Структура бюджетной системы Российской Федерации

Введение

 

Процесс совершенствования системы управления общественными финансами, как процесс долгосрочный и практически непрерывный, в настоящее время остается одним из ключевых элементов государственной политики, направленной на повышение эффективности бюджета и переход на результативное бюджетирование. Принципиальные изменения, произошедшие в   течение короткого периода времени в системе федеративных отношений и местного самоуправления, позволили упорядочить бюджетное устройство субъектов Российской Федерации, разграничить полномочия между органами публичной власти всех уровнях, установить стабильные доходные источники бюджетов, определить принципы формирования и распределения межбюджетных трансфертов, улучшить качество управления финансами. Экономическое развитие страны невозможно без проведения бюджетной политики, способствующей достижению высокой эффективности государственных расходов, а также без использования элементов современного механизма управления бюджетными ресурсами на базе информационно-технических систем.

Расширение сферы применения программно-целевых методов планирования и финансирования является одним из важнейших направлений реформирования бюджетного процесса, поэтому тема дипломной работы, посвященная исследованию вопросов формирования, отбора и финансирования ФАИП, представляется, несомненно, актуальной.

Целью дипломной работы является выявление перспектив совершенствования ФАИП, повышения их эффективности и результативности, а также кардинальной модернизации механизмов формирования и финансирования через органы казначейства с учетом результатов реформы федеративных отношений.

Необходимость достижения поставленных целей потребовало решения следующих задач:

рассмотрения изменений, произошедших в структуре бюджетной системы РФ в последние годы;

определения роли казначейства в реформировании бюджетного процесса, в том числе ведение органами казначейства реестра государственных и муниципальных контрактов;

рассмотрения процесса финансирования ФАИП через органы казначейства на примере Отделения по Всеволожскому району УФК по Ленинградской области,

определение возможных способов совершенствования механизмов осуществления бюджетных инвестиций.

Информационной базой исследования являются законодательные акты РФ, нормативные и методические материалы органов федерального казначейства, статистическая материалы, монографическая и учебная литература и публикации в периодических изданиях.

казначейство финансирование федеративный модернизация

 

Структура бюджетной системы Российской Федерации и принципы ее построения

Структура бюджетной системы Российской Федерации

 

Бюджетная система является важнейшим инструментом организационного руководства экономикой, под воздействием которого осуществляется непрерывный процесс формирования, распределения и использования фондов денежных средств для социально-экономического развития общества в целом и его составных частей. Бюджетная система - основанная на экономических отношениях и государственном устройстве страны совокупность бюджетов всех ее государственных и административно-территориальных образований, объединенных на основе определенных принципов и имеющих между собою установленные законом взаимоотношения.

Современная бюджетная система Российской Федерации (далее - РФ) складывалась под воздействием исторических условий формирования российской государственности. До 1991 года бюджетная система СССР (одной из союзных республик которой была РСФСР) объединяла союзный бюджет, государственные бюджеты 15 союзных республик (включавшие республиканские бюджеты союзных республик, государственные бюджеты автономных республик и местные бюджеты) и бюджет государственного социального страхования. Единый Государственный бюджет СССР, который консолидировал все вышеперечисленные бюджеты, утверждался высшим законодательным органом страны - Верховным Советом СССР. Тем самым при утверждении Государственного бюджета СССР утверждался объем доходов и расходов всех нижестоящих бюджетов. Вместе с тем после принятия единого бюджета страны каждый представительный орган власти (республиканский, краевой, областной и т.д.) принимал своими законами или решениями соответствующий консолидированный бюджет (бюджет республики, бюджет края, бюджет области).

Таким образом, бюджетная система страны до образования РФ как суверенного государства, строилась на двух основных принципах - единства и демократического централизма, которые были провозглашены в законах, регулирующих бюджетные права Союза СССР, союзных и автономных республик, местных Советов народных депутатов. Единство бюджетной системы предполагало, прежде всего, составление и утверждение единого (консолидированного) государственного бюджета законодательным актом высшего представительного органа власти страны - Верховного Совета СССР. Единство бюджетной системы было обусловлено единством доходной базы, единым планом экономического и социального развития страны, едиными принципами и правилами бюджетного планирования и бюджетного финансирования.

