ФРС: ее действия и властные полномочия

Центральную роль в любом акте нынешней драмы, начиная от создания кризиса с помощью слабого регулирования и вялого применения приемов денежно–кредитной политики до неспособности эффективно бороться с последствиями лопнувшего пузыря, играет Федеральная резервная система51. Неудачи преследовали ее и в области прогнозирования, и в проводимой ею политике. Большая часть этой главы посвящена последствиям плохо подготовленных спасательных операций, проводившихся после банкротства Lehman.

В сложившихся условиях возникает вполне резонный вопрос, как можно объяснить все эти постоянные неудачи? Часть ответа заключена в наличии набора своеобразных идей, включая простую убежденность в том, что рынки всегда работают эффективно, а значит, нет смысла опасаться образования пузырей, равно как нет почти никакой необходимости в регулировании рынков. Другая часть ответа обусловлена тем, почему такие своеобразные идеи оказали столь значительное влияние на характер поведения ФРС.

Резкий рост цен активов означал, что на Уолл–стрит происходит своего рода разгульная вечеринка. Простая логика подсказывает, что в подобных случаях ФРС должна выступать на подобных мероприятиях в роли «полицейского», особенно по той простой причине, что за приведение места вечеринки в порядок на следующее утро расплачиваться неизбежно приходится другим, вовсе не тем, кто принимал в ней участие. Но и Гринспен, и Бернанке, председатели ФРС, не хотели выступать в роли блюстителей порядка на этой вечеринке, и поэтому им пришлось придумать ряд ложных аргументов, объясняющих, почему им следует сидеть сложа руки. В качестве таких аргументов использовались, в частности, следующие доводы: никакого пузыря не было; нельзя говорить, что пузырь существует, даже если он есть на самом деле; у ФРС нет инструментов для сдувания пузыря; ФРС в любом случае лучше вмешаться, когда пузырь лопнет, и только после этого заняться наведением порядка. (В главе 9 я объясню, почему каждое из этих утверждений неверно.)

Одна из причин, по которой Федеральная резервная система смогла уйти от ответственности и не поплатиться за то, что она сделала, — отсутствие прямой подотчетности Конгрессу или администрации. Ей не надо получать разрешение Конгресса на совершение действий, которые ставят под угрозу сотни миллиардов долларов налогоплательщиков. Обе администрации учитывали этот факт, обращаясь именно к ФРС: они пытались обойти демократические процедуры, так как знали, что многие их планы не получат достаточной поддержки в обществе.

Центральные банки по всему миру выступали в защиту доктрины, согласно которой они должны быть независимы от политического процесса. Многим новым независимым развивающимся странам было особенно трудное этим согласиться: им рассказывали, насколько важна демократия, по когда дело доходило до проведения макроэкономической и денежно- кредитной политики и принятия решений, которые оказывают наибольшее влияние на жизнь их народа, им сообщали, что это слишком важный вопрос, чтобы им заниматься в рамках обычных демократических процессов. Обычно в пользу независимости центральных банков выдвигается следующий аргумент: это, мол, способствует повышению «доверия», поскольку независимый центральный банк не будет поддаваться популистским требованиям экспансии, а это, в свою очередь, позволит сдержать инфляцию и стабилизировать экономику.

В ходе недавнего кризиса некоторые управляющие независимыми центральными банками не достигли столь же хороших результатов, какими могли похвастать их коллеги, находящиеся в политической зависимости; возможно, это происходило потому, что на вторых ситуация, складывающаяся на финансовых рынках, оказывала меньшее влияние. Бразилия и Индия, где центральные банки не являются полностью независимыми, вошли в число стран, лучше справившихся с возникшими проблемами, тогда как Европейский центральный банк и ФРС показали худшие результаты своей работы.

Экономическая политика предполагает компромиссы, следствием которых является наличие как победителей, так и проигравших. Принятие таких компромиссов нельзя оставлять на усмотрение лишь технократов, действующих в одиночку. Технократы способны решать вопросы типа «какие компьютерные программы следует использовать», но денежно–кредитная политика предполагает выбор компромиссного варианта между инфляцией и безработицей. Держателей долговых обязательств в первую очередь беспокоит инфляция, рабочих — сокращение рабочих мест. В течение ка- кого‑то времени некоторые экономисты утверждали, что в долгосрочной перспективе такого понятия, как компромисс, не существует: слишком низкий уровень безработицы приводит ко все возрастающей инфляции, но даже если в долгосрочной перспективе компромисса действительно нет, в краткосрочной перспективе он все равно существует; равно как существуют и сомнения по поводу того, какой именно являются та критическая скорость роста инфляции, ниже которой она будет являться компенсированной (не ускоряющей рост уровня безработицы), а это в свою очередь означает, что политика влияет на тех, кто несет риски.

