Взаимодействие государства и общества в процессе социализации правоохранительной деятельности

Пожалуй, наиболее остро проблема конфронтации институтов гражданского общества и государства наблюдается в процессе осуществления государством правоохранительной функции.

Касаясь истории вопроса о взаимодействии органов охраны правопорядка с общественными институтами, следует отметить, что попытки социализации российской полиции относятся еще к дореволюционному периоду. Практика привлечения населения к осуществлению деятельности, связанной с участием в охране общественного порядка, имеет в России долгую историю. Как известно, в период, предшествовавший государственной централизации, определенные правоохранительные функции наряду с княжеской дружиной и вотчинной администрацией выполняло и общинное самоуправление, а также сотские, пятидесятские и десятские, избиравшиеся из местного населения.

В истории российской полиции периоды жесткой централизации в управлении сменялись децентрализацией, полным или частичным подчинением полиции местным государственным органам. Так, например, восстановленные в 40-е годы XVIII века магистраты - органы самоуправления горожан - образовывали собственные полицмейстерские конторы, формировали полицейские подразделения в составе местных органов управления. Однако отсутствие жесткого контроля за деятельностью полиции на местах приводило к злоупотреблениям с ее стороны, что отмечалось, например, во многих наказах с мест в Уложенную комиссию, созванную Екатериной II. В частности, в наказе саратовских горожан говорилось о том, что местный полицмейстер не только ставит, отягощая полицейскую повинность, сотских и десятских в ночные караулы, но и использует их на домашних работах[2]

Заслуживает внимания следующее замечание М.И. Сизикова, плодотворно занимавшегося изучением развития полицейских учреждений в XVIII столетии: "Магистраты, окрепшие в 60-е гг., вступали в борьбу с губернскими и провинциальными канцеляриями за влияние на государственную полицию, создавали свои полицейские учреждения. В 1766 году магистраты Мурома, Казани и Ельца жаловались в Сенат, что провинциальные канцелярии отнимают у них право создавать свою полицию и самостоятельно назначают к исполнению полицейских функций офицеров. Сенат согласился с просьбой о передаче полиции в этих городах магистратам, но поставил ее под контроль губернаторов. Возложение полицейских функций на магистраты практиковалось и позднее в других городах".[3]

Наиболее отчетливо попытка социализации правоохранительных органов в дореволюционный период прослеживается на примере института земской полиции. Инструкция сотскому со товарищи от 19 декабря 1774 г. императрицы Екатерины II может с полным основанием рассматриваться в качестве первого земского полицейского устава.

Как следует из указанного документа, в селах и деревнях надлежало избирать сотских, подчинявшихся непосредственно уездной канцелярии. Им в помощь избирались пятидесятские и десятские. Перечисленные должностные лица, избиравшиеся из числа "достаточных и неподозрительных людей по очереди", во время пребывания в должности должны были находиться на территории соответствующего поселения безотлучно. Через год управители, казначеи и приказчики должны были проводить перевыборы указанных лиц.

В целях наилучшего знания и запоминания должностных обязанностей было установлено еженедельное публичное чтение документа.

Разумеется, следует признать, что в дореволюционный период имела место, если так можно выразиться, "принудительная социализация" правоохранительной деятельности. За ненадлежащее исполнение сотским своих обязанностей грозило наказание по всей строгости законов: "ежели чего по сей Инструкции не исполните, а канцеляриею то усмотрено будет, за то имеете быть наказаны. А в противном случае если вы в пренебрежение своей должности, что лености ради, или из лакомства, или по дружбе умолчите и поступать так, как выше предписано не будете, то и за малую вашу проступку и упущение по всей строгости указов жестоко уже будете наказаны".

В свою очередь, советский период развития органов охраны общественного порядка являет собой пример социализации системы с позиций классового подхода.

Прообразом советской милиции явились созданные в ходе Февральской буржуазно-демократической революции 1917 г. советами рабочих, солдатских и крестьянских депутатов в ряде мест собственные вооруженные формирования - отряды пролетарской милиции, рабочей милиции, Красной гвардии. Указанные формирования фактически ликвидировали полицию и занимали ее место. В этой ситуации Временное правительство в деле формирования органов охраны общественного порядка поставило своей задачей повсеместную замену "полиции народной милицией с выборным начальством, подчиненным органам местного самоуправления".

