Методологія ефективності

 

Початковим кроком у розробці методології ефективності має бути виявлення критеріїв визначення ефективності управління фінансами. Ісаме основною проблемою аудиту ефективності діяльності державних установ і органів державної влади, що ускладнює проведення фінансового аналізу діяльності цих суб'єктів, є відсутність критеріїв, за якими оцінюють ефективність витрачання бюджетних коштів. Через відсутність чіткого зв'язку між виділеними обсягами фінансування й досягнутими результатами контролюючі органи не мають можливості перевірити, чи сповна виділені кошти було використано для отримання необхідних суспільству результатів. Для здійснення перевірок ефективності бюджетних витрат потрібно відповідне нормативно-методичне забезпечення, що стосується питань складання програм перевірок; визначення видів оцінок ефективного використання державних коштів; єдиних критеріїв, що дають змогу оцінювати ефективність витрачання бюджетних коштів; технології взаємодії з органами державної влади; технології підготовки й узгодження остаточних документів.

Система показників оцінки виконання бюджетної програми має охоплювати показники витрат, продукту, якості й ефективності. Зміст цих показників полягає в такому:

— показники витрат відображають обсяг і структуру фінансових ресурсів, залучених до виконання бюджетної програми;

— показники продукту вказують на обсяг виробленої внаслідок виконання бюджетної програми продукції, наданих громадських послуг;

— показники якості визначають рівень досягнення цілей бюджетної програми як кількісний, так і якісний, що переважно визначається як питома вага;

— показники ефективності відображають користь від витрачання бюджетних коштів і можтиву їх економію.

Застосовані лише комплексно, ці показники дають змогу оцінити віддачу від використання бюджетних коштів, установити, чи за цільовим призначенням їх використано та чи досягнуто з допомогою програми поставленої мети.

Результативність свідчить про користь або вигоду, отримані від результатів діяльності, а показники результативності — про зміни, що відбулися за певний період, і відповідність поставленим цілям. Наприктад, один із показників результативності надання послуги в наступному році полягає в тому, щоб 70 % споживачів певної послуги були нею задоволені (показник попереднього року — 60 %). Зміну цього показника характеризує результативність здійсненої діяльності.

На відміну від показника результативності показники продуктивності й ефективності характеризують співвідношення витрат і результату. Показники продуктивності — це відношення продукту або результату до обсягу коштів, витрачених на їх отримання, тоді як показники ефективності демонструють, скільки витрат понесено на одиницю виробленого продукту (досягнутого результату).

Для показників продуктивності й ефективності надалі використовуватиметься термін "індикатор". Індикатор (показник) — вимірник, що дає змогу до певної міри передбачати, в якому напрямі слід чекати розвитку соціально-економічних процесів.

Критерій ефективності бюджетних витрат можна подати у вигляді формули:

Е =

 

де Е— показник ефективності бюджетних витрат;

R — результати від використання бюджетних коштів;

Ехр — витрати бюджету.

 

Отже, підвищення ефективності бюджетних витрат може здійснюватися двома основними способами: шляхом зниження (економії) витрат і шляхом збільшення кількості (якості) результатів від використання запланованої суми коштів.

У першому випадку найефективнішим може бути варіант витрачання бюджетних коштів, за якого мінімізуються витрати на досягнення заздалегідь визначеного результату, тобто мають дотримуватися такі умови: R = const, Exp → min.

Другий варіант підвищення ефективності бюджетних витрат може базуватися на такій умові: R → max, Exp = const.

Потреба у використанні цих способів підвищення ефективності бюджетних витрат зростає при переході від моделі "управління за витратами" до моделі "управління за результатами" при плануванні й виконанні бюджетів у видатковій частині.

Управління державними витратами є важливою частиною бюджетної політики і значною мірою визначається станом бюджетного процесу, порядком планування, затвердження й виконання видаткової частини бюджету, а також контролем за його виконанням. Заходи з удосконалення бюджетного процесу можуть мати локальний ефект, а можуть приводити до радикштьних змін. Саме такі зміни викликає впровадження програмно-цільового бюджетування, змінюючи не лише зміст усіх стадій бюджетного процесу, але й саму концепцію упрашгіння державними витратами.

Планування результатів здійснюється для встаноштення якісних і кількісних цілей і результатів, які мають бути досягнуті за підсумками реалізації тієї чи іншої програми. При цьому обов'язковим етапом бюджетування є контроль за виконанням поставлених завдань на основі якісних і кількісних індикаторів та подальше коригування майбутніх цілей з урахуванням досягнутих результатів. Такий механізм допомагає відсікати неефективні (як з економічної, так і з соціальної точки зору) заходи і статті витрачання бюджетних коштів.