Независимо от вашего личного отношения к вопросу о независимости центральных банков, по поводу одной вещи не может быть никаких разногласий. Когда центральный банк страны участвует в массовых акциях спасения, рискуя деньгами налогоплательщиков, он осуществляет действия, за которые должна быть предусмотрена прямая политическая ответственность, и эти действия должны быть прозрачными для общественности. Я уже писал о «закулисных» (и ненужных) подарках, врученных банкам в рамках программы TARP. Еще более скрытыми от общественности были подарки, предоставляемые через ФРС, в том числе 13 млрд долл., которые были направлены Федеральной резервной системой в Goldman Sachs и некоторые иностранные банки входе спасения AIG. Кстати, информацию об этом ФРС раскрыла только под давлением Конгресса. Другие спасательные операции ФРС (например, связанные с крахом Bear Stearns) также были непрозрачными, причем настолько, что налогоплательщики по–прежнему не знают наверняка, каким рискам они подвергаются52.

К сожалению, большинство руководителей центральных банков вполне естественно следуют банковской традиции, в основе которой лежит принцип секретности. Правда, те их представители, у которых имеется академическое образование, такие как Мервин Кинг из Великобритании, выступают за большую открытость. В их арсенале доводов даже есть аргумент, согласно которому наличие более полной информации повышает эффективность рынков: там случается меньше сюрпризов. Бен Бернанке также поддерживал переход к большей прозрачности, когда только вступил в должность, но на практике, хотя необходимость в прозрачности возрастала, степень прозрачности снижалась; и это происходило по причинам, которые быстро стали понятны. С течением времени становится все более очевидным, что секретность на самом деле предназначена для сокрытия плохих решений. Но при наличии подобных тайн ни о какой эффективной демократической подотчетности говорить не приходится53.

Какими бы трудными ни были перечисленные выше проблемы управления, еще хуже обстоят дела в Федеральном резервном банке Нью–Йорка, который, как считается, сыграл особенно важную роль в предпринятых акциях спасения. Сотрудники ФРС избираются Советом этой организации, который в свою очередь состоит из представителей банков и компаний, действующих в конкретном регионе страны. Шесть из девяти директоров избирают сами банки. Например, одним из директоров Федерального резервного банка Нью–Йорка был президент, председатель совета директоров и главный исполнительный директор банка JPMorgan Chase, бывшего одним из тех бенефициариев, которые получили щедрую помощь от ФРС. Генеральный директор банка Citibank, еще одного получателя этих средств, был директором ФРС при Гайтнере54. Как уже отмечалось в главе 2, попытки Федерального резервного банка Нью–Йорка воплотить в жизнь идею саморегулирования в лучшем случае были сомнительными, но, когда этот банк стал играть центральную роль в разработке мер спасения, программ, при реализации которых риску подвергаются деньги налогоплательщиков, вопросы о его способности навести порядок в собственном доме стали еще более настоятельными.

Хотя Федеральное резервное управление и Вашингтоне выигрывает от улучшения надзора и подотчетности, та роль, которую оно сыграло при проведении акций спасения, вызывает большие опасения. Администрации Буша и Обамы, не афишируя свои действия, воспользовались этим инструментом и сделали это тогда, когда принимаемые меры по спасению стали все более дорогостоящими, а неэтичное поведение банков — все более очевидным. Все возможные затраты на проведение спасательных операций и на программы кредитования, осуществляемые через ФРС, а также полный список всех получателей щедрых подарков до сих пор остаются неизвестными.

Итоговые комментарии

Очень многие усилия, предпринятые для спасения банковской системы, оказались крайне неудачными. Отчасти это произошло потому, что руководителями программ по спасению были назначены те, кто несет ответственность за созданный хаос: люди, выступавшие за дерегулирование, не справившиеся со своей задачей регуляторы и инвестиционные банкиры. Поэтому неудивительно, что все они в попытках выйти из тупика пользуются той же логикой, которая завела туда финансовый сектор. Эти финансисты, участвовавшие в совершении закулисных сделок с высокой долей заемных средств, полагали, что ценности можно создавать, просто перемещая активы по кругу и занимаясь их переупаковкой. Их подход к выведению страны из хаоса был основан на тех же принципах. Токсичные активы были переданы от банков правительству, но от этого они вовсе не стали менее токсичными. Забалансовые отчеты и непрозрачные гарантии стали постоянным атрибутом в деятельности Министерства финансов, Федеральной корпорации по страхованию вкладов и Федеральной резервной системы. Большое кредитное плечо (открытое и скрытое) стало обычным инструментом как для государственных учреждений, так и для частных организаций.

