Понятие и система экологического права Европейского союза

Содержание лекции

Понятие источников экологического права и их виды. В российской научной и учебной литературе, как правило, эти вопросы анализируются очень подробно. Обычно в учебниках выделены специальные главы, в которых дается понятие источников права, их классификация и система, охватывающая нормы Конституции Российской Федерации; международные договоры, стороной которых является Россия; законы, в том числе кодифицированные акты как экологического (Водный кодекс Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации), так и смежного (Уголовный кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Трудовой кодекс Российской Федерации и др.) законодательства; а также законы субъектов Российской Федерации; подзаконные нормативные правовые акты, т.е. акты Президента России, Правительства России, ведомственные акты министерств, федеральных служб, федеральных агентств, акты органов местного самоуправления, судебные прецеденты, в первую очередь постановления и определения Пленумов Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, решения и определения Конституционного Суда Российской Федерации.

В монографической и учебной литературе об экологическом праве ЕС реализован иной подход. Здесь обычно рассматривают первичное право, т.е. нормы, регулирующие охрану окружающей среды в договорах об образовании ЕС, а затем, не выделяя особых глав и разделов, просто анализируют соответствующую правовую материю технически, например, о компетенции органов Евросоюза, требованиях об охране воздуха и т.п., обращаясь к тем или иным источникам европейского экологического права.

О.И. Крассов под источниками экологического права понимает нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере охраны окружающей среды, т.е. экологические отношения, и указывает те их признаки, которые объективно присущи источнику права: а) нормативно-правовые акты должны являться носителями государственной властной силы; б) они должны иметь нормативный характер, т.е. быть рассчитаны на многократное применение; в) они должны быть адресованы неопределенному числу субъектов; г) они должны быть обязательными для исполнения всеми адресатами (субъектами) <6>.

--------------------------------

<6> См.: Крассов О.И. Указ. соч. С. 60.

 

М.М. Бринчук полагает, что источниками экологического права являются нормативно-правовые акты, содержащие нормы, регулирующие взаимодействия общества и природы <7>. Он подчеркивает, что: "Не может считаться источником права, в том числе и экологического, решение компетентного органа, если оно принято по конкретному делу в отношении конкретных лиц; оно является индивидуально-конкретным властным предписанием" <8>.

--------------------------------

<7> См.: Бринчук М.М. Указ. соч. С. 103.

<8> Там же.

 

Таким образом, под источниками экологического права в узком смысле понимаются объективированные в документальном виде акты, т.е. нормативные правовые акты, содержащие правила поведения, регулирующие отношения человека с окружающей средой. В широком смысле в источники экологического права включаются и иные совокупности правовых норм, регулирующие экологически значимое поведение людей. Тогда речь может идти и о правовых обычаях, и даже о правовой идеологии <9>.

--------------------------------

<9> См. Дубовик О.Л. Экологическое право: Учебник. С. 96.

 

Специалисты в области международного экологического права выделяют среди его источников нормы обычного права, общепризнанные принципы, многосторонние и двусторонние договоры, обязательные и рекомендательные решения международных организаций, решения международных судебных органов, подчеркивая, что именно международные договоры остаются основным источником международного экологического права <10>.

--------------------------------

<10> См.: Копылов М.Н. Указ. соч. С. 64.

 

При этом в последние десятилетия формируется объективная тенденция расширения круга источников экологического права и возникновения их новых форм (видов). Если говорить о российском экологическом праве, то можно указать хотя бы на федеральные и региональные целевые программы, доктрины и стратегии. Если же обратиться к правотворческой практике Европейского Союза, то следует указать, что с момента первых договоров, составляющих первичное право ЕС, система источников права развивалась, совершенствовалась, изменялись их формы, и ныне они выкристаллизовались достаточно четко. Приходится подчеркнуть и то обстоятельство, что источники экологического права ЕС представляют собой такие акты, принципы, судебные решения, обычаи, которые отражают черты и источников международного экологического права и национального экологического права.

Виды источников экологического права ЕС. К источникам права ЕС в первую очередь относятся достаточно подробно проанализированные в отечественной литературе договоры, образующие так называемое первичное право ЕС:

1) Договор об учреждении Европейского экономического сообщества от 25 марта 1957 г. (Римский), ряд положений которого был изменен и дополнен Договором об образовании Европейского Союза 1992 г. (Маастрихтский), и изменившие его Амстердамский договор от 17 июня 1997 г., Договор о присоединении (Афины, 2003 г.) и Договор в Ницце, вступивший в силу с 1 февраля 2003 г., а также Лиссабонский договор 2008 г.;

2) Договор Европейского сообщества по углю и стали 1951 г. (Парижский), ныне прекративший свое действие;

3) Договор о Евроатоме 1951 г. (Римский);

4) договоры о присоединении (вступлении) новых государств-участников.