Створення системи планування й моніторингу соціально-економічної результативності й ефективності бюджетних витрат на основі якісних і кількісних індикаторів є одним із головних заходів підвищення ефективності бюджетних витрат. Ця система дає змогу:

— забезпечувати фінансуванням ті суспільні послуги, кількість, якість, вартість, час і місце надання яких найповніше відповідають потребам громадян (соціальна ефективність);

— відмовитися від спрямування фінансових ресурсів на витрати, що здійснюються без належного соціально-економічного обгрунтування;

— здійснювати планування на середньо- й довгострокову перспективу;

— установлювати відповідальність органів влади за результат (як у кількісному, так і в якісному виразі);

— реально оцінювати фінансовий стан і фінансові можливості бюджету;

— підвищувати відповідальність і розширювати самостійність учасників бюджетного процесу й адміністраторів бюджетних коштів;

— реформувати бюджетну класифікацію і бюджетний облік.

Розвиток і розширення сфери застосування програмно-цільових методів бюджетного планування передбачає:

— наявність "вбудованих" у бюджетний процес процедур оцінки ефективності й результативності бюджетних витрат;

— поетапний перехід від кошторисного принципу планування й фінансування витрат до бюджетного планування, орієнтованого на результати;

— прямий взаємозв'язок між розподілом бюджетних ресурсів і фактичними або запланованими результатами та їх використання згідно з установленими пріоритетами державної політики;

— середньострокове фінансове планування (перехід від фактичного планування від року до року до планування на середньострокову перспективу в режимі поточного корегування результатів майбутніх періодів).

Ефективність є відносною величиною, що розраховується як співвідношення витрат і результатів виконання програми. Залежно від того, які витрати і, особливо, результати беруться до уваги, можна відповідно оцінювати економічну, соціальну й виробничу ефективність. Запропонована класифікація ефективності є лише прикладом і потребує уточнення залежно від поставлених цілей щодо реалізації конкретної РЦП.

Отже, ефективність може визначатися на рівнях:

— оцінки програмної реалізації;

— оцінки діяльності головних розпорядників бюджетних коштів;

— оцінки діяльності бюджетних структур щодо надання бюджетних послуг (якості надання бюджетних послуг).

Оцінка на рівні реалізації програм здійснюється шляхом порівняння запланованих і фактичних показників. Відповідно анатітичні розрахунки й подальші висновки можуть готуватися виключно на основі відстеження динаміки зміни цих показників, що потребує налагодження чіткої системи моніторингу за даними індикаторами.

Слід зазначити, що оцінити економічну ефективність можна в разі, якщо оцінювана діяльність має чітко визначені цілі, завдання й кінцевий результат. Тоді співвіднесенням витрат і досягнутого результату оцінюється економічна ефективність діяльності.

З метою забезпечення якісного управління видатками бюджету і прийняття управлінських рішень щодо виділення бюджетних асигнувань на основі фактичних або очікуваних результатів потрібна система показників, на базі яких відстежувати-муться тенденції в динаміці значень показників і відповідних оцінок індикаторів.

Система спостереження за витрачанням бюджетних коштів і якістю послуг, що надаються, спрямована на вчасне виявлення змін показників, їх оцінку, попередження й усунення наслідків негативних процесів, що відбулися за певний проміжок часу, наприклад за кожний квартал.

 

Розробка програми

 

Розглядаючи проблему управління реалізацією окремих програм, відзначимо, що кожна з них містить відповідні механізми й інструменти управління, тобто вже при складанні програми забезпечується одночасне розв'язання кількох завдань:

— планування цілей і бажаних результатів;

— розрахунок потрібних ресурсів для кожного заходу окремо, для комплексу заходів щодо етапів реалізації та в цілому за програмою на весь термін її реалізації;

— планування виконання заходів у форматі програмних завдань і складання балансу ресурсів у розрізі стратегічних цілей;

— планування ресурсів із різних джерел у форматі аналогічних програмних цілей.

Програма надає можливість планувати регіональне замовлення й замовлення на рівні області, завдання на середньо- й довгострокову перспективу з деталізацією в бюджетному періоді, а також є доступним і зрозумілим інформаційним ресурсом, який дає змогу оцінити видатки бюджету, орієнтовані на конкретні результати, що отримуються за рахунок цих видатків.

Розробник програми визначає показники, за якими комплексно і всебічно можна здійснювати оцінку її виконання. Система обраних показників використовується для відстеження динаміки процесів і оцінки кількісних змін. Відтак програма — це інструмент не лише планування, а й управління розвитком, оскільки забезпечує реалізацію всіх компонентів процесу управління, якими є:

— цільова спрямованість;

— планування діяльності й ресурсів;

— прогнозування результатів;

— фінансування;

— моніторинг;

— облік і контроль;

— коригування з урахуванням чинників впливу;

— нормативно-правове й методичне забезпечення;

— інформаційний супровід процесу управління, результатів, що досягаються.

Крім того, програма містить механізм моніторингу на основі спеціально розробленої системи індикаторів оцінки результативності й ефективності бюджетних витрат. Корисність моніторингу й оцінки для підвищення результативності й ефективності регіональних програм є очевидною, що підтверджує зарубіжний досвід. Особливістю програми як інструментального засобу є те, що в ній закладено механізми моніторингу взаємопов'язаних процесів щодо завдань, ресурсів, джерел фінансування, виконавців і термінів заходів, тож на їх основі можна сформувати систему моніторингу виконання РЦП. Основою механізму моніторингу є комплекс спеціально розроблених для даної програми показників та індикаторів.