Но самыми серьезными оказались последствия в области управления. Конституция дает Конгрессу право контролировать расходы. Однако Федеральная резервная система осуществляла свои действия, в полной мере отдавая себе отчет в том, что если принимаемое ею залоговое обеспечение окажется плохим, можно будет запустить руку в карман налогоплательщика. Были ли эти действия законными или нет, сейчас не главное; главное в другом: они представляли собой преднамеренную попытку обойти Конгресс, поскольку было ясно, что американский народ не поддержит выплату дополнительного щедрого вознаграждения тем людям, которые нанесли стране столько вреда.

Правительство США не просто попыталось воссоздать опорочившую себя финансовую систему, оно способствовало еще большему укрупнению банков и внедрило новую банковскую концепцию — слишком больших банков, чтобы их проблемы можно было бы решить при помощи финансов; оно усилило проблемы морального риска; оно обременило будущие поколения долгами; оно повысило риск инфляции для доллара США, и оно усилило сомнения многих американцев по поводу фундаментальной справедливости их системы.

Руководителям центральных банков, как и всем людям, свойственно совершать ошибки. Некоторые наблюдатели приводят доводы в пользу простых подходов к политике, основанных на правилах (вроде монетаризма и установления целевого значения инфляции — процесс, который иногда называют инфляционным таргетированием)55, поскольку при этом уменьшается влияние человеческого фактора. Мнение, что рынки могут сами позаботиться о себе и поэтому правительство не должно вмешиваться в их деятельность, на самом деле привело к самому крупному его вмешательству в рынок за всю историю государства; из‑за следования чрезвычайно простым правилам ФРС пришлось прибегать к дискреционным мерам, масштабы которых превысили все действия подобного рода, предпринимавшиеся любым центральным банком в мировой истории. Ей пришлось принимать решения, от которых зависела жизнь и смерть каждого банка, и делать это, не имея четко прописанного плана или набора принципов.

* * *

Некоторые комментаторы56 называли массированные спасательные операции и государственное вмешательство в экономику в целом социализмом в американском стиле, чем‑то напоминающим «рыночную экономику с китайской спецификой». Но, как указал один мой китайский друг, это сравнение неточно: социализм предполагает заботу о людях. Социализм по–американски этого не предусматривал. Если бы деньги были потрачены на оказание помощи тем, кто потерял свои дома, возможно, приведенное определение было бы правильным. А в том виде, в котором все было сделано, мы получили всего лишь расширенную версию корпоративного социального обеспечения, реализованного в американском стиле.

Нынешний кризис привел к тому, что правительство взяло на себя новую роль — «носителя риска последней инстанции». Когда частные рынки оказались на грани краха, все риски были перенесены на правительство. А ведь сеть, растянутая для обеспечения социальной безопасности, в первую очередь должна использоваться для зашиты отдельных людей. В нашем случае сеть безопасности была использована для спасения корпораций, и но было сделано под предлогом того, что в противном случае последствия были бы слишком ужасными. Свернуть растянутую сеть безопасности будет трудно: компании уже осознали, что если они являются достаточно крупными, настолько, что их крах представляет достаточно большую угрозу для экономики, или если они имеют достаточную политическую силу, то правительство возьмет на себя риски их неудач. Вот почему так важно не допустить разрастания банков до слишком крупных размеров.

Тем не менее пока еще существует вероятность, что американская политическая система сможет вернуть себе хотя бы минимальное доверие. Да, Уолл–стрит использовала свою власть и деньги, чтобы провести дерегулирование, за чем немедленно последовали самые щедрые акции спасения в истории человечества. Да, правительство не смогло реструктурировать финансовую систему таким образом, чтобы уменьшить вероятность повторения подобных кризисов, и не укрепило те части финансовой системы, которые должны заниматься тем, что им предписано делать, — управлять рисками и распределять капитал. Но у нас все еще есть шанс вернуться к регулированию и тем самым исправить ошибки прошлого. Крайне важно, чтобы это было сделано быстро, так как, с одной стороны, если решение данного вопроса утонет в дебатах, простые налогоплательщики, которые были вынуждены нести бремя расходов в связи с крахом финансового сектора, могут потерять интерес к восстановлению экономики, а с дру- гой у банков есть слишком большая заинтересованность в том, чтобы продолжать бороться за сохранение своей независимости в действиях, направленных на получение максимальной прибыли. Но поскольку структура финансовой системы ухудшилась, а спасательные операции были проведены крайне неудачно и привели лишь к усилению проблемы морального риска, потребность в повторном введении регулирования становится еще более острой.

В следующей главе описывается очередное сражение в войне по реформированию финансовой системы — борьба за регулирование.