Основные черты региональной политики заимствований

 

Отсутствие контроля за органами власти регионов и стабильный рост расходов из их бюджетов привели, в частности, к введению большого числа незаконных налогов и сборов в территориальные бюджеты и внебюджетные фонды. Например, налог на продукцию, реализуемую за пределами области (Курская область), налог на содержание сельских киноустановок (Тамбовская область), сбор на содержание районной футбольной команды (Брянская область).

Дополнительно, сверх налогового законодательства, вводимые налоги и сборы не могли компенсировать растущие расходы органов власти, кроме того, введение и сбор незаконных налогов стали встречать растущее сопротивление органов прокуратуры, депутатского корпуса и общественности. В результате большее их число было отменено.

Потребность в средствах не уменьшалась, и постепенно органы власти стали все больше и больше прибегать к заимствованиям, поскольку, с одной стороны, объем налоговых и неналоговых поступлений в бюджеты уменьшался, а расходные обязанности властей продолжали расти. Это выражалось, например, в том, что местные органы власти были вынуждены брать на свой баланс жилье и социальные объекты у предприятий и организаций, при том что федеральный бюджет, официально признавая эти дополнительные расходы, компенсировал их лишь частично. Более того, в условиях низкого платежеспособного спроса основной массы населения Минфин РФ определил критерий, по которому он не принимает к компенсации передаваемые объекты: если объект в принципе может приносить выручку за оказание платных услуг, то его передача не подлежит компенсации.

Заимствования в условиях стабильного спада отечественной экономики и, соответственно, ослабления собственной экономической базы регионов, а также постоянный рост расходов, осуществляемых из территориальных бюджетов, делали предсказуемым отказ властей от платежей по долгу, что, собственно говоря, и произошло в массовом порядке во второй половине 1998 года.

Долгое время, начиная с момента организации рынка ГКО-ОФЗ (Государственных бескупонных краткосрочных облигаций – Облигаций федерального займа), существовало мнение, что органы власти – это надежный заемщик по определению, что он не может не заплатить по долгам и “убежать” с деньгами, как это сделали многочисленные учредители финансовых пирамид в 1992 – 1995 годах. При этом вопросы о проверке финансового состояния эмитента, о степени его подконтрольности уполномоченным органам и о порядке возврата заемных средств не только не прорабатывались, но даже и не упоминались.

Во второй половине 1998 года, когда наступило время погашения первого транша так называемых “сельских” облигаций и процентов по второму и третьему траншам, профессиональные участники рынка ценных бумаг на собственном опыте убедились в способности органов власти не выполнять свои финансовые обязательства практически без каких бы то ни было отрицательных последствий для себя. Судебные процессы, организованные обманутыми финансовыми компаниями, показали практически полное отсутствие механизмов защиты прав инвесторов, порой даже арест бюджетного счета не приносил желаемого результата – возврата средств.

Невозвраты коммерческих кредитов начались раньше неплатежей по облигациям, но в силу коммерческой тайны, опутывающей процесс банковского кредитования, факты невозврата кредитов становились известными общественности крайне редко. В результате имидж регионов как надежных заемщиков не подрывался.

Согласно Распоряжению Правительства № 1787-р держатели ГКО и ОФЗ со сроками погашения до 31.12.1999 г., были разделены на 3 категории. Держатели первой категории, к которой были отнесены почти все юридические лица-резиденты и те держатели ГКО-ОФЗ, которым федеральными органами исполнительной власти устанавливался норматив вложения средств в государственные ценные бумаги (например, негосударственные пенсионные фонды), получили 30% от дисконтированной номинальной стоимости облигаций денежными средствами, 50% – новыми ОФЗ-ПД, по которым доходы выплачиваются два раза в месяц; 20% – ОФЗ-ПД бездоходными. Держатели второй категории, к которым были отнесены физические лица – резиденты, получили возможность выбора между применением к ним тех же правил, что и к держателям первой категории, и выплатой всей дисконтированной номинальной стоимости облигации в полной сумме. Держатели третьей категории, представленной в основном нерезидентами, как физическими, так и юридическими лицами, 10% задолженности получили деньгами, 20% – в виде бескупонных бездоходных бумаг и остальные 70% – купонные облигации ОФЗ-ПД с погашением через 4 – 5 лет.

