2020-04-20
224
консервативно-охранительную функцию, социальным аналогом которой является бюрократия, привыкшая делать все не спеша, осторожно, систематично. Во имя сохранения статус-кво бюрократия приводит в дей- ствие соответствующие нормы, сама же контролирует их выполнение, применяя в ряде случаев методы при- нуждения. Однако, обладая монополией на управлен- ческую власть, она вскоре переходит черту допусти- мого; ее действия никто не контролирует, в результате средства управления, сами по себе, быть может, пози- тивные, становятся самоцелью и, будучи доведены до абсурда, превращаются в тормоз развития. Так пози- тивная функция становится негативной.
Иерархия власти,
Доминирующая черта бюрократии — четко установ- ленная иерархия позиций, в которой низшие уровни ' контролируются и подчиняются высшим. Лица, обле- ченные наибольшими официальными (формальными) полномочиями, занимают верхние ступеньки иерархии. Таковыми являются президент, главный управляющий, председатель совета. В бюрократической пирамиде по мере движения сверху вниз объем власти уменьшается, а количество подчиненных возрастает. Принцип иерар- хии называется иначе «командной цепью».
Специализация задач.
Разделение труда в бюрократической организации означает, что каждый исполнитель осуществляет одну функцию. Специализация касается не только отдельных индивидов, но и подразделений, из которых состоит организация: каждое из них выполняет определенную функцию. Так появляются отделы кадров, технического контроля и т. п.
Права и обязанности.
Каждый исполнитель имеет четко предписанный круг должностных обязанностей, поэтому он знает, чего ждут от него, и на что он может надеяться взамен (сво- евременное жалование в строго установленном разме- ре, ежемесячный отпуск, гарантии занятости, оплата медицинской страховки).
Поскольку в наши дни слово «бюрократия» имеет негативный оттенок, специалисты предпочитают пере- давать его первоначальное значение термином «апол-
I, Теоретический раздел
лоновская организация». Люди, занимающиеся реин- жинирингом бизнес-процессов, утверждают, что по- пытки преодолеть бюрократию свидетельствуют о не- понимании того факта, что она является не проблемой, а ее решением. Они считают, что бюрократия решает проблему фрагментированности управленческих задач, ибо является своего рода «клеем», скрепляющим всю совокупность усилий по их выполнению. И, стало быть, единственный, правильный путь устранения бюрокра- тии — осуществление реинжиниринга бизнес-процес- са, позволяющего уменьшить степень фрагментиро- ванности задач менеджеров компании. Бюрократией недовольны все. Однако с ней получается как с пого- дой, на которую жалуются, но не пытаются изменить.
Б юрократ, бюрократизация и б юрократизм
С бюрократией тесно связаны другие, родствен- ные ей, понятия, а именно бюрократ, бюрократизация и бюрократизм. Дадим их краткую характеристику. Бюрократ — 1) лицо, принадлежащее к бюрокра- тии, 2) должностное лицо, выполняющее свои обязан- ности формально, в ущерб делу; формалист, волокит- чик. О бюрократах американцы отзываются так: это люди, которые не изготовляют,не продают, не прове- ряют, не испытывают, а иногда даже не видят продук- та и вместо этого узнают о нем из сухих отчетов, под- готовленных другими аппаратчиками. Бюрократ ставит планирование выше действия, размышление — выше
дела, абстрактное — выше конкретного.
Бюрократизация —• увеличение численности и усиление роли чиновников в обществе. Бюрократиза- ция охватывала российское общество на протяжении последних 200 — 250 лет и достигла своего апогея в последние годы. С распадом Советского Союза чинов- ничество должно было уменьшиться. Однако в действи- тельности имел место обратный процесс. Новый уп- равленческий аппарат не только вырос (по разным данным, сегодня в России чиновников всех уровней почти в 1,5 раза больше, чем раньше), но и укрепился. Ориентировочная численность российских чиновни- ков— 15 млн. человек, а всего в народном хозяйстве нашей страны занято порядка 70 млн. Таким образом,
352 соотношение управленческого и рядового персонала
Глава Бюрократия, чиновничество, номенклатура
составляет в России 1:4. Для сравнения, в Великобри- тании насчитывается более 500 тыс. чиновников, что составляет 2% от всех работающих и 1% от численно- сти населения страны131 .