Принцип демократического централизма заключался в сочетании централизованного руководства всей бюджетной системой из единого центра с предоставлением определенных бюджетных прав республиканским и местным органам власти. Централизм выражался в наличии единых для всех бюджетов общегосударственных налогов и доходов, высокой степени концентрации бюджетных средств в союзном бюджете (она достигала в отдельные годы 70%) и соответственно финансовой зависимости республиканских и местных органов власти от союзного центра, а также в широком использовании системы бюджетного регулирования. При такой системе распределения бюджетных средств демократизм как принцип построения бюджетной системы, заключался только в необходимости составления и утверждения соответствующим органом власти консолидированного бюджета своей территории. Однако при этом не могли быть нарушены основные параметры, заложенные в едином Государственном бюджете СССР - уменьшена сумма доходов, установленная вышестоящим органом власти конкретному бюджету, и изменен индивидуальный норматив отчислений от регулирующих доходов, определенный для соответствующего бюджета.

Образование РФ как самостоятельного государства предопределило радикальные изменения в составе и принципах построения бюджетной системы, что нашло отражение первоначально в принятии Закона РСФСР от 10.10.91 №1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР». В данном законе впервые был сформулирован принцип самостоятельности бюджетов, входящих в бюджетную систему РСФСР. В соответствии с этим законом бюджетная система определялась как совокупность республиканского бюджета РСФСР, республиканских бюджетов республик в составе РСФСР, бюджетов национально-государственных и административно-территориальных образований РСФСР. После принятия в 1993 году Конституции РФ понятие бюджетов национально-государственных и административно-территориальных образований РФ было конкретизировано в Законе РФ от 15.04.93 №4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления», в соответствии с которым они были представлены: республиканскими бюджетами республик в составе РФ; областным бюджетом автономной области; окружными бюджетами автономных округов; краевыми бюджетами краев; областными бюджетами областей; городскими бюджетами городов Москвы и Санкт-Петербург; местными бюджетами.

Бюджетный кодекс (далее - БК) РФ, введенный в действие с 1 января 2000 года, закрепил основные изменения в бюджетном устройстве РФ, произошедшие с 1991 года и определил в ст. 6 бюджетную систему РФ как основанную на экономических отношениях и государственном устройстве РФ и регулируемую нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. При этом в статье 10 БК РФ были четко определены уровни и внутренняя структура бюджетной системы РФ (см. приложение 1).

Бюджетная система России как федеративного государства включает три уровня: верхнее, представленное федеральным бюджетом; среднее, состоящее из бюджетов субъектов РФ; и нижнее - уровень местных бюджетов.

Согласно БК РФ, верхний уровень бюджетной системы включает федеральный бюджет, бюджет Пенсионного фонда РФ, бюджет Фонда социального страхования РФ и бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования (в БК РФ прописан еще и Государственный фонд занятости населения РФ, но фактически он упразднен с 01.01.2001 года).

Поскольку субъекты РФ имеют разный государственно-правовой статус (республики в составе России, края, области, в том числе автономная область, автономные округа и города федерального значения), то второй уровень бюджетной системы РФ представлен пятью различными видами региональных бюджетов, а общее их количество составляет 88.

С 01 декабря 2005 года в связи с объединением Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа образовался новый субъект РФ - Пермский край (Федеральный конституционный закон от 25.03.2004 г. №1-ФКЗ), поэтому количество субъектов РФ стало 88 и изменилось количество бюджетов среднего уровня бюджетной системы РФ (21 республиканских, 7 краевых, 49 областных, 9 окружных, 2 городских бюджета). Также второй уровень бюджетной системы РФ включает согласно БК РФ бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования.

Третий уровень бюджетной системы РФ тоже представлен разными видами бюджетов. В связи с реализацией в настоящее время нового Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» меняется структура органов местного самоуправления. Согласно этому закону с 01.01.2006 года в РФ функционируют 2 звена следующих муниципальных образований: 1 звено - муниципальные районы, городские округа, внутригородские муниципальные образования городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; 2 звено - городские поселения и сельские поселения. При этом изменилась и структура нижнего уровня бюджетной системы РФ, который с 01.01.2006 г. включает два звена местных бюджетов: 1 звено - районные бюджеты муниципальных районов, окружные бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; 2 звено - поселковые бюджеты городских поселений и поселковые бюджеты сельских поселений. Федеральным законом от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предусмотрено, что статус муниципального образования получают населенные пункты при определенных критериях - количество проживающих, размер территории и т.п. - для каждого вида муниципальных образований свои критерии. Поэтому может произойти ситуация когда по критериям населенный пункт или территория не получает статус муниципального образования никакого вида, то есть по закону не признается муниципальным образованием. В этих случаях населенный пункт или территория не может иметь свой собственный бюджет, поэтому финансирование расходов на их содержание происходит из поселковых бюджетов городских и сельских поселений на основании сметы доходов и расходов, которая является согласно статье 14 БК РФ составной частью поселковых бюджетов.

