Институт президентства в Российской Федерации: история учреждения, влияние факторов на процесс формирования и современное состояние

Институт президентства является одним из новых и «молодых» институтов, существующих в политической системе Российской Федерации, поскольку был введен в 1991 году в результате сложной обстановки как на международной арене (холодная война, оказание политической поддержки Афганистану, против которой было большинство стран мирового сообщества, что сказалось на дальнейшей  репутации СССР) так и внутри республики (социально-экономический кризис, борьба за  власть между лидерами фракций, стремление глав большинства автономных республик к независимому управлению и разногласия с руководством СССР по внешнему и внутреннему развитию). Основным фактором, повлиявшим на создание института президентства как политико-государственного центра, которому передавалось большинство полномочий для управления страной, являлась внутренняя политическая борьба двух лидеров фракций – Горбачева и Ельцина, за власть в стране. Каждый из них предлагал свои варианты реформ и нововведений для получения поддержки со стороны других фракций и выигрыша в гонке, призом в которой был пост Председателя Верховного Совета СССР.  

Институт президентства стоит рассматривать с точки зрения неоинституционализма, разработанном в историческом подходе. Основой, согласно историческому подходу, является исторический процесс накопления, систематизации, обобщения, применения и преобразования знаний в информационный продукт. В совокупности с неоинституционализмом, который рассматривает институт как взаимосвязь определенных «правил игры», появился базис политического института, который далее был применен для создания узкопрофильных институтов, в том числе и президентского.

Реформирование политической системы СССР, идея которой принадлежала М.С. Горбачеву, обосновывалось рядом причин:

- для стабилизации политической ситуации в стране

- в целях создания основ правового государства, где будет признано верховенство закона и равенство всех граждан перед ним

- искоренение монополизации партии (КПСС)

- установление альтернативной (президентской) власти с учетом формирования нового государства, соответствующего требованиям народа и входящих в состав СССР независимых республик.

Таким образом в 1990 году на Третьем внеочередном съезде народных депутатов СССР принимается Закон СССР от 14 марта 1990 года №1360-1 «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) СССР».

Согласно статье 127 вышеуказанного закона «главой Советского Государства – Союза Советских Социалистических Республик является Президент СССР».[17] Введение данной статьи повлекло за собой отказ от статьи 6 в Конституции СССР и ее дальнейшего изменения, поскольку в ней обозначалась монополия на власть Коммунистической Партии Советского Союза. Это означало смену политического режима в стране – от существующего авторитаризма к становлению демократии и формы правления – от Советов республики к президентской республике.

В статье 127.1 указаны условия для избрания на пост Президента СССР и порядок выборов на новую должность.

«Президентом СССР может быть избран гражданин СССР не моложе тридцати пяти и не старше шестидесяти пяти лет. Одно и тоже лицо не может быть Президентом СССР более двух сроков.

Президент СССР избирается гражданами СССР на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на пять лет. Число кандидатов на пост Президента СССР не ограничивается. Выборы Президента СССР считаются действительными, если в них приняло участие не менее пятидесяти процентов избирателей. Избранным считается кандидат, получивший более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании, в целом по Союзу СССР и в большинстве союзных республик.

Порядок выборов Президента СССР определяется Законом СССР.

Президент СССР не может быть народным депутатом.

Лицо, не являющееся Президентом СССР, может получать заработную плату только по этой должности».[18]

Статья 127.3. регламентирует полномочия Президента СССР:

- выступает гарантом соблюдения прав и свобод советских граждан, Конституции и законов СССР;

- принимает необходимые меры по охране суверенитета ССР и союзных республик, безопасности и территориальной целостности страны, по реализации принципов национально-государственного устройства СССР;

- представляет Союз Советских Социалистических Республик внутри страны и в международных отношениях;

- обеспечивает взаимодействие высших органов государственной власти и управления СССР;

- представляет Съезду народных депутатов СССР ежегодные доклады о положении страны; информирует Верховный Совет СССР о наиболее важных вопросах внутренней и внешней политики СССР;

- представляет Верховному Совету СССР кандидатуры на посты Председателя Совета Министров СССР, Председателя Комитета народного контроля СССР, Председателя Верховного Суда СССР, Генерального Суда СССР, Генерального прокурора СССР, Главного государственного арбитра СССР, затем представляет этих должностных лиц Съезду народных депутатов СССР на утверждение; входит с представлениями в Верховный Совет СССР и на Съезд народных депутатов СССР об освобождении от обязанностей указанных должностных лиц, за исключением Председателя Верховного Суда СССР;

- ставит перед Верховным Советом СССР вопрос об отставке либо о принятии отставки Совета Министров СССР; по согласованию с Председателем Совета Министров СССР освобождает от должности и назначает членов Правительства СССР с последующим представлением на утверждение Верховного Совета СССР;