До 1991 г. аппарат органов власти России состав- лял относительно небольшую часть государственного аппарата СССР и фактически выполнял функции рет- ранслятора общесоюзной политики. Поэтому в 1991 г. в России насчитывалось всего 43 федеральных мини- стерства и ведомства. Однако в 1993 г. Российская Федерация превратилась из союзной республики в самостоятельное государство, и число ведомств момен- тально возросло до 85. В 1996 г. их количество сократи- лось до 66; при этом общая численность госчиновни- ков умножилась. По данным Госкомстата России, число работников федеральных и региональных (субъектов РФ) органов законодательной, исполнительной и судеб- ной государственной власти в Российской Федерации составило на сентябрь 1995 г. 1 млн. 64 тыс. человек152.
За период с 1991 по 1995 гг. численность работни- ков аппарата органов государственной власти РФ (без аппарата Минобороны, МВД, налоговой полиции, та- можен и т. п.) увеличивалась,по отношению к преды- дущему году следующим образом: в 1992 г. — на 13,9%; в. 1993 г. — на 12,9%; в 1994 г. — на 11,2%; в 1995 г. —
на 5,7%. В целом, за четыре года количественный со- став государственных служащих в стране вырос в 1,5 раза. Данный рост оказался наиболее значительным в сравнении с показателями численности работающих в других отраслях. Особенно это было заметно на фоне снижения удельного веса занятых в промышленности, строительстве, науке и научном обслуживании. На начальном этапе рассматриваемого периода (до 1995 Г.) аппарат федеральных органов власти увеличился крат- но— с 14,9 до 37 тыс. человек153,
Безудержное разбухание бюрократического аппа- рата было сопряжено с крупной социальной болез- нью — растущим отрывом органов государственной власти и управления от реальных нужд населения.
Росту государственно-бюрократического аппара- та управления в постсоветской России способствова- ли расширение доступа госслужащих к коммерческим операциям, возрастание доходности бюрократической должности вследствие отмены контроля государства за работой чиновничества, получившего возможность распоряжаться государственными ресурсами. Расхо-
12 СОЦИОЛОГИЯ управления
ды на содержание управленческого аппарата постоян- но росли. Если в 1992 г. они составляли 0,6% ВВП, то в 1996 г.— уже 0,8%134-
Постепенно стиралась грань между работником аппарата управления и коррупционером. Согласно оценочным данным, подавляющее большинство совре- менных чиновников — взяточники, тесно связанные с теневой экономикой, а сегодня и с мафиозными струк- турами. Высказывается мнение, что столь коррумпи- рованного государственного аппарата в России не было с начала XX века.
Как свидетельствует отечественная история, бю- рократия была сильна всегда. Так, в годы правления Александра 1 и Николая I управленческий аппарат представлял собой самостоятельную силу, от произво- ла которой страдало все российское общество. Усилия, направленные на борьбу с воровством и мздоимством чиновников, практически не приносили успеха. И в советских условиях граждане полностью зависели от воли чиновников. В некоторых странах Восточной Ев- ропы, например в Польше, переход от социалистичес- кой к демократической системе управления способ- ствовал росту численности высшего бюрократического аппарата и усилению его влияния в обществе.
Бюрократия как социальная группа необходима обществу, ибо, как отмечал испанский политолог Л. Санистебан, она осуществляет функции управления им, и без нее не могут существовать никакие властные структуры. Американский историк экономики И. Вал- лерстайн считает, что в ближайшем, а может быть и отдаленном будущем коррупция в среде российского чиновничества сохранится. Сходной точки зрения при- держивался и М. Вебер, проанализировавший послед- ствия революции 1905 г. и предрекший, что в России произойдет еще одна революция, в которой победит не пролетариат, а бюрократия.
Бюрократизм — 1) система политического, эконо- мического и социального управления, основанная на отрыве центров исполнительной власти от воли чле- нов общества и осуществляемая посредством разветв- ленной сети чиновников, полицейского аппарата и администрации; 2) бюрократические методы управле- ния, характеризующиеся произволом и волюнтаризмом;
3) канцелярщина, волокита, пренебрежение к существу дела ради соблюдения формальностей; 4) система уп-
354 равления, осуществляемая аппаратом, состоящим по
Глава Бюрократия, чиновничество, номенклатура
преимуществу из чиновников, наделенных властью и привилегиями; 5) концентрация реальных рычагов власти в руках работников специализированного ап- парата, преследующих своекорыстные цели; 6) специ- фический стиль управления, подразумевающий безот- ветственность, администрирование, непогрешимость чиновника.
