Понятие и структура экологического законодательства

Экологическое право - одна из отраслей системы российского права, призванная регулировать общественные отношения в области взаимодействия общества и природы с целью охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов, жизни и здоровья людей.

Экологическое законодательство, обладая всеми общими признаками, характерными для отрасли законодательства, имеет ряд особенностей. Так, экологическое право, как отрасль права представляет собой, прежде всего, систему правовых норм, специфическим способом регулирующих экологические общественные отношения. Первоосновой данной отрасли права является эколого-правовая норма, которая представляет собой общее правило, предусмотренное для определенного круга лиц и рассчитанное на неоднократное применение. Экологическое законодательство же, являясь источником экологического права представляет собой нормативно-правовые акты, содержащие эколого-правовые нормы. Эколого-правовые нормы составляют экологическое право как отрасль права, а нормативно-правовые акты составляют отрасль законодательства. При этом отрасль права имеет только вертикальную структуру, а отрасль законодательства может иметь наряду с вертикальной и горизонтальную структуру. Например, наряду с земельным законодательством РФ существует земельное законодательство ее субъектов. Экологическое право, как любая отрасль права, объединяет такие правовые нормы, которые регулируют «особый, качественно определенный вид общественных отношений, объективно требующий специфической правовой регламентации». Именно содержание регулируемых данной отраслью права отношений характеризует ее независимость.

Предметом экологического права являются общественные отношения в области взаимодействия общества и природы. Отношения, вытекающие из этой обобщенной формулировки, подразделяются на две группы: отраслевые и комплексные. Отраслевые экологические отношения - это землеохранительные, отношения по охране недр, лесоохранительные и водоохранительные отношения, по охране животного мира, атмосферного воздуха.

Вторая группа - комплексные экологические отношения - относятся к охране природных территорий, комплексов, природно-заповедного фонда и т.д. Обеспечение качества природной среды достигается именно во взаимодействии отраслевых и комплексных отношений. Эти социально ценные общественные отношения находят свое отражение в экологическом законодательстве.

Экологическое законодательство также служит и «целям обеспечения определенных государственных органов правовым материалом, необходимым для решения стоящих перед ними задач». Исходя из этого можно говорить о том, что характерный для экологического права, как и для любой другой отрасли права, специфический метод правового регулирования, для отрасли экологического законодательства значения не имеет, т.к. у законодательства нет ни предмета ни метода правового регулирования. Отрасль экологического законодательства состоит из актов, которые содержат нормы, использующие разные методы правового регулирования.

Рассматривая те или иные нормативно-правовые акты, входящие в систему экологического законодательства можно обнаружить, что их объединяет та или иная степень экологизации. Однако наличие в нормативно-правовом акте экологизированных норм вовсе не означает его полную принадлежность к экологическому законодательству. Экологические нормы содержатся в отраслях конституционного, международного, гражданского, хозяйственного, административного, уголовного, финансового законодательства. На сегодняшний день можно говорить об относительно самостоятельной отрасли законодательства - экологическом законодательстве, как системе экологизированных, нормативно-правовых актов, издаваемых уполномоченными на то государственными органами, с соблюдением установленных требований, направленных на урегулирование общественных отношений в области взаимодействий общества и природы.

Не менее важным и необходимым вопросом при рассмотрении экологического законодательства является вопрос о его структуре.

Существует ряд особенностей, которые характеризуют структуру экологического законодательства.

Во-первых, данная отрасль законодательства представлена двухуровневой системой, т.е. ее можно рассматривать как по горизонтали, так и по вертикали. И это немаловажно. В соответствии с Федеративным договором и Конституцией РФ природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры относятся к совместному ведению федеральных органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ. Данное положение характеризует не только особенность нашего государства как федеративного, но и подчеркивает определенную самостоятельность субъектов РФ в решении указанных вопросов. Так, субъекты РФ на основе федерального законодательства могут осуществлять собственное правовое регулирование, в том числе принятие законов и иных правовых актов.

Во-вторых, система экологического законодательства РФ состоит из двух подсистем: природноресурсового и природоохранительного. Природоресурсное законодательство посвящается охране и рациональному использованию природных ресурсов. Данная система представлена Земельным кодексом РСФСР 1, Водным кодексом РФ 2, Лесным кодексом РФ 3, Федеральным законом «О животном мире» и другими законами.