Новация по государственным ценным бумагам, «замороженным» решениями от 17 августа 1998 года, была завершена на 1 июля 2000 года. На новацию согласились все инвесторы (99,9%). Цены бумаг, предложенных Минфином России в ходе новации, позволяют инвесторам в случае их продажи вместе с купонами получать выручку, превышающую номинал «замороженных» обязательств.

Последовавшее за кризисом 1998 года некоторое снижение в росте государственных заимствований сменилось их активным ростом начиная с 2003 года. (рис. 2) Внутренний долг за последние 6 лет увеличился на 62,3% или на 321,3 млрд.. руб. и к 2005 году достиг почти 27% в общей структуре долга, что соответствует планам правительства в долгосрочной перспективе.

На 3 апреля 2006 года объем внутреннего долга, выраженного в государственных бумагах, составил 851,15 млрд. руб., тогда как по состоянию на 1 января 2005 года он составлял 756,82 млрд. рублей. Таким образом, увеличение государственных заимствований за этот период составило 12,5 % или 94,33 млрд. руб. (рис. 2).

В структуре погашения долга по заимствованиям относительно ровная кривая складывается после 2022 года. (рис. 3) Часть, относящаяся к 2020 – 2030 годам, – это портфель Централь­ного банка, который переоформили в ОФЗ. Минфин практически не допускаем платежных пиков и счита­ет, что до 2010 года объем погашения не превысит 100 – 110 млрд. руб. В условиях такого исполнения бюджета годовое погашение значительно меньше месячно­го поступления дохода в федеральный бюджет. Это позволяет говорить практи­чески об отсутствии кредитных рисков. Рассмотрим подробнее стратегию правительства в области внутреннего долга.

Рис. 3. Долговая стратегия в области внутреннего долга

В апреле 2005 г. Правительство РФ рассмотрело долговую стратегию на 2006 – 2008 гг. Два года назад был рассмотрен аналогичный документ на период 2003 – 2005 гг. В принципе документ сохраняет ту позицию, которую Минфин выбрал еще 2 года назад: государственный долг Российской Федерации и совокупный государственный долг должен уменьшаться по отношению к ВВП, при этом доля государственного внутреннего долга должна расти.

Следующая позиция – развитие национального рынка государственных ценных бумаг и сохранение консервативной политики в области государственных заимствований, позволяющей не только привлекать средства на рынке, но и использовать ресурсы стабилизационного фонда для погашения текущего внешнего долга. Одновременно с этим меняется структура долга. Правительство постепенно приближаемся к той цели, которую поставило себе в 2002 году: привести соотношение внутреннего и внешнего долга к значениям 50/50. Так, на сегодняшний день этот показатель составляет примерно 20/80, а к концу 2008 г. достигнет примерно 43/57.

Прогнозируется достаточно существенный рост объема долга, выраженного в государственных ценных бумагах. На данный момент объем долга равен 851,15 млрд. руб., а к концу 2008 г. рублевый долг выраженный в государственных облигациях составит примерно 1,5 трлн. руб. При этом для нужд пенсионной системы начинается выпуск специальных ценных бумаг – государственных сберегательных облигаций. Первое размещение пройдет уже в этом году. К 2008 г. по оценкам экспертов, около 300 млрд. руб. будет приходиться на рынок государственных сберегательных облигаций и около 1250 млрд. руб. – на рынок облигаций федерального займа.

Существует ряд мнений специалистов, что экспансия внутреннего долгового финансирования имеет многочисленные отрицательные последствия для экономики страны.

Одним из негативных последствий внутренних государственных заимствований является так называемый «эффект вытеснения частных компонентов совокупного спроса». Его суть состоит в следующем. Если правительство выпускает облигации государственных займов, номинированных в национальной валюте, то спрос на кредитные ресурсы внутри страны возрастает, что приводит к увеличению средних рыночных процентных ставок (или их меньшему снижению, чем могло бы быть в отсутствие государственных заимствований). Если внутренние процентные ставки изменяются гибко (ситуация ограниченной иностранной мобильности капитала), то их увеличение (неснижение) может быть достаточно существенным для того, чтобы отвлечь значительные кредитные ресурсы от негосударственного сектора. В результате частные инвестиции, чистый экспорт и частичные потребительские расходы снижаются. Таким образом, рост долгового финансирования государственных расходов «вытесняет» все виды негосударственных расходов: снижается инвестиционный и потребительский спрос, а также чистый экспорт.