Исследователивыделяюттризначениятермина
«бюрократизм»: 1) захлестывание управленческих зве- ньев документооборотом и количеством бумаг; обилие согласований и комиссий; зарегламентированность и заорганизованность, чрезмерное число начальствую- щих инстанций; длительные и сложные процедуры получения необходимых ресурсов; волокита, отписки, ненужная отчетность и т. д.; 2) тайна, секретность, за- крытая социальная группа; нацеленность на выполне- ние только своих задач и функций; существование управленческого аппарата ради него самого; 3) «про- фессиональное заболевание» работников аппарата, обюрокрачивание.
По мнению Е.И. Комарова, главная особенность употребления «бюрократических» понятий состоит в том, что с их помощью обозначают не только отрица- тельные, но и положительные организационные явле- ния155. Сравнение понятий «бюрократия», «бюрократ» и «бюрократизм» представлено в таблице 1.
Все представленные понятия включают властный момент, находящий свое отражение в правах, господству- ющих в данной системе управления, ее подразделениях. Сращение бюрократизма с властной структурой делает борьбу с ним весьма затруце 1 большего бюрократизма). Стремление демократов начала 1990-х гг. покончить с советским бюрократизмом привело к неимоверному раз- растанию последнего: вместо 18 млн. управленцев, при- ходившихся на весь СССР с населением в 280 млн. че- ловек, появилось более 20 млн. чиновников, «работавших» на 146 млн. россиян. При этом новоявленные бюрократы по своему неумению работать даже превосходили пре- жних.
12*
355
Значения понятий
Таблица 1
«бюрократия», «бюрократ», «бюрократизм»
Аспект понятия
Понятия
Бюрократия Бюрократ Бюрократизм
Особый слой, в руках которого
Работник(чинов- ник). ВЫП01НЯЮ-
Власть(права) кон- кретной системы,
находится власп
щий свои функции подразделений (бю-
Социально- политический
ани
в современном обществе
Особый слой, обладающий властью и использующий
в своих корыстных
Властные пол- номочия аппара- та управления находят 
в четком выполнении своих задач и функций
Властные пол- номочия аппара- та управления довлеют над не- обходимостью выполнения
«своих» задач и
в соответствии с установленными правилами,про- цедурами
Работник (чинов- ник), манипули- рующий властью бумаг, подписей, печалей 
сво- их личных инте- ресов
ник), полняющий должностные за- дачи и функции в соответствии с регламентами, инструкциями
Работники (ви- новники), имити- рующие «четкую работу» и при- крывающиеся раз- личными «ограни- чениями» - 
инст-
ро) и осуществление процесса управления в соответствии с пра- вилами, нормами, инструкциями
Расцвет» и «процве- тание» в деятельно- сти аппарата управ- ления различных бю- рократических про- цедур-препон, проце- дур-извращений
Рациональная 
работы управ- ленцев 
процедурно-четкое выполнение задач и функций, взаимодей- ствие между ними
Иррациональная, за- организованная дея- тельность аппарата с усложненными про- цедурами управления
власти», «власть
ради
рукциями
Примечание: знаком «плюс» указаны положитель- ные, а знаком отрицательные значения.
Этот парадокс сродни выявленному П. Сорокиным парадоксу социальной революции: уничтожение соци- ального неравенства посредством революции оборачи- вается через какое-то время утверждением еще боль- шего неравенства. И во втором случае наблюдается
356 эффект сращивания: неравенство неотделимо от стра-
Глава Бюрократия, чиновничестве, номенклатура
тификации, а стратифицированными являются все известные человечеству общества. Уничтожение соци- ального неравенства приводит к разрушению основ общества.
Ядро системы ценностей бюрократизма образует карьера, с которой связаны все помыслы и ожидания служащего. Другим важным элементом ее выступает самоидентификация служащего с организацией, слу- жение организации как средство достижения собствен- ной выгоды.