Система природоохранительного законодательства, являясь частью более общей системы экологического законодательства, как пишет В.В.Петров, «представляет собой совокупность нормативно-правовых актов, устанавливающих порядок охраны природы, рационального использования природных ресурсов, защиты окружающей природной среды в целях обеспечения научно-обоснованного сочетания экологических интересов и достижения оптимального качества окружающей природной среды». Сегодня следует говорить не просто о природоохранительных законах, а о комплексных экологических законах. Это связано с тем, что природоохранительные законы носят комплексный характер. Это значит, что они по своему содержанию охватывают не один или группу, а всю совокупность природных объектов либо всю окружающую природную среду в целом.

Не подвергается сомнению то, что основой формирования всего законодательства, а в частности и экологического, является принятая 12 декабря 1993 года Конституция Российской Федерации. Важность данного акта невозможно переоценить. И это, прежде всего, выражается в том, что Конституция РФ по сравнению с другими актами имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, как гласит статья 15, не должны противоречить Конституции России.

В Конституции РФ отражены основополагающие положения в области экологической политики государства. В частности, она вводит в научный оборот, вслед за Федеративным договором, трехзвенное определение экологической деятельности человека в сфере взаимодействия общества и природы: природопользование, охрана окружающей среды, обеспечение экологической безопасности. Кроме того, Конституция РФ определяет экологические права (статья 42) и экологические обязанности (статья 58) гражданина. Наиболее важным является указание на компетенцию РФ в сфере природопользования и охраны окружающей среды (статья 71) и совместную компетенцию РФ и ее субъектов (статья 72) в данной сфере. Также среди экологических норм важное место занимают положения о праве собственности на природные ресурсы (статьи 9, 36). Закон «Об охране окружающей среды», являясь комплексным головным законодательным актом не только в подсистеме природоохранительного законодательства, но и во всей системе экологического законодательства, возглавляет ее. Это означает, что в вопросах охраны окружающей природной среды нормы других законов не должны противоречить этому законодательному акту. Данный закон можно назвать своего рода «экологической конституцией», т.к. он является, также как и Основной закон, актом прямого действия, т.е. его нормы за некоторыми исключениями, действуют без каких-либо дополнительных актов (постановлений, инструкций, положений), конкретизирующих нормы закона.

Далее, в отличие от природноресурсового законодательства, где охрана обеспечивается путем определения соответствующих правил рационального использования природного объекта, в настоящем законе используется иной подход - здесь охрана окружающей природной среды обеспечивается в совокупности ее объектов путем формулирования экологических требований предъявляемых к источникам вредного воздействия на окружающую природную среду посредством регулирования деятельности предприятий, учреждений, организаций, граждан».

Важным, является то, что для вышеупомянутого закона характерна особенность, свойственная законодательным актам экологического направления. Они являются комплексным не только по содержанию регулируемых отношений, но и по форме правового регулирования. И это выражается в том, что природоохранительные нормы, являясь центральным звеном закона об охране окружающей природной среды, действуют не по одной, а в комплексе с нормами других отраслей права - административного, гражданского и т.д. Так, нормы возмещения вреда, помещенные в законе (статьи 86-91), представляют собой конкретизацию более общих норм гражданского права и т.п. Наличие таких норм обеспечивает связь экологического законодательства с другими отраслями законодательства.

К числу комплексных законов, относящихся к экологическому законодательству, следует отнести ранее упомянутый Закон РСФСР «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», а также Основы законодательства РФ об охране здоровья. Обеспечение благополучия и охрана здоровья человека является конечной целью охраны окружающей природы. Поэтому эти два закона составляют основу охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности человека. При этом, если рассматривать соотношение экологического законодательства и законодательства об охране здоровья, общими для них будут нормы, направленные на охрану здоровья населения от неблагоприятного воздействия факторов окружающей среды.

Также к числу комплексных законов необходимо отнести Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях», регулирующий отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий.

Кроме того, сюда необходимо отнести Федеральный закон «Об экологической экспертизе», призванный урегулировать отношения в области экологической экспертизы путем реализации права граждан РФ на благоприятную окружающую среду.

Рассматривая природоресурсное законодательство, можно заметить, что оно представлено, как правило, головными законами. Например: правовые основы рационального использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, повышения их экологического и ресурсного потенциала установлены в Лесном кодексе РФ 4; отношения по поводу охраны и использования вод путем установления правовых основ использования и охраны водных объектов регулируется Водным кодексом РФ; земельные отношения регулируются Земельным кодексом и т.д.