К. Мессершмидт удачно разъясняет структуру и значение первичного экологического права ЕС, используя для этой цели таблицу <11>:

--------------------------------

<11> См.: Meberschmidt K. Op. cit. S. 64.

 

Договор об образовании Европейского Союза	Договор о Конституции для Европы (проект)	Договор о Европейском Союзе (Лиссабонский)
Преамбула	Преамбула	Преамбула: Ст. 3 абз. 3 и абз. 1
Хартия основных прав и свобод		Хартия основных прав и свобод
Ст. 2	Ст. 1 - 3, абз. 1, предл. 1	-
Ст. 3, абз. 1, буква "l"	Ст. 1 - 14, абз. 2, буква "e"	-
-	-	Ст. 4, абз. 2, буква "e"
Ст. 6	Ст. III - 119	Ст. 11
Ст. 95, абз. 3 - 10	Ст. III - 172, абз. 3 - 10	Ст. 114, абз. 3 - 10
Ст. 174 - 176	Ст. III - 233 и 234	Ст. 191 - 193

 

В доктрине европейского права при характеристике его системы, таким образом, речь идет применительно к источникам первичного права о трех учредительных договорах и развивающих их договорах, о договорах об образовании Европейского сообщества и Европейского Союза и иных договорах, а также протоколах к ним. Протоколы регулируют следующие основные и имеющие общее значение вопросы: организационные положения; переходные положения; иные положения; иные приложения к учредительным договорам; вступление (присоединение, принятие обязательств), а также изъятия и исключения для отдельных государств-членов; декларации и заявления. Некоторые авторы относят к первичному праву и Хартию основных прав и свобод (Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод граждан) <12>.

--------------------------------

<12> См. подробнее: Европейское право / Отв. ред. Л.М. Энтин. С. 85 и след.

 

Далее к источникам права ЕС относятся акты различной формы, образующие вторичное право ЕС. Следует учитывать, что в их системе разобраться довольно сложно - не только потому, что существует несколько видов этих актов, обладающих обязательной юридической силой и не обладающих ею, т.е. рекомендательных, принимаемых разными субъектами, но и потому, что набор их менялся. Так, до Маастрихтского договора принимались решения, рекомендации и заключения, затем к ним добавились регламенты и директивы. Ныне определено, что Европейский парламент и Совет ЕС, Совет ЕС и Европейская комиссия вправе принимать регламенты (постановления), директивы и решения, а также давать рекомендации и заключения.

Таким образом, выделяются:

1) регламенты (постановления), находящиеся на верхней ступени в иерархии источников вторичного права и содержащие обязательные к исполнению всеми государствами-членами ЕС нормы, не требующие специальных процедур по включению их в национальное законодательство, т.е. обладающие прямым действием. Регламентами регулируется, например, порядок образования и деятельности таких административных структур, как Европейское агентство по охране окружающей среды, или вводятся в правовой оборот нормы международных конвенций;

2) директивы, которые составляют чрезвычайно многочисленную группу актов и регулируют достаточно крупные проблемы с различной степенью детализации правовых предписаний. Они принимаются Советом ЕС (ЕЭС), иногда (начиная с 1993 г.) совместно с Европейским парламентом, например, директивы 96/61 "Об интегрированном избегании и минимизации загрязнений окружающей среды", 80/68 "Об охране подземных вод от загрязнений определенными опасными веществами", 84/360 "О борьбе с загрязнением воздуха промышленными установками", 92/43 "О сохранении естественных мест обитания и дикоживущих животных и растений", 75/442 "Об отходах" и заменившая ее директива от 19 ноября 2008 г., 91/689 "Об опасных отходах", 2000.76 "О сжигании отходов" и др. <13>;

--------------------------------

<13> Первая цифра означает год принятия, вторая - номер.

 

3) решения Совета ЕС, принимаемые квалифицированным большинством его членов (при этом внесение поправок в предложения Комиссии возможно только в результате единогласного их одобрения), например решения N 793/93 "Об оценке и контроле экологических рисков от старых химических веществ", N 3093/94 "О веществах, ведущих к разрушению озонового слоя" <14>;

--------------------------------

<14> Здесь первая цифра обозначает номер решения, вторая - дату принятия.