Изучение бюрократизма предполагает анализ: а) противоречий, возникающих при реализации функций управления; б) управления как процесса труда; в) инте- ресов социальных групп, участвующих в бюрократичес- ких отношениях. Из множества противоречий, существу- ющих в управлении, необходимо выделить главное — противоречие между объективно общественным харак- тером управления (ибо в этот процесс вовлечены и пря- мо зависят от его результатов практически все члены общества) и субъективно-замкнутым способом его осу- ществления (так как в итоге управление, призванное отражать волю общества, осуществляется достаточно локальной социальной группой профессионалов-управ- ленцев). Одной из существенных черт бюрократизма является стремление монополизировать власть и управ- ление. Достигнув монополии, чиновники стремятся орга- низовать сложную систему служебной тайны, которая препятствует вынесению реальной оценки их действий со стороны служащих либо общественности. Идеал чи- новничьего регулирования состоит в том, чтобы самим издавать нормативные акты, принуждать общество к их исполнению, не допуская над собой какого-либо контро- ля. Таким образом, основной социальный и политичес- кий интерес бюрократии заключается в реализации и защите монопольного отправления ею властных функ- ций в обществе.
Некоторые социологи и политологи считают, что бюрократическое управление представляет собой труд, не производящий товара. Если такой труд не создает потребительскую стоимость в виде эффектив- ного управленческого решения, если управление не- эффективно, то оно и не целесообразно, ибо не может удовлетворить ни личных, ни общественных потреб- ностей. Значит, это не труд, а его видимость. В этом заключается одна из важнейших характеристик бю-
рократизма как общественного отношения, его пара- 357
Теоретический раздел
зитическая сущность, Условия, предпосылки и воз- можность такого рода паразитирования кроются в двойственном характере данного вида труда. Полез- ность субъекта управления для общества определяет- ся по результатам его конкретного труда, а вознаграж- дается он обществом в соответствии с различными характеристиками абстрактного труда. Эта тенден- ция - результат углубления процесса разделения труда, усложнения социальных структур общества. Итоги социального управления проявляются спустя какое-то время, деперсонифицируются, не поддаются прямой общественной оценке. Бюрократия стремится организовать условия для опосредованной оценки своего труда, что в свою очередь является одним из источников управленческого формализма156.
Бюрократизм можно рассматривать как паразити- ческую форму проявления механизма перераспределе- ния. В идеале материальные блага в обществе должны распределяться в соответствии с количеством и каче- ством трудового вклада личности в общественное про- изводство. На практике же рядом с этим механизмом объективно существует социальный механизм перерас- пределения материальных благ — распределения, не скорректированного участием личности в процессе общественного производства. Благодаря действию тако- го механизма интересы бюрократии удовлетворяются прежде всего в форме принудительного перераспреде- ления материальных благ. Здесь можно выделить два направления: во-первых, присвоение чиновником воз- награждения, авансированного обществом, и, во-вторых, создание условий, позволяющих ему присваивать ре- зультаты чужого труда путем использования особенно- стей управленческой деятельности.
Э тикетно-ритуадьны е форм ы чинопочитания
Основу бюрократии составляет формальная орга- низация — система предписанных ролей, целей, ста- тусов, функций и стандартов деятельности. По мнению известного американского исследователя проблем про- изводственных организаций, индустриального социо- лога Р. Дабина, стержнем формальной организации выступает особый код поведения чиновников, включа- ющий нормы, правила и процедуры. Каждый из них
358 знает или должен знать, в чем состоит круг его обязан-
ностей, каковы его права и ответственность, что и как он должен делать на своем рабочем месте. Кроме того, чиновник, занимающий определенное место в иерар- хии, стремится знать, как следует вести себя с выше- и нижестоящими; на какой ступеньке управленческой лестницы находится он сам, и какова ее социальная значимость.
Иначе говоря, он должен получить ответ на вопрос о своем организационном статусе, демонстрирующем его персональное превосходство в сравнении с други- ми чиновниками. Статус ранжирует чиновников и от- ношения между ними на паритетные и приоритетные. В зависимости от того, высоким или низким статусом обладает данный чиновник, будут различаться церемо- ниальные формы его организационного поведения: с кем здороваться, в первую очередь, в какой форме обращаться с просьбой к начальству и т. п.
Если речь идет о служебном церемониале, т. е. пра- вилах обращения и общения, то они определяются осо- бым документом, который называется инструкцией. В организации она сведена к минимуму общих положе- ний или практических рекомендаций, охватывающих далеко не всю сферу поведения. Кроме инструкций — совокупности формальных правил — существуют еще и правила неформальные. Их называют негласными нормами поведения, обычаем или конвенциональными нормами. Так, например, считается неприличным фик- сировать на бумаге, скрепляя ее подписями и печатями, церемонию общения с начальником.