Характеризуя кадровый состав милиции в первые революционные годы, современный российский правовед Ю.Е. Аврутин небезосновательно отмечает, что "революция 1917 года привела к власти значительную по численности массу люмпенизированной и маргинальной части российского общества, за счет которой формировались и органы милиции".[4]

По мнению профессора В.Н. Синюкова, советская полиция, "построенная по милицейскому типу, фактически основывалась на смешанном принципе профессионализма и "народности", что выражалось в многочисленных институтах - от кадрового рекрутирования партийными и комсомольскими комитетами до принципа "двойного подчинения" на местном уровне соответствующему местному и региональному Совету. Даже оперативные и следственные функции не могли быть исключительной резервацией профессионализма и служебной вертикали: их сотрудники, кроме опоры на партийные комитеты, обязаны были иметь "общественных помощников" и регулярно отчитываться перед трудовыми коллективами"[5].

В современной России, как показывают данные социологических опросов, сотрудник милиции подавляющим большинством наших сограждан воспринимается в качестве потенциального источника угрозы личной безопасности. Субъективное недовольство граждан контактами с полицией персонифицируется в устойчивый негативный образ полиции в целом.

В этой связи следует признать: переход к социализированной модели функционирования органов поддержания общественного порядка - одна из насущных задач современного этапа развития российской государственности. В нынешних условиях особую остроту приобретает проблема взаимодействия формирующихся в России институтов гражданского общества с органами охраны общественного порядка.

Принятый Государственной Думой 28 января 2011 г. Федеральный закон "О полиции" в качестве принципа организации данного института закрепляет в ст. 9 общественное доверие и поддержку граждан. Действия сотрудников полиции должны быть обоснованными и понятными для граждан. Федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел должен проводить постоянный мониторинг общественного мнения о деятельности полиции, а также мониторинг взаимодействия полиции с институтами гражданского общества. При этом результаты данного мониторинга должны регулярно доводиться до сведения государственных и муниципальных органов, а также граждан через средства массовой информации, информационно-телекоммуникационную сеть Интернет.

Важным связующим звеном между полицией и институтами гражданского общества должны стать общественные советы, создаваемые при федеральном органе исполнительной власти в сфере внутренних дел.

Механизм взаимодействия полиции и институтов гражданского общества предполагает: во-первых, привлечение граждан и общественных объединений к реализации государственной политики в сфере охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и противодействия преступности; во-вторых, участие общественных объединений и граждан в разработке и рассмотрении концепций, программ, инициатив по наиболее актуальным вопросам деятельности полиции; в-третьих, проведение общественной экспертизы проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов по вопросам деятельности полиции в средствах массовой информации; в-четвертых, обсуждение вопросов, касающихся деятельности полиции, в средствах массовой информации; в-пятых, осуществление общественного контроля за деятельностью полиции.

Другой ключевой принцип деятельности полиции, закрепленный в одноименной статье 10 "Взаимодействие и сотрудничество" Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ, базируется на следующих положениях. В процессе осуществления своей деятельности полиция взаимодействует с общественными объединениями, организациями и гражданами, кроме того, может использовать возможности указанных субъектов права в порядке, установленном российским законодательством. При этом полиция в пределах своих полномочий должна оказывать содействие общественным объединениям и организациям в обеспечении защиты прав и свобод граждан, соблюдения законности и правопорядка, а также должна оказывать поддержку развитию гражданских инициатив в сфере предупреждения правонарушений и обеспечения правопорядка. В свою очередь, институты гражданского общества (общественные объединения) должны оказывать содействие полиции при выполнении возложенных на нее обязанностей.[6]

К сожалению, история отечественного законодательства знает немало примеров, когда либо сформулированные законодателем нормы оставались не реализованными на практике, либо их действие искажалось обилием нормативных правовых актов подзаконного характера. В этой связи нельзя не признать, что для реализации поставленной задачи требуются серьезные усилия не только со стороны государства, но также рядовых российских граждан, их объединений, всего гражданского общества.

Таким образом в качестве первоочередной задачи считаю необходимым осуществить разработку развернутой концепции социализации правоохранительной деятельности, важной структурной составляющей которой должен явиться комплекс мер организационно-правового характера, способствующих усилению социальных начал в осуществлении деятельности, связанной с охраной общественного порядка, созданию действенных механизмов взаимодействия институтов гражданского общества и государства в данном процессе.