 

4) заключения (рекомендации) Комиссии или Совета, не имеющие обязательной силы и поэтому недостаточно влияющие на экологическую политику ЕС;

5) послания, которые носят разные названия (зеленые книги, стратегии, отчеты и собственно послания), подготавливаемые Комиссией и направляемые ею Совету и Европейскому парламенту, не имеющие обязательной юридической силы, но разъясняющие позицию Комиссии по определенному вопросу;

6) программы действий, начиная с 1993 г. принимаемые совместным решением Европейского парламента и Совета и поэтому содержащие обязательные нормы (с начала 1970-х годов было принято шесть таких программ).

Наконец, все большее значение приобретает судебная практика по делам об охране окружающей среды. Значительную часть составляют дела по искам, предъявляемым Комиссией к отдельным странам-участницам.

В литературе встречается наряду с описанной выше системой европейского экологического права и разделение их на формальные, материальные, познавательные (акты толкования).

Так, М.М. Кениг-Витковская указывает, что материальным источником экологического права ЕС является воля государств-участников, которые в заключаемых ими договорах наделили ЕС и институции, действующие в единых рамках, институциональной компетенцией в области создания права (правотворчества). Эта воля выражается в создании принимаемых правовых норм, устанавливающих права и обязанности, которые содержатся в разного рода правовых актах. С учетом субъектного состава тех, кто ангажирован в процесс создания права, источники экологического права ЕС можно разделить на принимаемые странами-участницами и акты национального характера, принимаемые международными и национальными институциями (Совет, Совет совместно с Парламентом и Комиссией). В формальном значении источниками экологического права ЕС sensu largo, по ее мнению, являются различного рода акты, касающиеся окружающей среды и регулирующие функционирование правового пространства Европейского Союза в этой области. Ими могут быть и обязывающие акты, и акты, не имеющие юридической силы и не могущие быть правовой основой предъявляемых исков. Следовательно, формальными источниками экологического права ЕС sensu stricto будут только те правовые акты ЕС, которые имеют юридическую силу, носят обязывающий характер. В познавательном смысле источниками экологического права являются собрания документов, издаваемые институциями ЕС, в частности официальные вестники и др. М.М. Кениг-Витковская подчеркивает, что нет полного каталога источников права, хотя в ст. 249 Договора об образовании Европейского сообщества, ст. 161 Договора о создании Европейского сообщества по атомной энергии (Евроатом), ст. 12 и ст. 34 Договора о Европейском Союзе содержатся перечни видов актов, принимаемых институциями ЕС. Эти договоры указывают также в качестве источников права международные конвенции и иные международные договоры, заключаемые отдельными странами-участницами самостоятельно либо совместно с другими государствами-членами ЕС <15>.

--------------------------------

<15> См.: Kenig-Witkovska M.M. Op. cit. S. 109 - 110.

 

В заключение следует отметить, что классификация источников экологического права Европейского Союза возможна и по другим критериям. В первую очередь, конечно, их разделение в зависимости от областей регулирования, и тут очевидно сходство с подходами российской эколого-правовой доктрины, когда источники права группируются на содержащие нормы об охране и об использовании окружающей среды и природных ресурсов; об охране вод, недр, почв, животного и растительного мира и т.д. Для отечественных специалистов, на наш взгляд, первоочередное значение имеет содержание директив, принимаемых Европейским парламентом и Советом, как актов, затрагивающих экологические интересы, а также международные договоры, в которых участвует Евросоюз в целом или его участники, в тех случаях, когда Российская Федерация не является стороной договора. Сказанное ни в коем случае не означает, что иные источники экологического права ЕС менее познавательны и полезны для совершенствования российского экологического законодательства и практики его применения.

 

Литература

 

1. Алексеев С.С. Общая теория права: Учебник. 2-е издание. М.: ТК Велби, изд-во "Проспект", 2008. С. 427 и след.

2. Бернау У. Правовая система США. 3-й выпуск. М.: РИО "Новая институция", 2006. С. 103 - 163.

3. Боголюбов С.А. Актуальные проблемы экологического права. М.: Юрайт, 2011. С. 92 - 130.

4. Боголюбов С.А. Экологическое право: Учебник. М.: Юристъ, 2004. С. 42 - 62.

5. Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды). М.: Юристъ, 1998. С. 103 - 130.

6. Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современности. М.: Международные отношения, 1996.

7. Дубовик О.Л. Экологическое право: Учебник. 3-е изд. М.: Проспект, 2009. С. 96 и след.