На основе составленной модели рынка денег была сделана попытка оценить величину эффекта вытеснения частных инвестиций в России за последние 10 лет. Согласно расчетам эффект вытеснения частных инвестиций за этот период в среднем составлял 73,5%, т. е. каждый рубль увеличения государственных внутренних заимствований в среднем отнимал 73,5 коп. от объема частных инвестиций в экономику.

В настоящий момент величина эффекта вытеснения частных инвестиций значительно меньше благодаря благоприятной конъюнктуре рынка денег, она составляет 24,5%. В то же время нельзя забывать, что это деньги, отнятые у частного сектора. Так, осуществляя заимствования в размере 10 млрд. руб., государство лишает частный сектор кредитных ресурсов в размере 2,45 млрд. руб. со всеми вытекающими последствиями для экономики страны.

Надо сказать, что перечень негативных эффектов внутренних государственных заимствований отнюдь не ограничивается «эффектом вытеснения». В этой связи, предполагаемую политику правительства по замещению внешнего долга внутренними заимствованиями нельзя признать целесообразной в данный момент, так как она совершенно оторвана от российской действительности и не связана с существующими реалиями. Это объясняется тем, что:

1) Всегда есть опасность того, что с помощью внутреннего долга будет осуществляться финансирование бюджета.

2) Для проведения эффективной политики внутреннего заимствования должны быть сформулированы жесткие ограничения по использованию привлеченных таким образом средств. Пока эти вопросы регулируются в соответствии с внутренним законодательством страны, стимулирование рынка внутренних обязательств опасно, так как в этих условиях государство действует по своему усмотрению. Данные вопросы должны регулироваться в соответствии с международным законодательством, когда отказ государства от погашения своих долговых обязательств влечет за собой международные санкции, включающие всю полноту ответственности государства в таких случаях (вплоть до признания страны банкротом).

Современные теории инфляции отводят большую роль в объяснении темпов инфляции в стране величине государственного долга. Существует целый ряд механизмов, с помощью которых рост государственного долга оказывает влияние на уровень инфляции.

Таким образом, курс на внутренние заимствования сегодня сомнителен и явно преждевременен. Россия пока не достигла уровня развития, достаточного для эффективного внедрения этого механизма.

Таким образом, проведение правительством в ближайшем будущем масштабных внутренних заимствований приведет к дестимулированию инвестиционной деятельности внутри страны, поэтому текущая деятельность правительства в вопросе заимствований, на наш взгляд, лишена экономической целесообразности.

Принимая озвученные выше решения в области управления госдолгом, правительство фактически демонстрирует свое бессилие в налоговом реформировании, делая акцент на масштабном расширении внутренних заимствований. Государству проще изъять средства из экономики, лишив хозяйствующие субъекты возможности для развития, чем, проводя налоговую либерализацию, построить эффективную и стимулирующую налоговую систему, когда, развиваясь и без ущерба для себя, предприятия будут сами перечислять необходимые для бюджета налоги.

При инвестирования пенсионных средств в госбумаги пенсионные резервы необходимо вкладывать лишь в ценные бумаги иностранных эмитентов (в госбумаги и крупные иностранные банки на долгосрочные сберегательные счета), которые обладают высокой степенью надежности. Вложения же в российские госбумаги не должны превышать 5-10% от суммы инвестиционного портфеля. В противном случае, гарантировать получение будущими пенсионерами своих средств нельзя. Вложение пенсионных накоплений – это консервативные инвестиции: минимальный риск при высокой степени надежности ценных бумаг. В то же время, вложения в ценные бумаги иностранных эмитентов ограничиваются 20%, а в российские государственные ценные бумаги – никак не ограничиваются, что представляется рискованным и даже опасным.

Таким образом, очевидно, что действия правительства в области управления пенсионными средствами более чем сомнительны. В таких условиях, рассчитывать на успешное внедрение новой пенсионной системы, равно как на сохранность пенсионных средств, нельзя.