Говоря о соотношении экологического и природоресурсного законодательства, следует заметить, что точками их соприкосновения будут являться нормы, регулирующие охрану соответствующих природных ресурсов и окружающей природной среды. Наиболее широко представлены законами так называемые экологизированные отрасли законодательства. Из общего количества экологизированных актов можно назвать несколько законов, относящихся к различным отраслям законодательства. Так, в соответствии с Федеральным законом «О Конституционном Суде РФ», Конституционному суду РФ дается право отменять акты органов управления, противоречащие конституционным экологическим нормам. А в соответствии с Федеральным законом «О международных договорах РФ», определяется порядок ратификации и вступления в силу международных договоров РФ в области охраны окружающей среды.

Практическое значение имеют: Уголовный кодекс РФ 4, закрепляющий понятие экологического преступления и конкретные составы данного вида правонарушений; Гражданский кодекс РФ 5, который определяет положения права собственности и иных вещных прав на землю и другие природные ресурсы, порядок возмещения вреда и иные вопросы; Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, содержащий нормы об административной ответственности в области экологопользования.

Следующий структурный уровень экологического законодательства представлен подзаконными нормативно-правовыми актами. Данный уровень можно подразделить на три основные группы: 1) нормативно-правовые акты Президента РФ; 2) правительственные нормативно-правовые акты; 3) нормативно-правовые акты министерств и иных государственных органов федеральной исполнительной власти.

В соответствии с уже упомянутой статьей 90 Конституции РФ, Президент РФ издает указы и распоряжения. Указы, как правило, представляют собой нормативно-правовые акты, относящиеся к неопределенному кругу лиц, органов государства, должностных лиц и т.д. С другой стороны, распоряжения - это обычно акты индивидуального характера. Указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей ее территории. Данные акты главы государства не должны противоречить не только Конституции РФ, но и федеральным конституционным и федеральным законам. Являясь «особым» лицом в государстве, Президент РФ определяет в соответствии с Конституцией России и федеральными законами направления внутренней политики государства, в том числе и в области охраны окружающей природной среды.

На сегодняшний момент законодательство представлено рядом указов Президента РФ, регулирующих так или иначе эколого-правовые отношения. Примером могут служить: Указ Президента РФ от 4 февраля 1994 г. «О государственной стратегии РФ по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» 1, Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. «О федеральных природных ресурсах» и др.

Следующую группу подзаконных нормативных правовых актов представляют акты Правительства РФ, которые имеют значительный удельный вес среди норм экологического законодательства.

В соответствии со статьей 114 Конституции РФ, Правительство РФ обеспечивает проведение в РФ единой государственной политики в области природопользования. При этом полномочия Правительства РФ в этой области реализуются с помощью его актов - постановлений и распоряжений. Данные акты издаются во исполнение и на основании Конституции РФ, Федеральных законов и нормативных указов Президента РФ. Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации.

В форме постановлений издаются акты Правительства РФ, имеющие нормативный характер или наиболее важное значение. Акты по оперативным и другим текущим вопросам издаются в форме распоряжений.

В случае, если постановления или распоряжения Правительства противоречат Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ, они могут быть отменены Президентом РФ.

Природоохранные министерства и ведомства наделяются правом издавать в рамках предусмотренной для них компетенции нормативные правовые акты. При этом данного рода акты обязательны для других министерств и ведомств, физических и юридических лиц. Имея ту особенность, что по юридической силе нормативно-правовые акты министерств и ведомств уступают актам Правительства РФ, они представлены в виде различных приказов, решений, инструкций, правил, положений, уставов, распоряжений.

Многие экологические нормативные правовые акты принимаются совместно несколькими министерствами и ведомствами.

Говоря о нормативных актах министерств и ведомств, необходимо упомянуть о санитарных, строительных, технических, технологических и других нормах. К ним относятся различные нормативы качества окружающей среды: предельно допустимые воздействия вредных веществ на окружающую среду и здоровье человека и т.д. Выражая технические правила, эти нормативы не рассматриваются как источники права. Разновидностью источников экологического права, входящих в структуру экологического законодательства, являются законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Следует отметить, что правовое регулирование отношений в области взаимодействия общества и природы в субъектах РФ представляет собой относительно самостоятельный уровень правовой регуляции с характерными лишь для данных регионов особенностями.