большей степени соответствует реалиям новой исторической эпохе — эпохе глобализации. Другим элементом этой политики должен стать более строгий подход к предоставлению статуса беженца. Так, Министр внутренних дел Давид Бланкетт в статье, опубликованной в октябре 2002 г. в «Таймс», отмечал: «Мы предоставим убежища преследуемым, но не станем домом для лжецов и мошенников».
В феврале 2002 г. Министерство внутренних дел представило Парламенту страны новую концепцию основных направлений иммиграционной политики в документе, названном «Безопасные границы, тихая гавань: разнообразие интеграции в современной Британии».
По мнению британских специалистов, миграционную политику следует модернизировать таким образом, чтобы, с одной стороны, с ее помощью извлечь для жителей Соединенного Королевства выгоды из функционирования международного рынка труда, а с другой, — усилить интеграцию внутри страны. В итоге модернизации в той или иной мере подлежали все компоненты иммиграционной политики: контроль въезда в страну, механизм селекции трудовых мигрантов, беженцев, интеграция иммигрантов и их натурализация.