- подписывает законы СССР; вправе не позднее чем в двухнедельный срок возвратить закон со своими возражениями в Верховной Совет СССР для повторного обсуждения и голосования. Если Верховный Совет СССР большинством в две трети голосов в каждой из палат подтвердит ранее принятое им решение, Президент СССР подписывает закон;

- имеет право приостановить действие постановлений и распоряжений Совета Министров СССР;

- координирует деятельность государственных органов по обеспечению обороны страны; является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами СССР, назначает и сменяет высшее командование Вооруженных Сил СССР, присваивает высшие воинские звания; назначает судей военных трибуналов;

- ведет переговоры и подписывает международные договоры СССР; принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических представителей иностранных государств; назначает и отзывает дипломатических представителей СССР в иностранных государствах и при международных организациях; присваивает высшие дипломатические ранги и иные специальные звания;- награждает орденами и медалями СССР, присваивает почетные звания СССР;

- решает вопросы принятия в гражданство СССР, выхода из него и лишения советского гражданства, предоставления убежища; осуществляет помилование;

- объявляет общую или частичную мобилизацию; объявляет состояние войны в случае военного нападения на СССР и незамедлительно вносит этот вопрос на рассмотрение Верховного Совета СССР; объявляет в интересах защиты СССР и безопасности его граждан военное положение в отдельных местностях. Порядок введения и режим военного положения определяются законом;

- в интересах обеспечения безопасности граждан СССР предупреждает об объявлении чрезвычайного положения в отдельных местностях, а при необходимости и вводит по его просьбе или с согласия Президиума Верховного Совета или высшего органа государственной власти соответствующей союзной республики. При отсутствии такого согласия вводит чрезвычайное положение с незамедлительным внесением принятого решения на утверждение Верховного Совета СССР. Постановление Верховного Совета СССР по данному вопросу принимается большинством не менее двух третей от общего числа его членов. В случаях, указанных в части первой данного пункта, может вводить временное президентское правление при соблюдении суверенитета и территориальной целостности союзной республики. Режим чрезвычайного положения, а также президентского правления устанавливается законом;

- в случае разногласий между Советом Союза и Советом Национальностей Верховного Совета СССР, которые не могли быть устранены в порядке, предусмотренном статьей 117 Конституции СССР, Президент СССР рассматривает спорный вопрос в целях выработки приемлемого решения. Если достичь согласия не удается и возникает реальная угроза нарушения нормальной деятельности высших органов государственной власти и управления СССР, Президент может внести на Съезд народных депутатов СССР предложение об избрании Верховного Совета СССР в новом составе.[19]

Интересно отметить, что Президент СССР возглавлял Совет Федерации и при нем действовал Президентский Совет СССР, основной задачей которого была разработка основных направлений во внутренней и внешней политике СССР, а также обеспечение безопасности страны.

Должность Президента СССР просуществовала до распада Союза ССР - 25 декабря 1991 года. Она была альтернативой должности Председателя Верховного Совета СССР, но с более расширенным функционалом и полномочиями. Первым и последним Президентом СССР был Михаил Сергеевич Горбачев.

Параллельно общесоюзным политическим процессам, политические нововведения принимались и в самих союзных республиках. Съезд народных депутатов РСФСР принял Декларацию о государственном суверенитете России от 12 июня 1990 года, показав ею решимость намерений в создании нового демократического государства с обновленным составом Союза ССР. Декларация стала отправной точкой в продолжительном процессе формирования нового российского государства. Важным шагом стало введение поста Президента в РСФСР и принятием Съезда народных депутатов Закона «О Президенте РСФСР», согласно которому 12 июня 1991 года состоялись первые выборы, по итогам которых Президентом был избран Борис Николаевич Ельцин.

Согласно статье 1 Закона РСФСР от 24 апреля 1991 года №1098-1 «О Президенте РСФСР» Президент Российской Советской Федеративной Социалистической Республики является высшим должностным лицом РСФСР и главой исполнительной власти в РСФСР.

В статье 5 перечислены полномочия, которыми наделен Президент РСФСР:

- обладает правом законодательной инициативы;

- подписывает и обнародует законы РСФСР в течение 14 дней с момента их принятия. Законы, принятые Верховным Советом РСФСР, могут быть возвращены до истечения этого срока Президентом РСФСР для повторного рассмотрения. Если при повторном рассмотрении закон РСФСР принят большинством голосов от общего состава каждой из палат Верховного Совета РСФСР, то Президент РСФСР обязан его подписать и опубликовать в течение 3 дней;

- представляет не реже одного раза в год доклады Съезду народных депутатов РСФСР о выполнении принятых Съездом народных депутатов РСФСР и Верховным Советом РСФСР социально-экономических и иных программ, о положении в РСФСР, обращается с посланиями к народу РСФСР, Съезду народных депутатов РСФСР и Верховному Совету РСФСР. Съезд народных депутатов РСФСР большинством голосов от общего числа народных депутатов РСФСР вправе потребовать от Президента РСФСР внеочередного доклада;

- назначает Председателя Совета Министров РСФСР с согласия Верховного Совета РСФСР;