БК РФ дает расширительную трактовку бюджетной системы РФ, включая в нее не только соответствующие уровни и виды бюджетов, но и бюджеты государственных внебюджетных фондов. Не оценивая спорность такой трактовки (хотя в финансовой науке общепринято считать внебюджетные фонды самостоятельным звеном финансовой, но не бюджетной, системы), хотелось бы подчеркнуть, что включение в бюджетную систему внебюджетных фондов не означает, тем не менее, их консолидации в бюджетах соответствующих уровней. В соответствии со статьей 143 БК РФ средства государственных внебюджетных фондов не входят в состав бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ. Соответственно бюджеты государственных внебюджетных фондов рассматриваются и утверждаются отдельными федеральными законами и законами субъектов РФ (в части территориальных внебюджетных фондов) и учитываются на отдельных от бюджетов счетах. Поэтому расширительная трактовка бюджетной системы предполагает не объединение бюджетов и внебюджетных фондов, а лишь включение в нее всех финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении органов государственной власти и органов местного самоуправления, независимо от того, в какой форме они формируются и используются.

Бюджетное законодательство РФ оперирует таким понятием, как «консолидированный бюджет». Согласно статье 6 БК РФ консолидированный бюджет - это свод бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ на соответствующей территории. Представляется, что данное определение не вполне соответствует объему содержащегося понятия, так как свод бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ представляет собой консолидированный бюджет РФ, и никоим образом не будет соотноситься с консолидированным бюджетом иной территории. Более содержательное определение консолидированного бюджета было закреплено в Законе РФ от 15.04.1993 г. №4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга и органов местного самоуправления» - свод бюджетов нижестоящих территориальных уровней и бюджета соответствующего национально - государственного или административно - территориального образования, используемый для расчета и анализа. В данном определении подчеркивалось, что возможно чисто счетное, но отнюдь не экономико-юридическое объединение бюджетов разного уровня для целей бюджетного планирования, формирования обоснованных пропорций при распределении доходных источников между звеньями бюджетной системы и т.п. В России можно выделить консолидированный бюджет РФ - свод федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов РФ; консолидированные бюджеты субъектов РФ - свод непосредственно собственного бюджета субъекта РФ (республиканского, краевого, областного, окружного или городского бюджета) и бюджетов муниципальных образований, расположенных на территории данного субъекта РФ; консолидированные бюджеты муниципальных образований, состоящие из местных бюджетов территорий, образующих какое-либо муниципальное образование.

Консолидированные бюджеты используются для свода статистических показателей, а также анализа показателей, характеризующих структуру доходов и расходов по звеньям бюджетной системы РФ. В частности, данные консолидированного бюджета РФ очень важны при установлении нормативов отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов РФ, а также при определении объемов финансовой помощи бюджетам других уровней бюджетной системы РФ.

Таким образом, бюджетная система является важнейшим инструментом организованного руководства экономикой, под воздействием которого осуществляется непрерывный процесс формирования, распределения и использования фондов денежных средств для социально-экономического развития общества в целом и его составных частей. Выступая в роли основного финансового плана, государственная бюджетная система РФ решает, по крайней мере, две основные задачи.

Во-первых, через систему распределения и перераспределения финансовых ресурсов осуществляет структурную перестройку экономики исходя из приоритетных направлений отраслей народного хозяйства.

Во-вторых, обеспечивает адресную социальную защиту населения.

Бюджетная система выступает как объективно необходимый, важнейший инструмент управления. За счет действия бюджетной системы государство контролирует денежные накопления в тех отраслях экономики, где необходимо сохранить регулируемые цены, перераспределяет финансовые ресурсы через налоговую систему, финансирования инвестиций и т.д.