Моніторинг передбачає регулярне вимірювання й облік найважливіших показників у процесі реалізації РЦП відповідно до узгоджених графіка, ресурсів, інфраструктури й очікуваних результатів. Загалом моніторинг є найважливішою інформаційною базою для визначення оцінки результативності програм.

Якщо моніторинг фіксує різницю між запланованими і фактичними показниками, виявляючи конкретну проблему, то оцінка може виявити причини появи цієї проблеми у процесі реалізації програми. Оцінка є на конкретний момент одноразовим результатом аналізу відповідності поставленим цілям стану реалізації РЦП (ходу її виконання, досягнутих результатів, ефективності).

Система моніторингу і критерії оцінки реалізації програмних заходів — обов'язкові елементи програми. І хоча на практиці при виборі цільових показників у фахівців іноді виникають труднощі, проте методологія визначення чітко сформульованих проблеми й цільового завдання не така вже й складна.

Виявивши проблему, запропоновану для програмного розв'язання, і тенденції її зміни з часом, нескладно підібрати відповідний показник (індикатор) або кілька показників (індикаторів) для побудови системи моніторингу. Як правило, проблеми усуваються поетапно, що потребує певного фінансування у відповідні бюджетні періоди, тому для проведення етапного моніторингу слід визначати не лише цільове значення вибраного показника, а і його проміжні (планові) значення. Наприклад, цільовими індикаторами моніторингу розв'язання проблеми зростання аварійності в гірничо-добувній галузі може бути скорочення кількості постраждалих унаслідок аварій, зниження числа аварій із постраждатими, зменшення обсягу збитків, завданих аваріями, тощо.

Підставою для розробки проекту програми можуть слугувати результати спостереження динаміки зростання кількості постраждалих і збільшення матеріальних втрат унаслідок аварій, а також прогнози щодо загального погіршення наслідків даної проблеми. Для цього можна провести розрахунок, наприклад, таких індикаторів, як зниження чисельності населення внаслідок аварій і частки матеріальних втрат щодо загального обсягу валового регіонального продукту. Для побудови системи моніторингу слід зафіксувати значення вибраних показників у базовому періоді, що передував запланованому, і розрахувати цільові значення показників за роками на весь термін реалізації програми. Моніторинг полягає в порівнянні цільових планових для бюджетного періоду показників з їх фактично досягнутими значеннями. Ефективність бюджетних витрат визначається порівнянням бюджетних витрат на реалізацію заходів щодо мінімізації наслідків аварій, що може бути досягнуто за рахунок підвищення рівня автоматизації робіт з профілактики порушень правил і технології видобутку копалин або матеріально-технічного забезпечення системи оповіщення й попередження, та ефекту від отриманого результату.

Значення вибраних індикаторів (показників) і розрахунки витрат на програмні заходи є основою для побудови системи моніторингу результативності й ефективності бюджетних витрат. У процесі бюджетного планування показник результату ідентифікується згідно з бюджетною класифікацією з певною цільовою статтею витрат.

При виборі індикаторів (показників) для моніторингу результатів і ефективності бюджетних витрат рекомендується дотримуватися перелічених нижче критеріїв.

1. Індикатор (показник) повинен вимірювати й описувати проблемні процеси, для подолання яких розробляються відповідні заходи програми.

2. Індикатор (показник) має бути чітко сформульованим, простим у застосуванні для інтерпретації результату як фахівцями-управлінцями, так і не фахівцями у сфері бюджетного планування.

3. Індикатор (показник) повинен мати достовірне джерело інформації або формулу і/або методику розрахунку.

4. Має існувати можливість перевірки значення індикатора (показника) і його оцінки порівняно з базовим (плановим, цільовим) значенням.

5. Повинен існувати взаємозв'язок між індикатором (показником) і програмним заходом, на реалізацію якого плануються бюджетні витрати.

6. Витрати на збір, обробку, аналіз і оцінку індикатора (показника) мають бути економічно ефективними.

Застосування системи програмних індикаторів (показників) дає змогу виконувати моніторинг:

— досягнення планованих значень результату (розв'язання цільової проблеми, зменшення впливу на проблемні явища, поліпшення функціонування об'єктів життєзабезпечення тощо);

— виконання розподілених цільових витрат бюджету;

— результативності й ефективності бюджетних витрат за певний період часу на проміжних етапах виконання програми.

Перераховані функціональні можливості визначили важливість застосування РЦП як інструментатьних засобів і компонента регіонального бюджету, орієнтованих на результат, а частка бюджетних видатків, що спрямовується на реалізацію запланованих цільових програм, може, у свою чергу, стати одним із основних критеріїв оцінки дій з модернізації регіональних і місцевих фінансових систем у межах розвитку бюджетної реформи в Україні.