- назначает и освобождает от должности министров, руководителей комитетов и ведомств РСФСР по представлению Председателя Совета Министров РСФСР;

- руководит деятельностью Совета Министров РСФСР;

- принимает отставку Правительства РСФСР с согласия Верховного Совета РСФСР;

- назначает и отзывает дипломатических представителей РСФСР, принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических представителей;

- возглавляет Совет безопасности РСФСР, структура, полномочия и порядок формирования которого определяются законом РСФСР;

- ведет переговоры и подписывает от имени РСФСР международные и межреспубликанские договоры, которые вступают в силу после ратификации Верховным Советом РСФСР;

- принимает меры по обеспечению государственной и общественной безопасности РСФСР, от имени РСФСР участвует в обеспечении государственной и общественной безопасности Союза ССР. По предложению Президента РСФСР созываются внеочередные заседания Съезда народных депутатов РСФСР и внеочередные сессии Верховного Совета РСФСР. Президент РСФСР не имеет права роспуска либо приостановления деятельности Съезда народных депутатов РСФСР, Верховного Совета РСФСР;

- объявляет в соответствии с законом РСФСР чрезвычайное положение. На территории республики, входящей в РСФСР, чрезвычайное положение объявляется по согласованию с ее высшими органами государственной власти;

- решает в соответствии с законом вопросы гражданства РСФСР, предоставления политического убежища;

награждает государственными наградами РСФСР, присваивает специальные звания, классные чины и почетные звания РСФСР;

- осуществляет право помилования граждан, осужденных судами РСФСР;

- осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией и законами РСФСР.[20]

Также хочется отметить особенности поста Президента РСФСР:

- полномочия Президента РСФСР не могут использоваться в целях изменения государственного устройства РСФСР, роспуска или приостановления любых избранных законным путем органов государственной власти;

- кандидат на пост Президента РСФСР должен был предложить кандидатуру вице-президента РСФСР, который исполняет делегированные Президентом РСФСР полномочия и временно заменяет его в случае отсутствия. Также вице-президент РСФСР может временно исполнять обязанности Президента РСФСР в случаях, перечисленных в статье 11 вышеупомянутого Закона.

Таким образом распад СССР, который произошел 25 декабря 1991 года, привел к созданию нового государства, которым становилось РСФСР, в состав которой входило 16 автономных республик. РСФСР, а в дальнейшем Российская Федерация, стала правопреемником СССР на международной арене и заменила его в Совете Безопасности. Все внутренние политические процессы достаточно сильно отразились на положении РСФСР (далее Российская Федерация) на международной арене, поскольку кресло СССР заняло новое государство – с новой политикой, взглядами, ценностями и целями.

В настоящее время институт президентства занимает определенную  позицию в политической системе современной России и функционирует на основе 4 главы Конституции 1993 года. Согласно статьям 83 и 84 Президент Российской Федерации:

- назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации;

- имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации;

- принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации;

- представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации; ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;

- по предложению Председателя Правительства Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров;

- представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации; назначает судей других федеральных судов;

- представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должность Генерального прокурора Российской Федерации и заместителей Генерального прокурора Российской Федерации; вносит в Совет Федерации предложения об освобождении от должности Генерального прокурора Российской Федерации и заместителей Генерального прокурора Российской Федерации; назначает на должность и освобождает от должности прокуроров субъектов Российской Федерации, а также иных прокуроров, кроме прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров;

- назначает и освобождает представителей Российской Федерации в Совете Федерации;

- формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, статус которого определяется федеральным законом;

- утверждает военную доктрину Российской Федерации;

- формирует Администрацию Президента Российской Федерации;

- назначает и освобождает полномочных представителей Президента Российской Федерации;

- назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации;

- назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях;

- назначает выборы Государственной Думы в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законом;

- распускает Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией Российской Федерации;

- назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом;

- вносит законопроекты в Государственную Думу;

- подписывает и обнародует федеральные законы;

- обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства.[21]

Также наблюдается усиление роли президента как персонального лидера страны как в международных отношениях, так и во внутриполитических процессах. Данный процесс называется президенциализацией, т.е. изменение институционального режима в стране в сторону института президентства за счет деятельности президента без изменения типа правления. К ярким примерам можно отнести замену должности «Президент» в республиках на должность «Глава Республики» (внутриполитический процесс) и выстраивание международной политики на основе положений Устава ООН (внешняя политика).

Таким образом институт президентства послужил катализатором для создания нового государства Российской Федерации с новой политической системой, взглядами, ценностями, стремлениями и целями. На данный момент при смене главы государства прослеживается единая и неизменяемая политика Президента как главного лидера страны во внешней и внутренней политике. Также прослеживается процесс президенциализации, который закрепляет положение института президентства в политической системе и акцентирует внимание на укрепление общей государственности и усилении основной задачи главы государства – защиты прав и свобод личности.