8. Дубовик О.Л. Европейское экологическое право: теория и законодательство. Обзор работ Л. Кремера // Современное экологическое право в России и за рубежом / Под ред. О.Л. Дубовик. М, 2001. С. 146 - 152.

9. Дубовик О.Л. Рецензия на книгу Л. Кремера "Экологическое право ЕС" // Государство и право. 2000. N 1. С. 113 - 117.

10. Дубовик О.Л. Экологическое право ЕС: формирование, развитие, достижения и актуальные задачи // Право и политика. 2004. N 12. С. 58 - 67.

11. Дубовик О.Л., Степаненко В.С. Тенденции и перспективы развития экологического права ЕС // Право и политика. 2005. N 1. С. 121 - 131.

12. Дубовик О.Л., Кремер Л., Люббе-Вольфф Г. Экологическое право: Учебник. М, 2005. С. 113 - 122.

13. Европейское право: Учебник / Под ред. Л.М. Энтина. М.: Норма, 2000. С. 83 - 96.

14. Жалинский А.Э. Современное немецкое уголовное право. М.: Проспект, 2004. С. 67 - 92.

15. Жалинский А.Э., Рерихт А.А. Введение в немецкое право. М.: Спарк, 2001. С. 54 - 79.

16. Игнатьева И.А. Теория и практика систематизации экологического законодательства России. М.: МГУ, 2007.

17. Игнатьева И.А. Экологическое законодательство России и проблемы его развития. М.: МГУ, 2001.

18. Крассов О.И. Экологическое право. М.: Дело, 2001. С. 60 - 98.

19. Копылов М.Н. Источники международного экологического права // Международное экологическое право: Учебник / Отв. ред. Р.М. Валеев. М.: Статут, 2012. С. 64 - 79.

20. Кремер Л., Винтер Г. Экологическое право Европейского Союза. М., 2007. С. 10 и след.

21. Кремер Л., Винтер Г. Экологическое право и политика Европейского Союза: законодательные основы, реализация судебная практика // Политика и общество. 2006. N 6. С. 5 - 25.

22. Марченко М.Н. Источники права. М.: Проспект, 2005; Правовая система Нидерландов / Отв. ред. В.В. Бойцова, Л.В. Бойцова. М.: Зерцало, 1998. С. 22 - 32.

23. Право Европейского Союза в вопросах и ответах: Учебное пособие / Отв. ред. С.Ю. Кашкин. М.: Проспект, 2005. С. 46 - 57.

24. Решетников Ф.М. Правовые системы стран мира. Справочник. М.: Юридическая литература, 1993.

25. Романов А.К. Правовая система Англии. М.: Дело, 2000. С. 128 - 190.

26. Степаненко В.С. Правовые основы экологической политики Европейского Союза: цели, принципы, действие. М.: НИА-Природа, РЭФИА, 2004. С. 10 - 26.

27. Степаненко В.С. Правовое регулирование обращения с отходами: сравнительно правовой анализ / Под ред. О.Л. Дубовик. М.: НИА-Природа, РЭФИА, 2011. С. 16 - 28.

28. Сюкияйнен Л.Р. Мусульманское право. Вопросы теории и практики. М.: Наука, 1986. С. 65 - 99.

29. Топорнин Б.Н. Европейское право. М., 1998.

30. Топорнин Б.Н. Европейские сообщества: право и институты. М.: ИГП РАН, 1992.

31. Фридман Л. Введение в американское право. М.: Прогресс, 1992. С. 51 - 104.

32. Хартли Т.К. Основы COLPi, 1998. С. 102 - 196.

33. Элон М. Еврейское право. СПб.: Юридический центр Пресс, 2007. С. 222 - 230.

34. Machowska A., Wojtyczek K. (red.) Prawo francuskie. T. I - II. Krakow: Zakamycze, 2001.

35. Jans Jan H., Vedder Hans H.B. European Environmental law. 3 ed. Groningen: Europa Law Publishing, 2008.

36. Kenig-Witkowska M.M. Prawo srodowiska Umi Europejskiej. Zagadnienia systemowe. Wyd. 2. Warszawa: LexisNexis, 2006. S. 109 - 130.

37. EC Environmental Law. Sixth ed. London: Thomson, Sweet and Maxwell, 2007.

38. Europdisches Umweltrecht. In der Rechtsprechung der EuGN. Wien: , 2002.

39. (Hrsg.) Umweltrecht der EG. Textsammlung. 3 Aufl. Baden-Baden: Nomos, 1998.

40. Meberschmidt K. Umweltrecht. , C.H. Beck, 2011.